I SA/Rz 805/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "A." S.A. Oddział w Polsce z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr: [...], oddalił skargę "A" S.A. oddział (dalej również: "spółka") na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego dokonane zawiadomieniami z dnia [...] marca 2020 r., o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego oraz z dnia [...] marca 2020 r., o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. - określanej dalej jako u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.

Na powyższe postanowienie, spółka reprezentowana przez pełnomocnika - doradcę podatkowego, pismem z dnia [...] lipca 2020 r. - wniosła zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Na postanowienie to spółka, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:

art. 6 § 1 oraz art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. naruszając podstawowe zasady obowiązujące w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zasadę obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji (art. 6 § 1 u.p.e.a.) i zasadę celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego (art. 7 § 3 u.p.e.a.) poprzez bezpodstawne uznanie, że nie wystąpiły przesłanki do uchylenia czynności egzekucyjnych podjętych przez Naczelnika;

art. 7 § 2 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. a w zw. z art. 80 § 1 i art. 89 § 1 u.p.e.a., poprzez zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego, który nie jest współmierny i nie jest najmniej uciążliwy dla skarżącej;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że skarżąca uchylała się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a., a także że zastosowane środki egzekucyjne były najmniej uciążliwe oraz nie były przedwczesne;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia,

W oparciu o tak postawione zarzutu spółka wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego;

- zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa.

Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej - odnosząc się do przedwczesności prowadzonych czynności egzekucyjnych - wskazał, że w związku z decyzją Naczelnika [...]Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr: [...] stanowiącą podstawę podjęcia czynności egzekucyjnych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] obecnie toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dodatkowo oczekuje na rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii zasadności wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że nastawienie spółki w żadnym z momentów nie przejawiało świadomej chęci niewykonania ciążącego na niej obowiązku, a jedynie chęć dowiedzenia swojej racji przez sądami administracyjnymi w sporze dotyczącym wydanej decyzji, której to ewentualna egzekucja ze strony organu egzekucyjnego może oznaczać spowodowanie trudnych do odwrócenia w przyszłości skutków. Tak więc, podjęte wobec spółki przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] czynności egzekucyjne, pełnomocnik skarżącej uznał za przedwczesne, co powinno - w jego ocenie - być zauważone przez organ odwoławczy i skutkować uchyleniem postanowienia organu egzekucyjnego oddalającego skargę na czynności egzekucyjne. Odnosząc się z kolei do nieproporcjonalności prowadzonych czynności egzekucyjnych pełnomocnik skarżącej wskazał na złamanie zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, bowiem organ egzekucyjny podjął równocześnie dwa środki egzekucyjne, tj. zajęcie innej wierzytelności w Elektrociepłowni "A" S.A. na podstawie art. 89 § 1 u.p.e.a. oraz zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w poszczególnych bankach na podstawie art. 80 § 1 u.p.e.a. Pełnomocnik skarżącej wskazał także, że zajęcie innej wierzytelności było dla spółki środkiem w większym stopniu dotkliwym niż zajęcie rachunków bankowych, zauważając jednocześnie, że gdyby przyszła wierzytelność przysługująca spółce od Elektrociepłowni "A" S.A. nie została zajęta przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], to wówczas środki pieniężne, będące zapłatą na rzecz spółki z tytułu tej wierzytelności, trafiłyby i tak na rachunek bankowy spółki, tym samym organ egzekucyjny miałby je zabezpieczone na zajętym rachunku bankowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Ponadto, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia przez organy administracji w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne, tj. instytucji przewidzianej w art. 54 u.p.e.a. W ramach tego środka nie mogła podlegać ocenie okoliczność dotycząca zastosowania zbyt niewspółmiernego środka.

Trzeba tutaj wskazać, że skarga na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 u.p.e.a., stanowi swoistą ochronę zobowiązanego przed naruszeniami przepisów postępowania. W ramach tego środka zaskarżenia można jednak wnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora przez pryzmat przepisów regulujących sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę jest orzekanie na podstawie przepisów prawa w granicach określonych daną procedurą. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie skargi na czynności egzekucyjne niecelowe jest stawianie zarzutów organom publicznym w zakresie problematyki, która swym zakresem wykracza poza przedmiot tego postępowania.

Zgodnie z art. 54 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie przez czynności egzekucyjne należy rozumieć wszelkie działania podejmowane przez organ egzekucyjny i egzekutora, zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.). Owe działania, jak podkreśla się w doktrynie, to czynności faktyczne (a nie akty prawne). Ten środek prawny służy wyłącznie zaskarżaniu czynności o charakterze wykonawczym.

W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia, jak również nie ocenia prawidłowości prowadzonego przez wierzyciela postępowania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne, co do zasady, nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Organ nadzoru na skutek wniesionej skargi dokonuje oceny czynności egzekucyjnej badając, czy w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego organ egzekucyjny wypełnił dyspozycje wynikające z przepisów regulujących procedurę zastosowania tego środka.

Sąd badający skargę podziela pogląd wyrażany niekiedy w orzecznictwie (por. wyrok z dnia 6 lutego 2018 r., II FSK 141/16, CBOSA), zgodnie z którym skarga na czynności egzekucyjne nie jest uniwersalnym środkiem zaskarżenia obejmującym wszystkie możliwe nieprawidłowości postępowania egzekucyjnego. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 54 u.p.e.a., kognicja organów jest ograniczona, zgodnie ze wskazanym przepisem, wyłącznie do dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Nie jest natomiast możliwe podnoszenie zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a.

W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny, do którego upoważniła go ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu organy rozpatrując środek zaskarżenia - skargę na czynność egzekucyjną zasadnie ograniczyły swoje postępowanie do zakresu tego postępowania. W jego ramach nie była możliwa ewentualna ocena dotycząca zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Okoliczności takie stanowić mogą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów związanych z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego należy wskazać, że zasada ustanowiona w art. 6 k.p.a. wyraża się w tym, że organy administracji publicznej nie mogą podejmować działań niezgodnych z obowiązującym prawem, jak również działań, dla których brak podstawy prawnej. O obowiązkach wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, między innymi, art. 6 § 1 u.p.e.a., w myśl którego w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Nie budzi wątpliwości, że zastosowany w tym przepisie zwrot "powinien" oznacza "ma obowiązek" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2001 r., I SA/Lu 452/00, POP z 2002 r. Nr 2, poz. 64), a "uchylanie się od wykonania obowiązku" to niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania; w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym - niewywiązanie się z niego w terminie płatności. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze uchylanie się to nie tylko "świadome" dążenie do niewykonania obowiązku uwzględniające nastawienie zobowiązanego do nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu w przypadku obowiązku o charakterze pieniężnym wystarczające jest nie wywiązanie się z niego w terminie płatności. Ta okoliczność już sama w sobie oznacza, "uchylanie się od wykonania obowiązku". Wbrew wywodom skargi brak podstaw do tego aby w przypadku niewywiązania się w terminie płatności z obowiązku o charakterze pieniężnym organ miał obowiązek badania jego "chęci niewykonania" po stronie dłużnika i odstąpienia od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.

Wierzyciel jest jednak obowiązany do odstąpienia od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wtedy, gdy stwierdzi istnienie okoliczności uzasadniających umorzenie lub zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a może odstąpić od podjęcia omawianych czynności, gdy przemawiają za tym ważne względy dotyczące zobowiązanego, a nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny (por. P. Przybysz, "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Warszawa 2009, s. 56-57). Zatem, wierzyciel może odstąpić od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny (na przykład obawa bezskuteczności egzekucji w wypadku zwłoki w jej wszczęciu), ale nie ma prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia takich czynności. W szczególności nie można wyprowadzić istnienia prawnego obowiązku odstąpienia od podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych z normy określającej zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), ponieważ to właśnie przepisy prawa nakazują wierzycielowi, który jest organem administracji publicznej, podjęcie omawianych czynności. Prawnego obowiązku odstąpienia od ich podjęcia nie sposób dopatrzeć się także w zasadzie skodyfikowanej w art. 8 k.p.a., ponieważ pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa nie może odbywać się poprzez odstępowanie przez te organy od powinności nałożonych na nie przez prawo, choćby powinności te niosły konsekwencje dla obywatela uciążliwe. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. (II FSK 2135/08) do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. może dojść wtedy, gdy jedynym celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie jest wyegzekwowanie obowiązku, ale naliczenie opłat, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. Na zaistnienie takich okoliczności w rozpoznawanej sprawie skarżący jednak nie wskazywał.

Również samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika obowiązek podlegający egzekucji, nie stanowi podstawy do zaniechania prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Spostrzeżenie to odnosi się także do złożenia wniosku o odroczenie terminu wykonania obowiązku oraz rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Brak rozstrzygnięcia organu podatkowego o rozłożeniu na raty należności pieniężnej, o wstrzymaniu wykonania czy też o odroczeniu wykonania obowiązku, oznacza brak podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (tak: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, LEX 2015).

W związku z powyższym należało podzielić stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia, nie stanowi podstawy do zaniechania prowadzenia postepowania egzekucyjnego. Dopiero bowiem prawomocne, pozytywne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wywrze skutek w postaci konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.