I SA/Rz 735/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W.D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 29 września 2022 r., nr 1801-IEE.711.99.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia 6 lipca 2022 r., nr 1813-SEE.711.3.9.2022.2, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na rzecz skarżącego W.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi W. D. (dalej: skarżący), jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: DIAS) z dnia 29 września 2022 r. nr 1801-IEE.711.99.2022 utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: NUS) z 6 lipca 2022 r. nr 1813-SEE.711.3.9.2022.2, którym odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego.

Jak wynika z akt sprawy NUS prowadził wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległości za nieuiszczone opłaty abonamentowe za używanie odbiornika telewizyjnego za okres od stycznia 2014 do marca 2019 r.

Tytuł wykonawczy z 3 lipca 2019 r. nr [...] wystawiony przez Pocztę Polską został wysłany skarżącemu na adres: [...], ul . [...] i doręczony w dniu 21 sierpnia 2019 r. w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Pismem z 3 czerwca 2022 r. skarżący wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie w/w tytułu wykonawczego. Zakwestionował prawidłowość doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego oraz podniósł zarzut nieistnienia obowiązku a także brak doręczenia upomnienia. Wskazał, że od dnia 17 kwietnia 2011 r. mieszka w [...]. Adres: ul [...] w P. jest adresem jego zameldowania. Podkreślił, że informował NUS o zmianie miejsca zamieszkania.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. NUS na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), dalej u.p.e.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że z dniem 30 lipca 2020 r. zmieniony został m. in. art. 27 oraz 33 u.p.e.a. Na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postepowaniu egzekucyjnym administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tak jak w przedmiotowej sprawie) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc w brzmieniu do dnia 29 lipca 2020 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy, który zawiera pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie do zgłoszenia zarzutów w terminie 7 dni od dnia doręczenia.

Organ podkreślił, że warunkiem wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest. m.in. wniesienie ich z zachowaniem ustawowego terminu.

NUS wskazał, że w przedmiotowej sprawie odpis tytułu wykonawczego został uznany za doręczony w dniu 21 sierpnia 2019 r. Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji w oparciu o ww. tytuł wykonawczy zostały złożone pismem z dnia 3 czerwca 2022 r., nadanym w placówce pocztowej 4 czerwca 2019 r. tj. po upływie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.

Wobec powyższego postępowanie wobec zgłoszonych zarzutów nie mogło zostać wszczęte.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu i złożył zażalenie kwestionując skuteczność doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, twierdząc, że został on wysłany pod niewłaściwy adres.

Podkreślił, że informował Urząd Skarbowy w [...] o zmianie swojego adresu zamieszkania, o czym świadczą 3 pisma tego urzędu kierowane na ten adres tj.: ul . [...] w [...]

DIAS, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 29 września 2022 r., opisanym na wstępie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ podkreślił, że korespondencja zawierająca tytuł wykonawczy z dnia 3 lipca 2019 r. wysłana została na adres zameldowania skarżącego wynikający z urzędowych ewidencji tj. ul. [...] w [...]. Korespondencja nie wracała z adnotacjami, które mogłyby nasunąć wątpliwości co do jego prawidłowości.

W ocenie DIAS, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, NUS zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów z uwagi na uchybienie terminu do ich złożenia.

Skarżący nie zgodził się powyższym rozstrzygnięciem i złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego jego wydanie postanowienia NUS z dnia 6 lipca 2022 r.

W uzasadnieniu skargi zakwestionował prawidłowość doręczenia mu tytułu wykonawczego na adres zameldowania w [...] ul. [...], zamiast na adres zamieszkania w [...] ul. [...]. Oświadczył, że dysponuje umowami najmu mieszkań w [...]od 17 kwietnia 2011 r., pismami, w których informuje NUS o zmianach adresu zamieszkania oraz innymi dokumentami np. potwierdzeniem o zameldowaniu tymczasowym w [...] wydanym przez Urząd Miasta [...] w dniu 8 października 2012 r.

Do skargi dołączył kserokopię korespondencji z Pocztą Polską Centrum Obsługi Finansowej Sekcja Obsługi Abonamentów, kserokopię pism z Urzędu Skarbowego w [...]z 2017 r. kierowanych na jego adres zamieszkania wskazany NUS jako adres do korespondencji tj.: ul. [...] w [...].

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Wskazać należy, że Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie spełnia powyższe wymagania i dlatego też sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że narusza przepisy prawa procesowego w stopniu determinującym uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Poddanym w niniejszej sprawie kontroli Sądu postanowieniem z 29 września 2022 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US w [...] z dnia 6 lipca 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 lipca 2019 r. nr 160762E1-63/KR/2019 wystawionego przez Pocztę Polską.

Kluczową kwestia sporną jest prawidłowość doręczenia w/w tytułu wykonawczego i związanych z nią ustaleń faktycznych, gdyż według organu został on doręczony w dniu 21 sierpnia 2019 r. w trybie art. 44 k.p.a. to jest przesyłka po okresie awizacji została zwrócona, bez żadnych adnotacji świadczących o jakichkolwiek wątpliwościach co do skuteczności tej czynności, natomiast skarżący twierdzi, że przesyłka została skierowana na adres nieaktualny, bowiem od dnia 17 kwietnia 2011 r. mieszka w [...], o czym urząd skarbowy był informowany, na dowód czego przedkłada korespondencję z organem prowadzoną w 2017 r..

Przed rozstrzygnięciem powyższego sporu podkreślenia wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniem zasad ogólnych, które określają model postępowania, a zarazem stanowią wytyczne do działania organów administracji publicznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie nie wprowadzają one żadnych nowych instytucji, lecz są normami, które mają być realizowane przez istniejące instytucje. Nie są to jednak wyłącznie dyrektywy interpretacyjne, gdyż zawierają normy prawnie wiążące w postępowaniu administracyjnym, których naruszenie obwarowane jest różnymi sankcjami, w tym także wadliwością decyzji administracyjnej. Ważnym dla strony prawem jest prowadzenie postępowania przez organy w granicach wyznaczonych przepisami praw (art. 6 k.p.a.) tak, aby dotrzeć do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz budzić zaufanie do organów podatkowych (art. 8 ust. 1 k.p.a.). Są to przepisy, do których przestrzegania organy zobowiązane są na równi z innymi przepisami zawierającymi wytyczne co do ich działań, a z mocy art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednio zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym. W szczególności przy realizacji pogłębiania zaufania obywateli organy są zobowiązane do takiego zachowania, niepowodującego ujemnych skutków dla strony postępowania, która działa w dobrej wierze, ma zaufanie do aktów danego organu i je wykonuje. Jednocześnie organy administracji nie mogą na stronę przerzucać negatywnych konsekwencji własnych działań i zaniechań. Ponadto, wszelkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść podatnika.

Przenosząc te uwagi na grunt w niniejszej sprawy stwierdzić przychodzi, że organy choć nie kwestionują, że skarżący nie przebywał (nie mieszkał) pod adresem na który doręczono mu przedmiotowy tytuł wykonawczy, to podkreślają, że jest to jednak adres jego zameldowania, co wynika z dostępnych organowi rejestrów, a skarżący nie wywiązał się z nałożonych nań ustawą z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. Z 2020 r., poz. 170, dalej: ustawa o zasadach ewidencji). Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że skoro ustawodawca przewidział specjalny system ewidencyjny podatników i płatników, służący organom podatkowym i prowadzonym przez nie postępowaniom, to zaniechanie dokonania przez podatnika dokonania zgłoszenia aktualizacyjnego w przypadku zmiany adresu zamieszkania prowadzi do skutku w postaci kierowania korespondencji przez organ podatkowy pod niewłaściwy adres. Mogące, stąd wynikać ewentualne negatywne skutki obciążają podatnika, a nie organ podatkowy (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1116/17 czy z dnia z 4 września 2014 r., sygn. akt II FSK 1757/13).

Zwrócić należy jednak uwagę organowi odwoławczemu, że przywołana ustawa o zasadach ewidencji liberalnie traktuje określony rodzaj podatników, którzy nie są objęci obowiązkiem aktualizowania danych objętych zgłoszeniem identyfikacyjnym przez dokonanie zgłoszenia aktualizacyjnego do naczelnika urzędu skarbowego, nie później niż w terminie 7 dni od dnia, w którym nastąpiła zmiana danych (art. 5 ust. 2a powołanej ustawy). Dotyczy to podatników wskazanych w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy, to jest będących osobą fizyczną objętą rejestrem PESEL, nieprowadzącą działalności gospodarczej lub niebędącą zarejestrowanym podatnikiem podatku od towarów i usług. Tacy podatnicy, do których niespornie zalicza się skarżący, w świetle art. 9 ust 1d ustawy o zasadach ewidencji mogą aktualizować adres miejsca zamieszkania w składanej deklaracji lub innym dokumencie związanym z obowiązkiem podatkowym.

Celem wskazanej regulacji jest zwolnienie organów podatkowych od "poszukiwania podatnika" i prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego służyć ustaleniu zmienionego adresu. Innymi słowy, przepis ten ma zapobiegać sytuacji, gdy podatnik poprzez zmiany adresu utrudniałby czy uniemożliwiał kontakt organu podatkowego z podatnikiem. Jednakże wskazany przepis nie powinien być wykorzystywany wbrew temu celowi. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ podatkowy wie, że strona, z sobie wiadomych powodów domaga się kierowania korespondencji na inny adres, mimo to, kieruje ją na adres zamieszkania, w którym z różnych względów życiowych strona może nie przebywać i nie odebrać kierowanej doń korespondencji.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy skarżący wykazał, że we wcześniejszej korespondencji z naczelnikiem urzędu skarbowego, który w niniejszej sprawie jest organem egzekucyjnym, wskazywał adres do doręczeń: ul. [...] [...] i na ten adres co najmniej trzykrotnie w 2017 r. kierowana była doń korespondencja z organu. Co więcej w aktach administracyjnych na k. 11a znajduje się wydruk z rejestru (adresy zapisane centralnie), gdzie w pozycji drugiej wykazywany jest adres korespondencyjny – [...], [...], jako aktualny od 12 lutego 2016 do 31 grudnia 2021 r.. Znaczenia tego zapisu oraz charakteru rejestru organy w ogóle nie wyjaśniają, wręcz pomijają, bagatelizując znaczenie wcześniejszych informacji strony.

Ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o zasadach ewidencji wynika, że w stosunku do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej aktualizacji danych, w tym danych adresowych dokonuje samodzielnie organ na podstawie dostępnych informacji w szczególności zawartych w składanej deklaracji lub innym dokumencie związanym z obowiązkiem podatkowym. Rzeczą podatnika dbającego o swoje sprawy i prawidłowo realizującego obowiązki informacyjne wobec organów jest poinformowanie o zmianie danych, a w niniejszej sprawie w ocenie Sądu wydaje się, że skarżący z tego obowiązku się wywiązał, a organ dysponował aktualnym adresem do doręczeń strony. Organy przemilczają także czy skarżący w analizowanym okresie składał jakiekolwiek deklaracje czy inne dokumenty związane z postępowaniem podatkowym, a jeżeli tak, to jakie wskazywał w nich dane adresowe.

Zdaniem Sadu uznać należy, że zobowiązując organ administracyjny mocą art. 148 § 1 o.p. do doręczenia korespondencji na adres zamieszkania strony postępowania, a nie na adres jej zameldowania, ustawodawca opowiedział się za prawdą obiektywną, której respektowanie buduje zaufanie do organów władzy publicznej. Doręczenie korespondencji jest w pewnym sensie czynnością faktyczną, która wywołuje określone skutki prawne. Skoro tak, to jeżeli przepisy dają możliwość wyboru miejsca dostarczania korespondencji, to w tym zakresie decydujące znaczenie ma decyzja podatnika. Oświadczenie strony w zakresie doręczania korespondencji złożone organowi w toku postępowania jest dla organu wiążące od daty powiadomienia go o tym fakcie, do czasu złożenia oświadczenia zmieniającego dotychczasowy adres.

Stwierdzić zatem przychodzi, że jeśli w wyniku wiedzy pozyskanej przez organ w związku z czynnościami prowadzonego przezeń postępowania, organ zna lub powinien znać dane rzeczywiste, kierowanie korespondencji procesowej powinno być dokonywane na te rzeczywiste, faktyczne dane adresowe. Przemawiają za tym nie tylko przepisy ustawy o zasadach ewidencji ale też sens i cel tej ustawy oraz zasady ogólne postępowania, tj. zasada zaufania i praworządności. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona informuje organ o swoim nowym miejscu zamieszkania, ale mimo tego organ wszczynając postępowanie czy doręczając poszczególne pisma w toku postępowania powołuje się na swoje dane ewidencyjne ekspediując korespondencję pod adres gdzie nie spodziewa się ich strona.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe uwagi przy ocenie czy miało miejsce prawidłowe, skuteczne doręczenie skarżącemu przedmiotowego tytułu wykonawczego, co będzie determinowało sposób i kierunek dalszego postępowania.

O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a..