I SA/Rz 110/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. z siedzibą w M. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 562/11958/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Worki foliowe z materiałów biodegradowalnych kompostowalnych" 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącej S. Spółka z o.o. z siedzibą w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. Spółka z o. o. w M. (dalej: wnioskodawczyni/skarżąca) jest uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie (dalej: Instytucja Zarządzająca/IZ/organ) z 30 stycznia 2024 r., nr 562/11958/24, którą nie uwzględniono protestu skarżącej od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Worki foliowe z materiałów biodegradowalnych", złożonego w naborze nr [...], ogłoszonym w ramach Priorytetu 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działania 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027.

W dniu 14 lipca 2023 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o dofinasowanie w/w projektu. Został on zarejestrowany pod numerem [...], a następnie poddany ocenie formalnej. W wyniku tej oceny wniosek otrzymał ocenę negatywną ze względu na niespełnienie kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku", o czym wnioskodawczyni została powiadomiona pismem z 27 października 2023 r. nr [...].

Od negatywnej oceny wnioskodawczyni w dniu 10 listopada 2023 r. złożyła protest. Podniosła w nim, że kwestionowany załącznik nr 6 nie był obligatoryjny, stąd fakt braku odpowiednio podpisanego dokumentu potwierdzającego członkostwo w stowarzyszeniu w żaden sposób nie powinien wpływać na ocenę formalną, a jedynie mogło to skutkować nieprzyznaniem punktów na etapie oceny merytorycznej. Zaznaczono także, że dokumenty, których formę zakwestionowano, wnioskodawczyni przedłożyła w takiej formie, w jakiej otrzymała od właściwych jednostek potwierdzających jej członkostwo w Krajowym Klastrze Kluczowym – K. w R. Ponadto wskazano, że wnioskodawczyni winna zostać wezwana do uzupełnienia braku polegającego na przedłożeniu dokumentów w formie, która w ocenie Instytucji Organizującej Nabór/Komisji Oceny Projektów (dalej: ION/KOP) nie była prawidłowa. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że w/w brak był niemożliwy do uzupełnienia.

Opisaną na wstępie uchwałą z 30 stycznia 2024 r Instytucja Zarządzająca orzekła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ stwierdził, że wniosek został uznany za niespełniający kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Wyjaśnił, że badanie pod kątem spełnienia ww. kryterium polega na weryfikacji czy załączniki zostały poprawnie dołączone i przygotowane zgodnie z "Instrukcją wypełniania załączników", treścią ogłoszenia o naborze wniosków oraz Regulaminem Wyboru projektów. Zgodnie z Regulaminem wyboru Wnioskodawca jest zobowiązany przedstawić we wniosku o dofinansowanie oraz załącznikach informacje wymagane Instrukcją do wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz Instrukcją wypełniania załączników, ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich informacji niezbędnych do oceny spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów.

Organ wyjaśnił, że w ramach przedmiotowego naboru Regulamin wyboru w punkcie 4.2 stanowi, iż "Wsparcie skierowane jest do MŚP w zakresie projektów inwestycyjnych, w tym m. in. inwestycje produkcyjne, polegające na zwiększeniu mocy produkcyjnych, rozbudowie zakładów, dywersyfikacji produktów/usług, zmianie sposobu/produkcji/świadczenia usług, które prowadzą do wzrostu rozwoju oraz konkurencyjności MŚP, tak na rynku regionalnym jak i krajowym czy międzynarodowym". Zgodnie z postanowieniami Regulaminu wyboru, pkt 10.2 pn. Forma składania wniosków, "Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowiącą załącznik nr 2 do Regulaminu". Wypełniając wniosek, należało zwrócić uwagę, iż projekt musiał spełniać kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 12 Regulaminu. Ocenie podlegał wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki wymagane Regulaminem wyboru.

Zgodnie z postanowieniami Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Instrukcja wskazywała, że w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów.

W niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca ustaliła, że w ramach złożonej dokumentacji został dołączony załącznik nr 13, zawierający zaświadczenie potwierdzające członkostwo wnioskodawczyni w Krajowym Klastrze Kluczowym – K. oraz oświadczenie, że jest ona członkiem Izby P. w R. Załącznik ten stanowił uwiarygodnienie informacji zawartych w Biznesplanie w przedmiotowym zakresie oraz dowód spełnienia kryterium merytorycznego jakościowego pn. Przynależność do klastra i podmiotów branżowych. W ocenie organu przedłożone dokumenty nie są skanem dokumentów oryginalnych, a dokumentami tekstowymi zapisanymi w formacie pdf, na których podpisy stanowią odrębnie wklejone obiekty graficzne. Podpisy nie wykazują integralności z pozostałą treścią dokumentów. Logotypy znajdujące się na wskazanych dokumentach stanowią odrębnie wklejone obiekty graficzne. Zgodnie z Regulaminem wyboru wnioskodawczyni powinna dołączyć do wniosku skan oryginalnych dokumentów podpisanych przez Wiceprezes Zarządu Klastra K. – K.B. oraz dyrektora zarządzającego Izbą P.w R. – P.D. W związku z tym, że zgodnie z punktem 11.2 Regulaminu wyboru załączniki do wniosku składane są jedynie w formie elektronicznej za pośrednictwem aplikacji WOD2021, nie ma możliwości zweryfikowania autentyczności przesłanych dokumentów poprzez jego porównanie z oryginałami.

IZ podkreśliła, że przyczyną niespełnienia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku był brak prawidłowego przygotowania załącznika do wniosku. Tym samym wnioskodawczyni nie spełniła wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru, tj. Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Przedłożony na załączniku nr 13 (zaświadczeniu potwierdzającym członkostwo wnioskodawczyni w Krajowym Klastrze Kluczowym – K. oraz oświadczeniu potwierdzającym członkostwo w Izbie P. w R.) podpisy nie wykazywały integralności z pozostałą treścią dokumentów. Załącznik nie stanowił skanu z dokumentów oryginalnych, lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Po pobraniu załącznika z CST2021 i zapisaniu na dysku można zauważyć, że podpisy stanowią odrębny, wklejony obiekt graficzny i nie wykazują integralności z pozostałą treścią dokumentu, po kliknięciu w grafikę podpisu podświetla się ona jako niezależny od pozostałego dokumentu obraz. Tekst umieszony na dokumencie jest edytowalny, a loga umieszczone w nagłówku i na marginesie dokumentu są wklejonymi obrazami. Umieszczony w stopce dokumentu hiperlink stanowiący odnośnik do adresu e-mail Izby P. w R. jest aktywny, co dowodzi przygotowania dokumentu w wersji elektronicznej przy pomocy edytora tekstu.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z postanowieniami załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Instrukcja wyraźnie wskazywała, że w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. Przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ, a tym samym nie spełnia kryterium formalnego "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Tak przygotowany załącznik nie może zostać uznany z autentyczny a zatem informacja poświadczająca udział w klastrze i izbie gospodarczej jest w tym przypadku niewiarygodna.

Ponadto organ wyjaśnił, że nie było podstaw do wzywania wnioskodawczyni do uzupełnienia załącznika. Stosownie do zapisów Regulaminu wyboru pkt 14.1.1 w związku z 14.1.11, w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION na etapie oceny formalnej może jednokrotnie wezwać do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Podkreślił jednak, że procedura uzupełnień dotyczy tylko tych projektów, których dokumentacja aplikacyjna budzi wątpliwości lub zawiera braki, które uniemożliwiają ocenę spełnienia kryteriów, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje.

Ponadto organ zaznaczył, że wszelkie niejasności, sprzeczności, niespójności czy też nieprecyzyjne sformułowania wniosku o dofinansowanie, co do zasady będą przemawiały na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie oceny jego projektu, a dodatkowo nie będą stanowiły braku podlegającego uzupełnieniu (por. wyrok NSA z 12 września 2019 r., I GSK 1403/19). Instytucja Zarządzająca miała obowiązek ocenić dokumenty, które otrzymała i w takiej formie, w jakiej zostały one złożone. Ponadto podkreślił, że w Regulaminie wyboru nie przewidziano żadnych wyjątków, których wystąpienie dawałoby możliwość odstępstwa od wymogu prawidłowego przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutu Wnioskodawcy dotyczącego tego, iż kwestionowany załącznik nie był obligatoryjny gdyż za członkostwo w klastrze, izbie gospodarczej przyznawana była premia punktowa, stwierdził organ, że zgodnie z punktem 13.4.4 Regulaminu wyboru oceny spełniania kryteriów formalnych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Wnioskodawca decydując się na załączenie dokumentu potwierdzającego przynależność do klastra i izby gospodarczej, powinien był postąpić zgodnie z zapisami załącznika nr 4 Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z przedmiotową Instrukcją "załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych".

Organ zaznaczył, że przedłożenie załącznika nr 13 potwierdzającego przynależność wnioskodawcy do klastra, stowarzyszenia branżowego, izby gospodarczej wiązało się z uzyskaniem większej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, a tym samym miało znaczący wpływ na uzyskanie dofinansowania. Dzięki potwierdzeniu przynależności do jednego z ww. podmiotów wnioskodawca uzyskiwał uprzywilejowaną pozycję w stosunku do pozostałych wnioskodawców. Niespełnienie wymagań dotyczących przedłożonego załącznika traktować należy według organu jako niespełnienie kryterium "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku".

W skardze do tut. Sądu na opisaną wyżej uchwałę z 30 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1079, dalej: ustawa wdrożeniowa), poprzez zaniechanie przez Instytucję Zarządzającą programem regionalnym Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021- 2027 dokonania oceny formalnej projektu pt. Worki foliowe z materiałów biodegradowalnych złożonego w ramach naboru nr [...] ogłoszonego w ramach Priorytetu 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działania 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021- 2027 (dalej: wniosek o dofinansowanie) w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i w konsekwencji:

— bezzasadne przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą, że Wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku z uwagi na wadliwą w ocenie Instytucji Zarządzającej formę przedłożonych załączników w postaci oświadczenia potwierdzającego członkostwo skarżącej w Krajowym Klastrze Kluczowym - K. oraz oświadczenia potwierdzającego, iż Skarżąca jest członkiem Izby P. w R., podczas gdy w rzeczywistości skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane przez Regulamin wyboru projektów w trybie konkurencyjnym załączniki, a dokumenty, których forma została zakwestionowana przez Instytucję Zarządzającą nie stanowiły załączników obligatoryjnych, a zatem wnioskując a maiori a minus - skoro załączniki te mogły nie zostać przez skarżącą przedłożone w ogóle, to przedłożenie ich nawet w nieprawidłowej formie (co również skarżąca kwestionuje), nie powinno wywoływać negatywnych dla skarżącej skutków;

bezpodstawne przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą, że załącznik w postaci zaświadczenia potwierdzającego członkostwo Skarżącej w K. będącym Krajowym Klastrem Kluczowym został przedłożony w sposób nieprawidłowy, podczas gdy Skarżąca przedłożyła ów dokument w wersji jaką otrzymała od podmiotu będącego jego wystawcą, a zatem nie miała podstaw ani uprawnienia do ingerencji w jego treść;

bezpodstawne przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą, że załącznik w postaci oświadczenia potwierdzającego, iż skarżąca jest członkiem Izby P. w R. został przedłożony w sposób nieprawidłowy, podczas gdy Skarżąca przedłożyła ów dokument w wersji jaką otrzymała od podmiotu będącego jego wystawcą, a zatem nie miała podstaw ani uprawnienia do ingerencji w jego treść;

Bezzasadne przyjęcie przez Komisję Oceny Projektów (dalej jako: KOP), że załącznik o charakterze fakultatywnym ma charakter dokumentu wymaganego, co w konsekwencji stanowiło błędną podstawę do przyjęcia przez Instytucję Zarządzającą, że Wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku, a w konsekwencji wydanie negatywnej oceny formalnej wniosku.

Dokonanie oceny projektu w oparciu o wadliwie powołaną podstawę prawną, tj. ustawę z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021-2027 - podczas gdy akt prawny o takiej nazwie w polskim porządku prawnym nie występuje.

b) art. 45 ustawy wdrożeniowej poprzez zaniechanie określenia jasnych procedur dotyczących sposobu oceny załączników do wniosku, w szczególności poprzez brak określenia konsekwencji związanych z przedłożeniem załączników fakultatywnych niepełnych, niejasnych lub niekompletnych, co w konsekwencji doprowadziło, do negatywnego rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do skarżącej, podczas gdy wszelkie wątpliwości w tym zakresie i braki proceduralne winny były zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej;

c) pkt 13 Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru projektów INSTRUKCJA PRZYGOTOWANIA ZAŁĄCZNIKÓW DO WNIOSKU O DOFINANSOWANIE PROGRAM REGIONALNY FUNDUSZE EUROPEJSKIE DLA PODKARPACIA 2021- 2027 PRIORYTET 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka DZIAŁANIE 1.3 Wsparcie MŚP- Dotacja TYP PROJEKTU Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MSP w formie dotacji Nabór nr [...] (dalej jako: Załącznik nr 4 do Regulaminu) - Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, w postaci zakwalifikowania przedłożonego załącznika potwierdzającego przynależność Skarżącej do klastra oraz Izby jako wpływającego na spełnienie kryterium formalnego, gdzie w rzeczywistości załącznik taki, zgodnie z przedstawionym punktem powinien potwierdzać spełnienie kryterium merytorycznego jakościowego nr 5.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

art. 55 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 14.1.1. Załącznika Nr 1 do Uchwały Nr 484/10055/23 Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2023 r. REGULAMIN WYBORU PROJEKTÓW W TRYBIE KONKURENCYJNYM PROGRAM REGIONALNY FUNDUSZE EUROPEJSKIE DLA PODKARPACIA 2021-2027 PRIORYTET 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka DZIAŁANIE 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja TYP PROJEKTU Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji Nabór nr [...] (dalej: Regulamin) poprzez zaniechanie przez Instytucję Zarządzającą wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożonych załączników, gdzie w treści pkt. 14.1.1. Regulaminu wprost zostało wskazane, że w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie tub załącznikach wątpliwości lub braków Instytucja Organizująca Nabór (dalej: ION) wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników.

art. 54 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 45 tej ustawy, w związku z pkt 13.1 Regulaminu, pkt 13.4.2. Regulaminu, pkt 1-18 Rozdziału II Załącznika nr 3.13 do Regulaminu w postaci REGULAMINU PRACY KOMISJI OCENY PROJEKTÓW powołanej w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 w zakresie priorytetu I - VI (dalej jako: Regulamin Pracy Komisji) poprzez przedłożenie skarżącej w dniu 27 października 2023 r. wyłącznie informacji o wyniku oceny formalnej bez jednoczesnego przesłania skarżącej sporządzanej obligatoryjnie Karty oceny formalnej projektu, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej weryfikację: prawidłowości przebiegu postępowania w zakresie oceny projektu, prawidłowości wyboru składu osobowego i ilościowego do KOP, faktu odebrania od członków Komisji oświadczenia o bezstronności i poufności, tożsamości KOP w kontekście ustalenia, czy skład Komisji był inny niż skład osób rozpoznających protest - co w sposób istotny narusza uprawnienie skarżącej do przeprowadzenia oceny projektu w sposób jasny przejrzysty i rzetelny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w zaskarżonej uchwale powołał się na przepisy ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021-2027. Akt prawny o takiej nazwie nie występuje i już samo to powinno skutkować uwzględnieniem skargi.

Ponadto skarżąca wskazała, że w sentencji przesłanej jej informacji o negatywnej ocenie projektu lakonicznie powołano się jedynie na załącznik nr 2 do Uchwały Nr 4/II/2023 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 z dnia 25 kwietnia 2023 r., w zakresie kryterium formalnego standardowego Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku, nie wskazując jednak, jakie konkretnie regulacje zostały przez nią naruszone, a przede wszystkim - biorąc pod uwagę charakter wydanego rozstrzygnięcia, jakie konkretnie postanowienie tego, powołanego dokumentu umożliwiło IZ dokonanie negatywnej oceny projektu, w tym konkretnym przypadku.

Podkreślono, że przedłożone w przedmiotowym postępowaniu dokumenty, którymi skarżąca się posłużyła, a których forma została zakwestionowana przez KOP na etapie oceny formalnej, skarżąca przedłożyła w takiej formie w jakiej otrzymała je od właściwych jednostek potwierdzających jej członkostwo w Krajowym Klastrze Kluczowym - K. oraz w Izbie P. w R. Skarżąca nie miała podstaw, ani tym bardziej uprawnienia do tego, żeby w treść w/w dokumentów ingerować. Bazując na założeniu, że dokumenty te zostały sporządzone w sposób prawidłowy, a przede wszystkim uwzględniając ich pochodzenie od właściwych instytucji oraz treść potwierdzającą istotne z perspektywy skarżącej okoliczności - skarżąca uznała ich prawidłowość. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania okoliczności faktycznej tj. przynależności do Klastra K. oraz Izby P. w R. wynikającej z przedłożonych dokumentów.

Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia procedury konkursowej z uwagi na zaniechanie wezwania jej do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co nastąpiło z naruszeniem art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 14.1.1. Regulaminu. W myśl pkt. 14.1.1. Regulaminu, w trakcie trwania oceny, w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków, ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. Możliwość uzupełnienia wniosku o dofinansowanie została również wyrażona w art. 55 ustawy wdrożeniowej. Wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku lub załączników jest obligatoryjne. Obowiązkiem ION/KOP było wezwanie jej do uzupełnienia braków lub złożenia wyjaśnień.

Ponadto skarżąca zauważyła, że zakwestionowany przez organ załącznik nie był w ogóle obligatoryjny, a zatem organ mógł pominąć wskazany załącznik i nie przyznać punktów za okoliczność, na którą był załączony.

W ocenie skarżącej doszło do naruszenia przez organ zasad przejrzystości oraz rzetelności poprzez bezzasadne przyjęcie, że nieprawidłowe przedłożenie załącznika o charakterze fakultatywnym stanowi niespełnienie kryterium formalnego.

Zdaniem skarżącej przyjęcie przez KOP rozstrzygnięcia, zgodnie z którym projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej tylko i wyłącznie z tego względu, że załącznik potwierdzający przynależność do klastra został przedłożony niezgodnie z Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, stanowi przejaw naruszenia zasady przejrzystości oraz rzetelności wyrażonej w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Uprawnienie do odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej z powodu wadliwości przedłożonego dokumentu którego charakter nie jest obligatoryjny - nie wynika z żadnego postanowienia dokumentacji projektowej.

Końcowo skarżąca podniosła, że nie doręczono jej Karty oceny formalnej projektu, co w sposób istotny narusza jej uprawnienie do kontroli w zakresie spełnienia warunków związanych z obowiązkiem przeprowadzenia przejrzystego, jasnego i rzetelnego postępowania w zakresie oceny projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu skarżonej uchwały.

Ponadto organ poinformował, że w sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a) określa katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Ustawa wdrożeniowa obok sposobu wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego, reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne i to pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 76 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a., przez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów P.p.s.a.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w wypadkach wskazanych w ustawie, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej:

1. uwzględnić skargę stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2 lub

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych. Przepisem zakreślającym granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu (negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia) jest art. 73 ust. 5 w zw. z art. 75 ust. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Instytucji Zarządzającej Programem Regionalnym Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 - w tym wypadku Zarządu Województwa Podkarpackiego o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez skarżącego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinasowanie ze względu na niespełnienie kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku".

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza postepowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. W ten sposób określono ogólne, ale zarazem rudymentarne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w nim zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej, czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te maja charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17 ).

Podkreślenia wymaga, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, wzorzec kontroli stanowią również, a nawet przede wszystkim, postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający - w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej - kryteria wyboru projektów.

W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, należy przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1648/17). Dlatego też zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, a właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu.

Powyższe oznacza, że uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się regulaminowi postępowania konkursowego, ale również właściwa instytucja winna dokonać wyboru projektów do dofinansowania kierując się zapisami Regulaminu konkursu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. W ocenie Sądu powyższych wymogów postępowanie Instytucji Zarządzającej w zakresie badanego kryterium formalnego nie spełniło.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie wskazując na brak przygotowania i dołączenia do wniosku prawidłowego załącznika, a tym samym niespełnienie przez skarżącą wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru.

Nie jest sporne, że zgodnie z postanowieniami Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki stanowiące dokumenty wydane przez inne organy powinny być dostarczone, jako integralna część wniosku, w formie skanu. Bezsprzecznie kontrola formalna dowiodła, że kwestionowany załącznik nr 13 nie stanowił skanu z dokumentów oryginalnych, lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf, na którym podpisy oraz występujące w jego obrębie logotypy stanowiły odrębnie wklejone obiekty graficzne.

W ocenie Sądu, w takich okolicznościach w ramach kontroli formalnej wniosku o dofinasowanie należało stwierdzić, że udostępniona forma dokumentu mającego stwierdzić dowód spełnienia kryterium merytorycznego jakościowego pn. Przynależność do klastra i podmiotów branżowych jest rzeczywiście wadliwa, nieprawidłowa i nie odpowiada wymaganiom konkursu. Nie oznacza to wszakże, że wniosek o dofinasowanie obarczony takim brakiem od razu podlega odrzuceniu, do czego de facto prowadzi ocena negatywna. Kontrola formalna z natury rzeczy wiąże się ze stwierdzeniem braków formalnych, czy to samego wniosku o dofinansowanie czy też jego załączników, a więc niespełnieniem pewnych wymagań stawianych przez przepisy składające się na system oceny projektów. Nie można więc twierdzić, jak czyni to niespójnie i nielogicznie organ, że wniosek nie zawierał braków formalnych, które ewentualnie wymagałyby poprawy czy uzupełnienia, a z drugiej strony na etapie oceny formalnej ocenić wniosek negatywnie właśnie z powodu jego braków, bez możliwości jego poprawy czy uzupełnienia. Sąd nie dostrzegł podstaw normatywnych do takiego wartościowania i różnicowania braków wniosku o dofinansowanie i stanowiących jego integralną część wymaganych załączników, które w ramach kontroli formalnej podlegałyby przewidzianej Regulaminem wyboru procedurze rozdziału 14 tego aktu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru, w trakcie trwania oceny, w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków, ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. Godzi się zauważyć, że podstawą uruchomienia procedury składania wyjaśnień czy uzupełniania wniosku nie jest wyłącznie nabranie wątpliwości przez oceniających, ale także wystąpienie braków. W świetle powyższej regulacji, skoro organ uznał, że załącznik nr 13 nie jest wymaganym skanem dokumentu, czy też miał wątpliwości co do jego autentyczności winien wezwać skarżącą do poprawienia załącznika ewentualnie złożenia stosownych wyjaśnień w odpowiednim terminie, stosownie do pkt 14.1.5 Regulaminu wyboru. Podkreślić należy także, że wyżej przytoczony punkt Regulaminu wyboru jednoznacznie stanowi, że "(...)ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników". Z tym zapisem koreluje zapis pkt 14.1.11 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej wnioskodawca może być jednokrotnie wezwany do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Ta regulacja przyznaje uczestnikom konkursu uprawnienie do jednokrotnej poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, czego został jednak skarżący pozbawiony, wbrew przyjętemu na siebie zobowiązaniu przez Instytucję Zarządzającą. O ile rzeczywiście treść art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej pozostawia właściwym instytucjom pewną swobodę w ustalaniu w Regulaminie wyboru projektów możliwego (dopuszczalnego) zakresu, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektów, to jednak przyjęcie określonych zapisów w tym akcie oznacza pełne nimi związanie danej instytucji. Organ nie może dowolnie uznawać, w jakich przypadkach umożliwi uczestnikom konkursu możliwość złożenia wyjaśnień czy poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, a w jakich nie.

Rację należy przyznać Instytucji Zarządzającej o tyle, że konkurencyjny sposób wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie zgłaszanego projektu rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek aplikacyjny, jak też, gdy wywodzi, że finalnie braki w złożonej dokumentacji, czy brak zgodności z zapisami Regulamin wyboru obciążają wnioskodawcę. Niemniej jednak ION obowiązany jest przestrzegać przyjętych w danym konkursie zasad postępowania, i w razie przyznania uczestnikom danego konkursu uprawnienia do jednokrotnego uzupełnienia czy poprawienia wniosku, może wyciągać negatywne konsekwencje przewidziane Regulaminem dopiero po stworzeniu możliwości realizacji takiego uprawnienia przez uczestnika konkursu. Relatywizowanie okoliczności czy sytuacji, w których uczestnik może, a w których nie może skorzystać z przyznanego mu Regulaminem wyboru uprawnienia, czyniłoby taki konkurs nieprzejrzystym i stwarzałoby pole dla członków KOP do dowolności ocen, a tym samym braku rzetelności. Takie działanie organu naruszałoby zasady uczciwej konkurencji, równości stron postępowania i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności. Tymczasem z treści art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy wdrożeniowej należy odczytać dyrektywę przyjęcia oraz stosowania takiej procedury uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie, która zapewnia równe traktowanie wnioskodawców.

W realiach niniejszej sprawy należało zatem umożliwić skarżącej uzupełnienie lub poprawę wniosku przez złożenie oczekiwanego co do formy załącznika, i dopiero ewentualnie w razie nie skorzystania z tej możliwości przez skarżącą, organ miałby prawo dokonać oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny, co wynika z regulacji zawartej pkt 14.1.12 Regulaminu wyboru. Zasada rzetelności oceny wniosków o dofinansowanie tym bardziej uzasadniała umożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień czy też poprawy (uzupełnienia) załącznika nr 13, jako, że pojęcie "skan dokumentu" może wywoływać niejakie wątpliwości interpretacyjne, a skarżąca, jak przekonywała, dołączyła do wniosku dokumenty w takiej postaci, w jakiej zostały jej mailowo udostępnione przez Wiceprezesa Zarządu Klastra K. oraz Dyrektora Zarządzającego Izby P. w R., a przynależności do tego klastra i izby gospodarczej organ nie kwestionował.

W ocenie Sądu, niezależnie od powyższego uchybienia uprawniony jest także zarzut skargi wyciągnięcia wobec skarżącej zbyt daleko idących konsekwencji stwierdzenia braków formalnych wniosku o dofinasowanie w części fakultatywnej. Nie budzi wątpliwości, że sporny załącznik nr 13 nie był załącznikiem obligatoryjnym. Wprawdzie Regulamin wyboru w art. 13.4.7 stanowi, że w sytuacji, gdy projekt nie spełnia choćby jednego z kryteriów formalnych, uzyskuje ocenę negatywną, niemniej jednak to postanowienie nie może być odczytywane wprost w odniesieniu do fakultatywnej części wniosku, gdyż prowadziłoby to do wniosków nie dających się pogodzić z logiką i zdrowym rozsądkiem oraz do nierównego traktowania uczestników konkursu. Oznaczałoby to, że ci uczestnicy, którzy obiektywnie nie są w stanie wykazać spełnienia w/w kryterium merytorycznego, nie ponoszą żadnego ryzyka oceny negatywnej na etapie oceny formalnej, w przypadku nieskutecznych starań jego udokumentowania. Przy wykładni omawianego zapisu należy sięgnąć po zasady wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i stwierdzić, że skoro sporny załącznik odnosi się do nieobowiązkowej części wniosku o dofinansowanie, to konsekwencją stwierdzenia w tej części braków formalnych powinno być nie przyznanie wnioskowi stosownej liczby punktów na etapie oceny merytorycznej. W ocenie Sądu, odmienne rozumienie i ocena takich sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, wymagałyby wyraźnego zapisu w Regulaminie wyboru.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 14.1.1 i 11 Regulaminu wyboru, dlatego na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w sentencji wyroku.

Sąd nadmienia jedynie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego powołania przez organ w uchwale wadliwej podstawy prawnej, że błąd organu dotyczył części nazwy ustawy wdrożeniowej (organ powołał właściwy publikator). W ocenie Sądu błąd ten miał charakter oczywistej omyłki, która mogła zostać łatwo przez skarżącą wykryta i jako taki nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wywodzono w skardze.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na kwotę 697 zł składa się kwota wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.