I SA/Po 791/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Monika Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Decyzją z dnia 05 października 2021 r. Wójt Gminy [...] ustalił A. D. i J. D. (dalej: "skarżący", "strona") właścicielom nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości, będącej wynikiem jej podziału na działki o numerach [...] i [...] w wysokości [...] zł.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 104 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst j. Dz. U. z 2021 r., poz. 753 - dalej: "k.p.a."), oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: "u.g.n."), w związku z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 01 lipca 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2009 r., nr [...], poz. 2605) oraz Uchwały Nr XXIV/209/2017 Rady Gminy [...] z dnia 08 listopada 2017 r. w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 7336).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podział ww. nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy [...] z 09 kwietnia 2019 r. w trybie art. 93 ust. 1 u.g.n. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu 08 lipca 2021 r., o czym pisemnie zawiadomiono stronę. Organ zlecił sporządzenie opinii, w formie operatu szacunkowego, rzeczoznawcy majątkowemu Z. S.. Następnie organ dokonał analizy tego operatu szacunkowego. W ocenie organu operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i jest opracowany rzetelnie, sporządzony zgodnie z przepisami prawa oraz zasadami sztuki. Wartość nieruchomości przed i po podziale została oszacowana jako wartość rynkowa według podejścia porównawczego metodą porównywania parami, zgodnie z przepisami art. 153 ust. 1 u.g.n. Stosownie do przyjętego podejścia i metody, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku i wyboru nieruchomości o znanych cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego, zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - § 4 ust. 3. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem do analizy organ orzekający stwierdził, że biegły przyjął prawidłowo grunty niezabudowane o powierzchniach z przedziału od 4.271 m2 do 29.971 m2 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub rolnych zabudowanych przed dalszym podziałem. Na potrzeby wyceny nieruchomości po podziale biegły przyjął do analizy grunty niezabudowane o powierzchniach z przedziału od 368 m2 do 2.300 m2 przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biorąc pod uwagę powierzchnię i przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w ocenie organu dobór transakcji dokonany został przez rzeczoznawcę majątkowego nie budził zastrzeżeń. Biegły ustalił i przedstawił w sposób czytelny w operacie cechy rynkowe nieruchomości wpływające na poziom cen na rynku lokalnym. Podał charakterystyki wycenianej nieruchomości oraz dokonał opisu nieruchomości przyjętych do porównań, zgodnie z przyjętą metodologią stworzył pary porównawcze nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównywał kolejno z cechami każdej z wybranych nieruchomości. Następnie rzeczoznawca wyliczył poprawki stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisywanych im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami dobranymi do porównań. Zastrzeżeń organu nie budził także dobór cech nieruchomości w postaci lokalizacji, wielkości, uzbrojenia terenu, kształtu, a także dostępności komunikacyjnej oraz utrudnieniach w zagospodarowaniu. Tak sporządzony operat szacunkowy zdaniem organu wykazał, że w wyniku podziału wzrosła wartość rynkowa nieruchomości. W operacie szacunkowym określono wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...]zł i po podziale na kwotę [...]zł. Zgodnie z Uchwałą Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, obowiązującej w dniu 10 kwietnia 2019 r. w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, opłata adiacencką wynosi 20 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed jej podziałem, a wartością nieruchomości po jej podziale. W związku z powyższym, w ocenie organu uzasadnione było ustalenie opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł.

Pismem z 25 października 2021 r., skarżący odwołali się od powyższej decyzji, kwestionując ustalenia organu i podnosząc zarzuty wobec sporządzonej wyceny nieruchomości .

Decyzją z 17 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie jest nieuzasadnione, a postępowanie administracyjne prowadzone było zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporządzony w niniejszym postępowaniu operat spełnia ustawowe wymagania. Biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Zakresem wyceny objęto prawo własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej - działka nr [...] przed podziałem i działek o nr [...] i [...] po podziale. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 27 września 2007 r., że wydzielone działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacyjną.

Przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej biegły określił wartość według stanu przed podziałem jak i po podziale, a ceny przyjął z dnia w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Dla potrzeb wyceny biegły przyjął teren gminy [...] Analizie poddano transakcje sprzedaży działek niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.. Biegły przytoczył 16 transakcji. Biegły ustalił, że ceny transakcyjne wahają się od [...] zł do [...] zł za metr kwadratowy. Biegły wyłączył transakcje skrajnie niskie i w swoim operacie wykazał wzrost wartości nieruchomości, wyliczając wartość przed podziałem geodezyjnym nieruchomości nr [...] na kwotę [...]zł, natomiast po podziale [...] i [...]) na kwotę [...]zł. Zatem wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości wyniósł [...] zł.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego operat spełnia ustawowe wymagania, został sporządzony rzetelnie, bardzo szczegółowo, zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku i wyboru nieruchomości o znanych cechach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Trend czasowy został przez biegłego zachowany. Biegły wyceniając przedmiotową nieruchomość szczegółowo opisał charakterystykę nieruchomości, jako nieruchomość gruntową niezabudowaną. Dojazd do nieruchomości drogą gruntową. W dniu kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna nieruchomość nie była uzbrojona: w zasięgu znajdowały się prąd i woda. Kształt działki przed podziałem był korzystny z punktu widzenia podziału. Przy doborze nieruchomości porównawczych biegły kierował się przede wszystkim podobieństwem cech rynkowych. Do analizy przyjął transakcje z obszaru gminy [...].

W ocenie organu trend czasowy został zachowany, bowiem biegły badał rynek w okresie 2018-2019 poprzedzających uprawomocnienie się decyzji o podziale. Na potrzeby analizy transakcji biegły wziął pod uwagę następujące cechy: lokalizację, powierzchnię działki, uzbrojenie terenu, kształt działki, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne, a także dostępność komunikacyjną (dojazd). Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły wyceniał wszystkie powstałe po podziale działki osobno, następnie zsumowano ich wartość. Wycena rzeczoznawcy poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny. Wszystkie transakcje pochodzą z rynku lokalnego, co tym bardziej w ocenie organu odzwierciedla poprawność wyceny.

Organ zauważył, że podział dokonany został na wniosek właściciela nieruchomości, co spowodowało, że po podziale nieruchomość stanowi powierzchnie bardziej optymalne i racjonalne. Zmniejszenie powierzchni działek spowodowało wzrost wartości całej nieruchomości, a dokonany podział umożliwił większą aktywizację inwestycyjną nieruchomości. Mniejsze działki będą również łatwiejsze w ich zbyciu.

Ponieważ odwołujący zawarł zarówno w odwołaniu jak i wcześniej w czasie prowadzonego postępowania zarzuty dotyczące merytorycznych kwestii operatu szacunkowego, organ odwoławczy nie posiadając wiedzy zawodowej, niezbędnej przy wykonywaniu operatów szacunkowych, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołujących, przesyłając kopię odwołania. W dniu 13 lipca 2022 r., SKO otrzymało odpowiedź na zarzuty odwołujących, którą po analizie skład orzekający Kolegium uznał za wystarczające, aby wykorzystać je przy wydawaniu decyzji. Biegły odpowiadając na zarzuty odwołujących podkreślił, że przedmiotowy operat wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. u.g.n. oraz rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego. Plan miejscowy, który obejmował działkę nr [...] dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz rekreacyjną. Ponieważ na działce nr [...] (po podziale) oraz w promieniu około 400 m od przedmiotowej nieruchomości istnieją inne budynki mieszkalne biegły przyjął, że dominującym rodzajem zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem do analizy przyjął nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jako główne kryterium porównywalności biegły przyjął wielkość nieruchomości, wagi pozostałych cech nieruchomości podlegały stosownym korektom. Analiza cen jednostkowych sprzedanych nieruchomości pokazała, że podlegają one niewielkim wahaniom, dlatego też trend czasowy przyjął rzeczoznawca równy zeru. Biegłi podkreślił w swojej odpowiedzi, że korespondencja skarżących z biurami obrotu nieruchomościami dotyczy lat 2008 i 2016 i nie ma żadnego związku z przedstawionym operatem szacunkowym. Biegły określił też jakie czynniki mogą wpływać na utrudnienia w racjonalnym zagospodarowaniu nieruchomości. Wszelkie uwagi poza merytoryczne biegły pozostawił bez komentarza. SKO podkreśliło, że całość odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowego została przekazana stronom postępowania, ponadto odpowiedź załączono do akt sprawy.

Niezależnie od powyższego SKO wyjaśniło, że dla wyceny nieruchomości Polski ustawodawca nie posługuje się terminem nieruchomości tożsamych, czy najbardziej zbliżonych do wycenianej nieruchomości, lecz nieruchomości podobnych (art. 4 ust. 16 u.g.n.). Jak wynika z art. 153 ust 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Dlatego ustawodawca mówi o szacowaniu nieruchomości, a nie wyliczaniu średniej arytmetycznej cechy w danym zbiorze. Powierzchnia nieruchomości nie jest atrybutem rzeczy, który nie podlegałby korekcie, zgodnie z przytoczonym art. 4 ust. 16 u.g.n., tak jak cechy: przeznaczenie, położenie, stan prawny, czy sposób korzystania (wyrok NSA z dnia 4.12.2019 r. sygn. akt I OSK 3372/18).

Na koniec organ wskazał, że w przypadku, gdy strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę, opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). Zgodnie z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne.

W skardze z dnia 6 października 2022 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili przy tym naruszenie następujących przepisów:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie czy i jaki wpływ na wysokość naliczonej opłaty adiacenckiej miały podnoszone przez skarżących okoliczności oraz dowolną ocenę operatu szacunkowego zawierającego - zdaniem skarżących - błędy i nieprawidłowości.

b) art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa, z uwagi na ich przeznaczenie, położenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W uzasadnieniu skargi podniesiono szereg zarzutów dotyczących oceny operatu szacunkowego, wskazując na nieprawidłowości w przyjętych ustaleniach, mające w konsekwencji wpływ na wysokość naliczonej opłaty adiacenckiej. Zarzuty dotyczą głównie nieprawidłowo dobranych danych. W ocenie skarżących rzeczoznawca nie wykazał na czym polegać miałoby podobieństwo rynków, a ograniczona ilość danych porównawczych nie może być okolicznością uzasadniającą przyjęcie do oceny nieruchomości odległych o kilkadziesiąt kilometrów, położonych w innych gminach, o odmiennym przeznaczeniu. Nie bez znaczenia jest w ocenie skarżących fakt, iż podlegająca wycenie nieruchomość jest działką nieuzbrojoną, w części podmokłą z charakterystyczną dla takich terenów roślinnością, oddaloną od drogi gruntowej o wyrównanej nawierzchni ponad 300 metrów, a jej otoczenie charakteryzuje się bardzo rozproszoną zabudową. Nieruchomość położona jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego a ściślej [...] Parku Krajobrazowego, stanowiącego tego integralną terytorialnie i przyrodniczo część. Skarżący zarzucili też, że mimo, iż wyceniana nieruchomość znajduje się na terenie objętym przeznaczeniem mieszkaniowo - rekreacyjnym ([...]), to rzeczoznawca majątkowy do wyceny porównawczej nieruchomości przyjął nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym [...] zamiast o przeznaczeniu mieszkaniowo - rekreacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie widzi podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i podtrzymało stanowisko w niej wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Materialnoprawną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.g.n. Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n., stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawki procentowe opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 98a ust. 1a u.g.n., że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z powyższego wynika, że pozytywnymi przesłankami ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, są: 1) zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną; 2) wzrost wartości nieruchomości wywołany podziałem nieruchomości; 3) obowiązywanie uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanką negatywną jest natomiast upływ 3 lat od dnia, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzją z 9 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] na wniosek A. i J. D. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,8233 ha, w wyniku dokonania jej podziału powstały działki: o numerach [...] o powierzchni 0,2485 ha i [...] o powierzchni 0,5748 ha. Rozstrzygnięcie to korzysta z przymiotu ostateczności. Jednocześnie w dacie, w której decyzja z dnia 9 kwietnia 2019 r. stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z 8 listopada 2017 r. w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ustalająca opłatę adiacencką w związku z podziałem i wzrostem wartości nieruchomości w wysokości 20% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale. Wymienione okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej istotne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu, bo dopiero porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., I OSK 3075/14, LEX nr 2168075, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, [...] - dalej CBOSA). Wzrost wartości nieruchomości podzielonej przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w przepisie art. 98a ust. 1 u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1758/15, CBOSA). Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, że na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji również wartości.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a., zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15, CBOSA). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

W orzecznictwie podkreśla się, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14, CBOSA). Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może bowiem wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 2023/17, CBOSA). Nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., II SA/Sz 1294/17, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 12 grudnia 2017 r., (II OSK 746/17, CBOSA) stwierdził, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., I OSK 1459/12, CBOSA).

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystali. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, CBOSA).

Sąd podzielił stanowisko organów, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazuje przedmiot i zakres wyceny, podstawy prawne opracowania operatu, opis i określenie stanu nieruchomości, wskazanie przyjętej metody i podejścia (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca określił wagę poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale, jak i określił zakres współczynników korygujących. Operat zawiera reprezentatywną grupę transakcji porównawczych. W dodatkowych pismach rzeczoznawca wyjaśnił, że plan miejscowy obejmujący działkę [...] dopuszczał zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Na powstałej w wyniku podziału działce [...] wybudowany został budynek mieszkalny, a w promieniu 400 m od tej działki istniały inne budynki mieszkalne. Mając na uwadze powyższe rzeczoznawca przyjął, że dominującym rodzajem zabudowy na tym terenie będzie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Rzeczoznawca dodał też, że na badanym rynku w ciągu ostatnich dwóch lat poprzedzających datę uprawomocnienia się postanowienia o podziale, nie wystąpiły transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną łącznie. W związku z tym rzeczoznawca rozszerzył pole poszukiwania i jako główne kryterium porównywalności przyjął wielkość nieruchomości, a wagi pozostałych cech nieruchomości podlegały stosownym korektom. Cechy rynkowe oraz ich wagi określono na podstawie informacji o preferencjach klientów biur pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oraz wyników ankiet publikowanych na szkoleniach organizowanych przez Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

Na podstawie zebranych informacji, przeprowadzonych analiz, i dokonanych wyliczeń wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została określona na poziomie [...] zł. Natomiast wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości po podziale została określona na poziomie [...] zł.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości.

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznej wartości operatu szacunkowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy został on sporządzony zgodnie z regułami, o których mowa w u.g.n. i rozporządzeniu, a skarżący nie przedstawili przeciwdowodu, który ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę poddawałby w wątpliwość. W ocenie Sądu treść operatu jest logiczna i kompletna, a wycena została należycie uzasadniona.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem albowiem nie narusza prawa materialnego ani wskazanych w skardze przepisów postępowania.

W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), skargę oddalił.