I SA/Po 419/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Asesor Sądowy WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania zwrotowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 21 marca 2022 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia 6 lipca 2021 roku, znak [...], Starosta [...] - działając jako organ wyznaczony do rozpatrzenia sprawy postanowieniem Wojewody z dnia 16 września 2014 roku, sygn. [...]:

1. zwrócił na rzecz D. L.-L. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w [...] w rejonie ul. [...], zapisanej w KW nr [...], oznaczonych na mapie z projektem podziału jako działki nr [...] i [...] (według nowego projektu podziału);

2. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], KW nr [...], na działki: [...] i [...];

3. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...], na działki: [...] i [...] (kolejny projekt podziału)

4. zobowiązał D. L.-L. do zwrotu na rzecz Miasta [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], KW nr [...], oznaczonej jako działa nr [...] cz. arkusz mapy [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka nr [...] o powierzchni 12 m˛;

5. zobowiązał D. L.-L. do zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty [...]zł tytułem należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 u.g.n.;

6. zobowiązaniu Miasta [...] do zapłaty na rzecz wnioskodawczyni kwoty [...]zł stanowiącej:

a) zwaloryzowaną kwotę części dopłaty pieniężnej) (proporcjonalną do wielkości części zwróconej nieruchomości zamiennej uiszczoną przez wnioskodawczynię z tytułu różnicy wartości nieruchomości zamiennej i wywłaszczonej;

b) dopłatę pieniężną (określoną w art. 140 ust. 5 u.g.n.) stanowiącą kwotę równą różnicy wartości części zwróconej nieruchomości zamiennej (tj. działki nr [...]).

Pismem dnia 20 lipca 2021 roku Miasto [...] wniosło odwołanie.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 roku, znak [...], Wojewoda utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty [...].

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2021 roku, sygn. akt I SA/Po 760/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody. Wyrok jest prawomocny.

Postanowieniem z dnia 21 marca 2022 roku, znak [...], Starosta [...]

- ustalił wysokość kosztów postępowania prowadzonego na wniosek D. L. o zwrot części nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 6 lipca 2021 roku, znak [...], sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z 20 lipca 2021 r., znak jw., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 16 sierpnia 2021 roku, znak [...], na kwotę [...]zł;

- zobowiązał Miasto [...] do uiszczenia kosztów, o których mowa w pkt. I.

Do kosztów postępowania Starosta [...] zaliczył:

1. koszt sporządzenia projektów podziału nieruchomości stanowiących działkę nr [...] oraz [...] na kwotę [...]zł (faktura Usługi [...]. J. C. nr [...] z dnia 10 grudnia 2015 roku);

2. operatów szacunkowych określających wartości nieruchomości przy ul. [...] i [...] z dnia 19 lipca 2016 roku na kwotę [...]zł (faktura VAT nr [...] z dnia 19 lipca 2016 roku);

3. uproszczonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 20 listopada 2020 roku na kwotę [...]zł (dokument obliczenia opłaty ZGKiM G. z dnia 20 listopada 2020 roku, nr [...], znak: [...]);

4. projektów podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...], sporządzonych po uchyleniu decyzji na kwotę [...]zł (faktura Usługi [...] P. C. nr [...] z dnia 12 grudnia 2019 roku,

5. operatów szacunkowych określających wartości nieruchomości przy ul. [...] i [...] z dnia 13 listopada 2020 roku na kwotę [...]zł (faktura VAT nr [...] z dnia 13 listopada 2020 roku)

Pismem z dnia 22 marca 2022 roku Miasto [...] wniosło zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 263 i art. 264 k.p.a. oraz art. 140 ust. 6 u.g.n. W uzasadnieniu zakwestionowano zasądzenie kosztów wydzielenia części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], która stanowiła własność D. L.. Organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu obowiązku ustawowego, natomiast stronę obarczają koszty powstałe z jej winy (np. gdy czynność, w której strona bezzasadnie nie wzięła udziału, należało powtórzyć) i na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Miasto [...] podważyło również zwrot kosztów oszacowania przez Starostę [...] zwracanej nieruchomości i wskazało, że wnioskodawczyni przyczyniła się w równym stopniu do wydłużenia postępowania zwrotowego skarżąc decyzję Wojewody. Zakwestionowano również wysokość zapłaty za ponowne sporządzanie operatu szacunkowego w identycznej kwocie, tj. [...] zł.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2022 roku, nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego zarówno koszty oszacowania nieruchomości poniesione przez Starostę [...], jak i koszty podziału nieruchomości, mieszczą się w kategoriach kosztów, o których mowa w art. 263 k.p.a., a organ orzekający w sprawie o zwrot nie miał możliwości ich uniknięcia. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego w ramach postępowania zwrotowego można zaliczyć do kategorii kosztów, o których mowa w art. 263 k.p.a. Zgodnie z art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Rozstrzygnięcie o wzajemnych rozliczeniach z tego tytułu stanowi niewątpliwie element rozstrzygnięcia o zwrocie (całkowitym bądź częściowym) wywłaszczonej nieruchomości. Koszt sporządzenia dla potrzeb postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie zostały sporządzone; dwa projekty podziałów i dwa komplety operatów szacunkowych (oddzielnie dla działki nr [...] cz. oraz [...] cz.) ponieważ sprawa była ponownie rozpatrywana, a konieczność ponownego sporządzenia tych dokumentów wynikała z zaleceń organu odwoławczego. Zdaniem organu złożenia skargi na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2018 roku, znak [...], nie można rozpatrywać w kategorii przyczynienia się do wydłużenia postępowania. Strona skorzystała ze swojego prawa do sądowej kontroli prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, z czego nie można jej czynić zarzutu. Ponadto powyższą decyzję zaskarżyła wnioskodawczyni i Miasto [...], a więc obie strony się do tego przyczyniły.

Pismem z dnia 1 czerwca 2022 roku Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wojewody z dnia 26 kwietnia 2022 roku, nr [...] o ustaleniu na kwotę [...]zł kosztów postępowania, prowadzonego na wniosek D. L. o zwrot nieruchomości położonych w P., zarzucając postanowieniu naruszenie:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 roku, poz. 735),

- art. 3 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2022 roku, poz. 135).

W konsekwencji Miasto [...] wniosło o uchylenie postanowienia Wojewody z dnia 26 kwietnia 2022 roku, nr [...] oraz utrzymanego w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia 21 marca 2022 roku, nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Miasto [...] nie neguje ponoszenia kosztów postępowania, jednak muszą one wynikać z gospodarności i rzetelności jaką organ zlecając sporządzenie operatu winien zachować. W sprawach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organy administracji przed zawarciem umowy z geodetą powinny dokonać rozeznania na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen usług związanych z rozgraniczeniem gruntów, gdyż umożliwia to wybór najlepszej oferty firmy geodezyjnej. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez firmy geodezyjne za wykonane czynności, lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem takie uregulowanie jest wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Skarżący podkreślił, że ustalone koszty postępowania na kwotę [...]zł są bardzo wysokie, a rzeczoznawca i geodeta nie zostali powołani w drodze przetargu. Podmiot na rzecz którego zostanie zwrócone zwaloryzowane odszkodowanie, zobligowany jest do poniesienia kosztów postępowania zwrotowego, ale muszą one mieć jasno określone ramy postępowania przy wyłanianiu rzeczoznawcy majątkowego oraz geodety - chociażby poprzez zapytanie kilku rzeczoznawców i geodetów o cenę za jaką sporządziliby operat i projekt podziału, wykazanie, że cena za jaką rzeczoznawca sporządzi operat, a geodeta projekt ma walor rynkowy, czyli jest najniższa spośród zgłaszających się biegłych i geodetów do ich sporządzenia. W przeciwnym wypadku skarżący będzie zmuszany do ponoszenia kosztów postępowania w dowolnej wysokości co może spotkać się z zarzutem niewłaściwego gospodarowania publicznymi wydatkami. Organ działający na podstawie art. 263 § 2 k.p.a. powinien mieć na uwadze, że decyzja przez niego podejmowana w ramach uznania administracyjnego powinna spełniać wymogi uwzględnienia słusznego interesu strony i słusznego interesu społecznego" (por. wyrok WSA Warszawa z dnia 27 stycznia 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1964/10).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...]zł i zobowiązujące do ich poniesienia Miasto [...], przy czym kwestią sporną jest wysokość tych kosztów i sposób ich ustalenia.

Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2021 r., poz. 735). Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę, a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 578).

Zgodnie zaś z art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 t.j.), koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Postępowanie w przedmiocie określenia kosztów postępowania ma na celu ustalenie kosztów postępowania o zwrot nieruchomości tj. wykazanie, że zostały one poniesione w związku z postępowaniem i w jakiej kwocie, a następnie ustalenie, czy dany koszt należy zaliczyć do ogólnych kosztów postępowania, czy też do kosztów, do pokrycia których zobowiązane są strony postępowania, a jeśli tak to wskazanie konkretnych podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia. Jednak rozstrzygnięcie o kosztach postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. winno zawierać w jego uzasadnieniu szczegółowe wyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości kosztów postępowania, w tym przypadku ustalenia wysokości kosztów za wykonane operaty szacunkowe i koszty usługi geodezyjnej. Wybór podmiotu mającego dokonać wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, a organ administracji zobowiązany jest do dołożenia w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od potencjalnych oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy biegłego). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez biegłego, lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji już na etapie wyboru konkretnego oferenta.

Zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2022 roku, poz. 135) Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 28 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Wojewoda kontroluje: 1) wykonywanie przez organy rządowej administracji zespolonej w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz wytycznych i poleceń Prezesa Rady Ministrów; 2) wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne podmioty zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Wojewoda w szczególnie uzasadnionych przypadkach może kontrolować sposób wykonywania przez organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych (ust 2). Kontrola, o której mowa w ust. 1 i 2, wykonywana jest pod względem: 1) legalności, gospodarności, celowości i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów administracji rządowej oraz innych podmiotów; 2) legalności, gospodarności i rzetelności - w odniesieniu do działalności organów samorządu terytorialnego (ust. 3).

W niniejszej sprawie organ administracji nie wskazał zasad ani kryteriów na podstawie których dokonał rozeznania rynku co do wysokości cen rynkowych za wykonanie usługi wyceny nieruchomości przez różne podmioty, celem wyłonienia oferty najkorzystniejszej. Nie ustalono jak kształtują się ceny rynkowe wykonania usługi wyceny nieruchomości oraz usługi geodezyjnej.

W sytuacji gdy organ administracji nie przeprowadził rozeznania co do cen rynkowych na wykonanie powyższych usług, to nie można zweryfikować oferty podmiotów dokonujących ich w niniejszej sprawie. Nie wiadomo, czy oferta wyceny nieruchomości czy usług geodezyjnych jest zawyżona, czy też jest ofertą odpowiadającą obowiązującym cenom rynkowym. Można przyjąć, że gdyby organ administracji dokonał stosownego wyjaśnienia uniknąłby w ten sposób zarzutu dowolności w zakresie przyjętych kosztów usług, którymi obciążona została strona skarżąca. Brak należytego wyjaśnienia powyższych kwestii dotyczących rozeznania na rynku stosownych usług uniemożliwia wykluczenie czy inne podmioty zaoferowałyby niższą cenę od ceny jaka wynikła z ogólnej kwoty kosztów postępowania. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 1533/18, rozeznanie co do wysokości kosztów oferowanych usług geodezyjnych, organ administracji może dokonać nawet telefonicznie w firmach świadczących usługi geodezyjne. Forma przeprowadzenia takiego rozeznania nie ma większego znaczenia. Istotne jest natomiast to aby organ administracji uzyskał wiedzę jak kształtują się ceny usług geodezyjnych. Umożliwia to bowiem wybranie najkorzystniejszej oferty. W niniejszej sprawie zabrało informacji na temat przeprowadzonego rozeznania rynku właściwych dla sprawy usług, co uniemożliwia ocenę prawidłowego ustalenia wysokości kosztów postepowania obciążających stronę skarżącą. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby organ administracji dokonał weryfikacji oferty podmiotów wykonujących usługę wyceny nieruchomości oraz usługę geodezyjną. Brak jest również informacji czy organ żądał kalkulacji oferowanego wynagrodzenia, co uniemożliwiło wyjaśnienie jak zostało ono wyliczone. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez określone podmioty za wykonane czynności (usługi), lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 3289/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3326/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r., III SA/Łd 742/14, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1370/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1224/18 i z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1185/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2021 roku, sygn. akt II SA/Bd 371/18). W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ administracji weryfikował ofertę podmiotów wykonujących usługę wyceny nieruchomości oraz usługę geodezyjną. W szczególności nie wiadomo zatem na jakiej podstawie zawierane były porozumienia w sprawie ustalenia wynagrodzenia za sporządzenie opinii ustalających wartość nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania zwrotowego, ani czy w sposób adekwatny do nakładu pracy konkretnego usługodawcy wyliczone zostały kwoty sporządzenia projektu podziału nieruchomości oraz operatów szacunkowych.

Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie naruszono przepisy art. 7 K.p.a., a także art. 3 ust 2 i art. 28 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 roku, poz. 329), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.