I SA/Po 41/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi B. S., B. S., W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 28 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia 08 marca 2022 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia 08 marca 2022 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencjo gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem drogi na ulicy [...] oraz zobowiązał do jej uiszczenia: B. S. w kwocie [...]zł, B. S. w kwocie [...]zł oraz W. S. w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że na skutek wybudowania drogi na ulicy [...] wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...]). Za dowód wzrostu wartości nieruchomości, organ uznał operat szacunkowy sporządzony z dnia 15 listopada 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., w którym ustalił, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła o kwotę [...]zł. Wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł.

Pismem z dnia 21 marca 2022 r., B. S., B. S. oraz W. S. zaskarżyli w całości decyzję organu I instancji i wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przeprowadzenie dowodu z innych operatów dotyczących ulicy [...] oraz ustalenie dlaczego "datą legalnego użytkowania wybudowanej drogi w ulicy [...] jest data 4 listopada 2019 r.", a nie data sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót w ulicy [...] oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania obiektu. Ponadto droga w ulicy [...] posiadała chodnik z asfaltu na całej długości i powierzchnię asfaltową. Bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi zapewniony został przez wjazdy i wejścia urządzone od ulicy [...]. Ponadto zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczyły operatu szacunkowego, w którym źle dobrano współczynniki korygujące, nieodpowiednie transakcje jeśli chodzi o położenie nieruchomości oraz brak transakcji nieruchomości podobnych do porównań nieruchomości wycenianej. Ponadto organ zaniechał waloryzacji świadczeń, o których mowa w art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 28 października 2022 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] w [...] z dnia 08.03.2022 r. nr [...]

W ocenie organu odwoławczego zaświadczeniem z dnia 04 listopada 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w trybie przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) potwierdził brak podstaw do sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy drogi, co umożliwiło legalne użytkowanie wybudowanej drogi i stało się datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi organ odwoławczy wyjaśnia. Powyższa budowa drogi na ulicach: [...], [...], [...], [...] została zrealizowana ze środków Miasta P.. W latach 2008-2018 istniało Stowarzyszenie na rzecz budowy infrastruktury w ulicy [...], które zrzeszało mieszkańców w celu wykonania prac przygotowawczych i projektowych związanych z budową infrastruktury drogowej i odwodnieniowej ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] B. S. wniosła nakład w wysokości [...] zł na projekt drogowy i odwodnienie. Pismem z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w [...] poinformował ZGiKM [...], że przed 2019 r. na powyżej wymienionych ulicach, nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ulice wspomniane posiadały nawierzchnię gruntową i nie spełniały warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zakres i charakter przeprowadzonych prac wskazują, że inwestycja na ulicy [...] stanowiła budowę drogi. Współwłaścicielom nieruchomości przy tej ulicy zapewniono bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi poprzez wjazd i wejście urządzone od ulicy [...] (wizja przeprowadzona w dniu 21 lipca 2020 r., dane z ewidencji gruntów oraz Systemu Informacji Przestrzennej Miasta [...] oraz zapisy z KW).

Dowodem na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości po wykonaniu budowy ulicy [...] jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. sporządzony w dniu 15 listopada 2021 r. Wartość nieruchomości określono na dzień 04 listopadzie 2019 r., a więc wartość nieruchomości przed budową drogi wynosiła [...] zł, natomiast po Wybudowaniu drogi wynosiła [...] zł. Po wybudowaniu wartość drogi wzrosła o kwotę [...]zł, czyli opłata adiacencka wyniosłaby (50%) czyli [...] zł. Organ uwzględnił udział B. S. w kosztach budowy drogi w wysokości [...] zł przez co opłata adiacencka wyniosła [...] zł. Wobec powyższego organ zobowiązał strony do wniesienia opłaty stosownie do udziałów posiadanych w nieruchomości w dniu 04 listopada 2019 r.- B. S. w kwocie [...]zł, B. S. w kwocie [...]zł (po obliczeniu kwoty pomniejszonej o [...] zł nakładu) oraz W. S. w kwocie [...]zł.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W wycenie do porównań biegły wykorzystał transakcje z 2019 r. z rynku lokalnego (ulice m. P.). W dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi nieruchomość nie była objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tylko Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 23 września 2014 r. i oznaczona symbolem [...] jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W efekcie do porównań biegły przyjął transakcje nieruchomości o wiodącej funkcji mieszkaniowej. Opis nieruchomości i jej otoczenie, położenie określone przez rzeczoznawcę, sąsiedztwo, otoczenie, kształt powierzchnia uzbrojenia, możliwości zagospodarowania, należało uznać za prawidłowe, zgodne ze stanem faktycznym. Zatem do porównań biegły wykorzystał transakcje o takim samym przeznaczeniu stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, które jest uzasadnione w sytuacji gdzie znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Mając wiedzę o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne (podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością), po dokonaniu korekty ze względu na niektóre cechy różniące nieruchomości, stosując współczynniki korygujące, biegły był w stanie obiektywnie określić wartość nieruchomości wycenianej. Różnice w lokalizacji nieruchomości porównawczych oraz nieruchomości wycenianej zostały uwzględnione w procesie wyceny. Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przy określeniu wartości nieruchomości, do porównań wzięto pod uwagę szereg innych cech takich jak: otoczenie, położenie, kształt, powierzchnię, uzbrojenie, możliwości zagospodarowania. W efekcie przedstawiony operat szacunkowy był logiczny i wiarygodny i stanowił dowód na wzrost wartości nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji drogowej. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Rzeczoznawca majątkowy wykazał, iż wartość nieruchomości, po wybudowaniu drogi w ulicy [...] w [...] wzrosła. Zatem w przedmiotowej sprawie organ odliczył kwotę [...]zł wpłaconą przez B. S. na projekt drogowy i odwodnienie. Organ odwoławczy nie mógł posiłkować się przy rozpatrywaniu odwołania innymi operatami szacunkowymi z ulicy [...], bowiem jedynym i głównym dowodem w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi był konkretny operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. działki nr [...]

Pismem z dnia 12 grudnia 2022 roku B. S. A., B. S. oraz W. S., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w [...] domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji jej poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strony zarzuciły jej:

1. naruszenie art. 6 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: "u.d.p.") w związku z uznaniem, że przeprowadzona inwestycja stanowiła budowę drogi;

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 14, 15 i 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zebrania całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący , grupując go dla każdej z ulic oddzielnie.

3. art. 7 i 8 k.p.a. zgodnie z którymi organ jest obowiązany dokładnie wyjaśnić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy - stan faktyczny sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli i w ten sposób budując zaufanie do władzy publicznej.

4. naruszenie art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym i niezweryfikowanym materiale dowodowym, w postaci operatu szacunkowego.

5. nie odniesienie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu przez błędne przyjęcie, że:

- ulica [...] nie była zabudowana drogą,

- bezpośredni dostęp do wybudowanej drogi został zapewniony przez wjazdy i wejścia,

- rzeczoznawca dokonał korekty cen transakcyjnych w sposób zgodny z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- rzeczoznawca prawidłowo przyjął do porównania nieruchomości, które odpowiadały swoi położeniem nieruchomości skarżących,

- kwota wpłacona w wysokości [...] zł na rzecz Stowarzyszenia nie podlega waloryzacji.

6. naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. przez dopuszczenie jako wystarczającego dowodu z operatu szacunkowego;

7. naruszenie art. 80 K.p.a., polegające na jaskrawym naruszeniu podstawowych zasad postępowania dowodowego;

8. naruszenie art. 146 ust. 1 u.g.n. przez faktyczny brak udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości;

9. naruszenie art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dopuszczenie jako wystarczającego dowodu z operatu szacunkowego, w którym dokonano częściowo błędnego wyboru nieruchomości do porównania, a dokonanego wyboru nie uzasadniono,

10. naruszenie art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie operatu szacunkowego z dnia 15 listopada za wystarczający dowód, w sytuacji jeśli rzeczoznawca przy jego sporządzeniu w ogóle nie skorzystał i nie odniósł się do danych Urzędu Skarbowego [...] dotyczących transakcji na nieruchomościach przyjętych do porównania i ewentualnego podnoszenia ich wartości dla celów ustalenia podatku od czynności cywilnoprawnych lub podatku dochodowego.

W uzasadnieniu skarżący poszerzyli argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 9 stycznia 2023 roku skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymali swoją dotychczasowe twierdzenia podkreślając istnienie drogi przed położeniem nawierzchni z kostki brukowej na ulicy [...] do ulicy [...], która była wyposażona w pełną infrastrukturę wodociągową, gazową, i elektryczną, a przez to wskazując, że doszło do przebudowy drogi lub modernizacji polegającej na położeniu nowej nawierzchni w postaci kostki brukowej.

Pismem z 23 czerwca 2023 r. skarżąca B. S. podtrzymując dotychczasowe zarzuty i wnioski, przedłożyła kserokopię zaświadczenia z dnia 18 października 2018 r. Prezydenta Miasta [...], nr [...], z którego wynika, że inwestor – P. spółka z o.o. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegający na przebudowie ulicy [...] i [...] w zakresie przebudowy nawierzchni poprzez ułożenie kostki betonowej oraz w zakresie budowy kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżącej M. P. nie mogło zrealizować inwestycji polegającej na budowie dróg – przynajmniej nie na tych obu ulicach, które były już zabudowane.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 roku skarżąca B. S. podtrzymała skargę i zawarte argumenty w piśmie z dnia 23 czerwca 2023 roku. Ponadto podkreśliła, że przed sporną inwestycją znajdował się w tym miejsce droga asfaltowa, której nawierzchnia była zniszczona i po jednej stronie znajdował się chodnik. W ramach przeprowadzonej inwestycji nie doszło do zmiany pasa drogowego, a droga nadal nie posiada kanalizacji deszczowej.

Wojewódzki Sąd administracyjny w P. zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność obciążenia skarżących opłatą adiacenką z tytułu wzrostu wartości należącej dom nich nieruchomości z tytułu wybudowania drogi na ul. [...]. Zdaniem organów obu instancji, które oparły się na operacie szacunkowym z 15 listopada 2021 r., wzrost tej wartości nastąpił. Natomiast skarżący, kwestionując to ustalenie, wśród zarzutów względem decyzji organów obu instancji, podnieśli okoliczność istnienia pokrytej asfaltem drogi już wcześniej, na której ułożono kostkę brukową, co – ich zdaniem – oznacza, że sporna droga została w rzeczywistości przebudowana, nie zaś wybudowana.

Rozważania w powyższym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W świetle postanowień art. 143 ust. 2 powołanego aktu, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z kolei z postanowieniami art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Ponieważ przepisy u.g.n. nie definiują pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), dalej jako u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tego aktu drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Z kolei w myśl art. 4 pkt 17 u.d.p. budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 18 analizowanej ustawy przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego.

Stosownie do art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz.682 ze zm.), dalej jako P.b., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Podjęcie przebudowy na potrzeby prawa budowlanego zdefiniowano w art. 3 pkt 7a powołanego aktu. Zgodnie z tym przepisem "przebudowa" to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty budowlane to zaś – stosownie do art. 3 pkt 7 P.b. – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 analizowanej ustawy, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o "przebudowie" drogi można mówić jedynie wówczas, jeśli istniała uprzednio droga w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. A zatem, stosownie do art. 3 pkt 6 i 7 P.b., musi dojść wcześniej do wykonania robót budowlanych mających na celu budowę obiektu budowlanego o charakterze drogi wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych. Chodzi tu więc o drogę powstałą uprzednio w wyniku wykonania robót budowlanych, a nie drogę powstałą wskutek samego użytkowania (przejazdu lub przechodu), będącą "drogą" wyłącznie w znaczeniu potocznym. Z kolei o budowie drogi należy mówić w sytuacji gdy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego (z wyjątkiem rozbudowy drogi). Tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów u.d.p. i P.b. pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową") [por.: wyroki NSA: z 17 października 2014 r., I OSK 435/13 oraz z 28 lutego 2017 r., I OSK 2112/16 - dostępne w bazie: CBOSA

Zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje zasadę prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a. rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgormadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego między stronami sporu ma ustalenie czy w sprawie doszło do budowy drogi na działce nr [...], arkusz [...] obręb [...], czy też tylko do jej przebudowy. Jedynie budowa urządzeń infrastruktury technicznej uzasadnia ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem w myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

W ocenie Sądu, dokonując ustaleń w powyższym zakresie, organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego. W opinii organów obu instancji przed 2019 r. na ulicy [...] nie istniały drogi jako obiekty budowlane zrealizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, spełniające warunki, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Formułując powyższy wniosek żaden z organów nie odniósł się jednak do znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 24 akt organu pierwszej instancji) zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., nr [...], w którym Prezydent stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu z przesłanek art. 30 ust. 6 lub 7 P.b. wobec zgłoszenia "zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ul. [...] i ul. [...] w P. w zakresie przebudowy nawierzchni poprzez ułożenie kostki betonowej oraz w zakresie budowy kanalizacji deszczowej". Jak wynika z powołanego wyżej zaświadczenia, odnosi się ono m. in. do działki nr [...], a więc działki przy której znajdują się nieruchomości skarżących, tj. działki nr [...], których dotyczy wymierzona im opłata adiacencka. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., nr [...] działka nr [...] została natomiast objęta inwestycją drogową polegającą na budowie ulicy [...] i przyległych ([...], [...], [...]) jako "teren niezbędny do realizacji inwestycji związany z przebudową innych dróg publicznych" [...] Treść przytoczonych dokumentów pozostaje niespójna i nie można na ich podstawie jednoznacznie ustalić czy na działce nr [...] w istocie dokonano budowy czy przebudowy drogi. Z powołanego przez skarżących zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] wynika bowiem, że na nieruchomości tej dokonano w istocie jedynie przebudowy. Treść powołanej wyżej decyzji pozwala z kolei na uznanie, że objęta nią inwestycja w postaci budowy była realizowana na działce nr [...].

Sąd zwraca również uwagę na zdjęcia zamieszczone przez biegłego w operacie szacunkowym i znajdujący się przed nimi opis [...] Biegły przyjął w nim, że budowa drogi na ul. [...] była realizowana w latach 2018-2019 i powołał się przy tym na informację Zarządu Dróg Miejskich [...] z której wynika, że przed inwestycją ul. [...] nie istniała jako obiekt budowlany – posiadała nawierzchnię gruntową. Natomiast na zamieszczonych w operacie zdjęciach opisanych jako "Stan drogi przed inwestycją", nie jest widoczne w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że znajduje się tam droga gruntowa. Natomiast skarżący już w odwołaniu podnosili, że ul. [...] posiadała chodnik wykonany z asfaltu oraz nawierzchnię drogi utwardzoną zmielonym asfaltem. Okoliczności tych organ odwoławczy nie wyjaśnił, co spowodowało, że strona podniosła ją również w skardze.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu. Wydając te rozstrzygnięcia przedwcześnie, bez rozważenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, organy przyjęły, że doszło do budowy drogi na ul. [...], nie wykazując przy tym, iż budowa tej drogi miała miejsce na działce nr [...], która graniczy z nieruchomościami skarżących, tj. działką nr [...], której wartość miała w związku z tą budową wzrosnąć. Stwierdzając wzrost wartości tych działek, żaden z organów nie odniósł się wyczerpująco do zebranych w sprawie dowodów (w szczególności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 19 października 2018 r., zaświadczenia tego organu z 18 października 2018 r.), jak również do argumentów skarżących podkreślających przebudowę drogi, a nie jej budowę. Tym samym Sąd podziela zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stwierdzając jednocześnie, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając natomiast na uwadze charakter stwierdzonych uchybień, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, musi bowiem zostać ono poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu faktycznego, tzn. czy prace zrealizowane na działce nr [...] miały charakter budowy drogi czy jedynie jej przebudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania - rozważenie wartości dowodowej wskazanych wcześniej dokumentów. Ewentualne przyjęcie, że na działce nr [...] zrealizowano budowę drogi wymagać będzie uzupełnienia materiału dowodowego przez pozyskanie przez organ aktu świadczącego jednoznacznie o tym, iż na nieruchomości tej miała miejsce budowa drogi. Ponadto koniecznym będzie przedstawienie przekonywujących argumentów pozwalających na pozbawienie mocy dowodowej powołanego wyżej zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z 18 października 2018 r., świadczącego o tym, że na wskazanej ostatnio działce miała miejsce przebudowa drogi. Dopiero bowiem wyczerpująco zebrany materiał dowodowy będzie podlegał swobodnemu rozpatrzeniu, którego wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 K.p.a. Dopiero ustalenia dotyczące powyższych dla sprawy okoliczności pozwoli organowi administracyjnemu na wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń skarżących, że na ww. działce nie miała miejsca budowa drogi, a jedynie jej przebudowa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, orzekając o kosztach postępowania, na które składał się jedynie wpis od skargi, na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 powołanego aktu.