I SA/Po 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H.S., E.K., B.P. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania z naruszeniem prawa decyzji o stwierdzeniu nieważności oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] wydaną dnia [...] stycznia 2017 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekło:

1. stwierdzić wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron postępowania

2. nie uchylać w/w/ decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły m. in. przepisy art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: k.p.a.)

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział w P. wystąpiła do SKO w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...], mocą której organ:

1. stwierdził wygaśnięcie wskazanych 5 decyzji Naczelnika Gminy B. w przedmiocie oddania w użytkowanie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] we wsi G., gm. B.,

2. przekazał do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa dz. nr: [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha - o ogólnej pow. [...] ha, położonych we wsi G..

Jednocześnie organ stwierdził, że faktyczne przekazanie nieruchomości nastąpi w formie protokołu zdawczo-odbiorczego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Z uzasadnienia wniosku Agencji wynika, że w jej ocenie w/w decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie dotyczącym działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w G. .

Decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] w części punktu 2, dotyczącego przekazania działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, położonej we wsi G. do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P., a w pozostałej części uznało brak podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że przekazanie działki nr [...] pow. [...] ha wraz z zabudowaniami położonej w G. , stanowiącej wówczas własność osoby fizycznej - S. W., stanowiło rażące naruszenie prawa tj. art. 16 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Dnia [...] sierpnia 2018 r. do SKO w P. wpłynął wniosek pełnomocnika H. S., E. K., B. P. i J. S. o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wnioskodawców stwierdził, że jego mandanci jako strony postępowania nie brały w nim udziału, choć postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego. Dodał, że o decyzji strony dowiedziały się w dniu, w którym otrzymały odpis pozwu o ustalenie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, do którego załączona została m.in. ta decyzja stanowiąca dowód w sprawie tj. dnia [...] sierpnia 2018 r. (E. K.) i dnia [...] sierpnia 2018r. H. S., B. P. i J. S.).

SKO, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wznowiło postępowanie w wyżej opisanej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji, SKO wskazało, że badane postępowanie prowadzone jest w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznych. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może być m.in. to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4). Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w takim przypadku, w myśl art. 151 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

SKO stwierdziło, że przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania został dochowany termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] sierpnia 2018 r., a powzięcie informacji o decyzji nastąpiło dnia [...] sierpnia 2018 i dnia [...] sierpnia 2018 r., albowiem w tych dniach strony otrzymały odpisy pozwów o ustalenie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, do których załączona została m.in. w/w decyzja SKO, co zostało udowodnione w postępowaniu wyjaśniającym.

Dalej SKO rozważyło kwestię statusu wnioskodawców, jako stron postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01 oraz z 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 883/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się w orzecznictwie, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego.

Przedmiotem decyzji ostatecznej SKO z dnia [...] stycznia 2017 r. jest stwierdzenie nieważności Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] w części punktu 2. dotyczącego przekazania do Zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, położonej we wsi G., której właścicielem był nieżyjący już S. W.. Jedyną spadkobierczynią S. W. została W. S., która zmarła dnia [...] lipca 2015 r. Spadek po niej dziedziczą: córka E. K., ur. [...] października 1955 r., córka H. S., ur. [...] kwietnia 1957 r., córka B. P., ur. [...] kwietnia [...] r. oraz syn J. S., ur. [...] sierpnia 1969 r. - powyższe zostało potwierdzone aktem notarialnym rep. "A'" nr [...] - aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w Kancelarii Notarialnej - E. W., M. W., sp. cywilna, ul. [...], [...].

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymienione wyżej osoby dziedziczące prawa i obowiązki po zmarłej matce W. S., sukcesorce prawnej byłego właściciela działki nr [...] położonej w G. - S. W., posiadają przymiot stron postępowania, zakończonego decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2017 r. rozstrzygającą o stwierdzeniu nieważności przekazania tej działki do Zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W badanej sprawie należało zatem uznać, że wnioskujący będący stronami w/w postępowania pozbawieni byli prawa udziału w nim z naruszeniem art. 28 k.p.a., bowiem SKO podejmując decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. wadliwie określiło krąg uczestników. Trafna zatem jest konstatacja, że decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, a wnioskujący posiadali uprawnienia do udziału w tym postępowaniu, a następnie prawo wnioskowania o wznowienie postępowania, albowiem spełniona została przesłanka wynikająca z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

W dalszej kolejności SKO zbadało, czy wobec zaistnienia podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badaną decyzję należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Analiza materiału dowodowego sprawy pozwalała na stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania może zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż podjęta przez SKO decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Badając materiał dowodowy sprawy SKO przyjęło niżej opisany stan sprawy. Na podstawie zarządzenia nr 82 Ministra Skupu z dnia 10 marca 1955 r. nad przedsiębiorstwem "B" w G. ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, pod którym pozostawało do [...] marca 1958 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37), kiedy to z mocy prawa w/w młyn przeszedł na własność Państwa. Deklaratoryjny charakter potwierdzający przejście nieruchomości na własność Państwa ma orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości znak [...] [...] z dnia 3 lutego 1962 r. W okresie bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego właścicielem nieruchomości, na której posadowione było przedsiębiorstwo "B" w G. (parcela nr [...]) był S. W.. Stan taki wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w C. - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w W. z dnia [...] października 2001 r. - z księgi gruntowej G. Tom [...] karta [...], która została założona dnia [...] grudnia 1946 r. po wydzieleniu z księgi gruntowej G. Tom [...] karta [...], założonej dnia [...] października 1914 r., prowadzonej dla nieruchomości położonej w G. , parcela nr [...] o pow. [...] m2 - zgodnie z którym właścicielem wpisany był kupiec S. W., na podstawie powzdania (umowy) z dnia [...] stycznia 1939 r. - [...] kwietnia 1939 r. Ponadto z zaświadczenia tego wynika, że dnia [...] września 1052 r. zamknięto księgą gruntową G. Tom [...] karta [...] i urządzono KW nr [...] dla zabudowanej nieruchomości z młynem o pow. [...] m2 położonej w G. z wpisem prawa własności na rzecz S. W..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na wniosek K. S., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 10 marca 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad "B" w G. , posadowionym na działce nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącym wcześniej własność S. W.. Organ uznał, że objęcie przymusowym zarządem państwowym młyna w G. było niezgodne z przepisami dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu (Dz.U. nr 21, poz. 67, ze zm.), gdyż zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu przymusowym zarządem państwowym objęte były jedynie te przedsiębiorstwa, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. W sprawie przesłanki te nie zachodziły.

Następnie Minister Gospodarki, działając na wniosek K. S., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości znak [...] z dnia [...] lutego 1962 r. potwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "B" w G. . Z uzasadnienia decyzji wynika, że dotyczy ona działki oznaczonej obecnie nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami i jest skutkiem stwierdzenia nieważności wyżej opisanego zarządzenia nr [...], które wywołało skutek ex nunc.

Wobec stwierdzenia nieważności wskazanych rozstrzygnięć należy uznać, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest młyn w G. .

Pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego wyżej opisanych decyzji tj. zarządzenia nr [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości nr [...] z dnia [...] lutego 1962 r., w obrocie prawnym pozostawała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1995 r., na mocy której działka oznaczona nr [...] w G. , weszła do Zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa, przez co należało stwierdzić jej nieważność w tej części.

Jednak nie ulega wątpliwości, że wnioskujący zostali bezpodstawnie pozbawieni prawa udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej dz. nr [...] z naruszeniem art. 28 k.p.a., bowiem SKO w toku postępowania zakończonego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] stycznia 2017 r. wadliwie określiło krąg stron tego postępowania. Słuszna zatem jest konstatacja, że w/w decyzja SKO została wydana z naruszeniem prawa. Równocześnie jednak przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, że w jego wyniku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej z dnia [...] stycznia 2017 r., w związku z czym, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., SKO ograniczyło się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyliło tej decyzji.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. H. S., E. K., B. P. i J. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części, to jest w zakresie punktu drugiego w przedmiocie nieuchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 10 § 1 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału stronom na w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie;

- art. 146 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez organ, że na skutek wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., co doprowadziło w konsekwencji do nieuchylenia przez organ przedmiotowej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących, organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący podnieśli, że rzeczywiście, nieruchomość, której to dotyczy zaskarżona decyzja, została bezprawnie zabrana spadkodawcom skarżących w latach 50 ubiegłego wieku. Do momentu złożenia wniosku przez Agencję Nieruchomości Rolnych w dniu [...] listopada 2016 r. nikt nie był zainteresowany tym, aby nieruchomość tę zwrócić spadkobiercom właścicieli Młyna. Jak wskazano w uzasadnieniu pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym złożonym przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, ustalenie prawidłowego stanu prawnego dotyczącego prawa własności Młyna okazało się konieczne, albowiem doprowadzono tę nieruchomość do ruiny i w konsekwencji zainteresował się nią organ nadzoru budowlanego, który nakazał rozbiórkę. Co oczywiste, rozbiórka wiąże się z ogromnymi kosztami, a jest konieczna, albowiem budynek, należący niegdyś do spadkodawców skarżących, został doszczętnie zniszczony przez jego użytkowników do tego stopnia, że zaczął stanowić zagrożenie dla życia innych ludzi. Ponadto, jak ustalono, na terenie tej nieruchomości zamieszkują obecnie lokatorzy bez stosownego tytułu prawnego, których skarżący nie są w stanie zmusić do opuszczenia budynku. Skarżący nie posiadają takiej mocy sprawczej, która pozwoliłaby im na to, aby doprowadzić tę nieruchomość do stanu używalności. Co oczywiste, nie posiadają również środków na to, aby sfinansować rozbiórkę zniszczonych budynków.

Skarżący podkreślili, że w momencie przejęcia Młyna, stanowił on prężnie działające przedsiębiorstwo. W chwili obecnej dąży się jednak do tego, aby "na siłę" zwrócić nieruchomość skarżącym i pozbyć się tym samym problemów. Jednym z etapów umożliwiających przeprowadzenie wyżej wskazanego procederu, jest właśnie wydanie przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] w części punktu 2. decyzji zdanie pierwsze "przekazać działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, położona we wsi G. do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w P.". Wskazać w tym miejscu należy, że nie może być tak, że na skutek niegdyś bezprawnego zabrania nieruchomości, spadkobiercy będą ponosić kolejne negatywne skutki działań Państwa. Nieruchomość ta przez przeszło 60 lat była w posiadaniu Skarbu Państwa, który doprowadził ją do ruiny. Zasadnym byłoby doprowadzenie do zwrócenia skarżącym Młyna w takim stanie, w jakim go bezprawnie zabrano.

Co istotne, SKO wydało zaskarżoną decyzję bez umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do materiału zebranego w sprawie. Tak naprawdę, poza otrzymaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, skarżący nie mieli możliwości wzięcia w nim czynnego udziału. Powyższe doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., który to statuuje zasadę wysłuchania stron. W konsekwencji wszystkie wskazane okoliczności zostały pominięte, co nie pozwoliło na wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W konsekwencji organ naruszył art. 146 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem skarżących, przesądzenie, że na skutek wznowienia postępowania zostałaby wydana decyzja odpowiadająca w istocie dotychczasowej, było przedwczesne przede wszystkim z uwagi na znikomy udział skarżących we wznowionym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., w której SKO orzekło:

1.stwierdzić wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron postępowania.

2. nie uchylać w/w/ decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęta została decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, że podziela ustalenia faktyczne organów administracji.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się skarżący stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak ich udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

Organ wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący bez własnej winy nie brali w nim udziału, a to czy przysługuje im status strony należało ocenić w toku wznowionego postępowania.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i wreszcie zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

Na tle przywołanej regulacji odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa rozbieżne kierunki rozumienia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, co ma związek z odmiennym interpretowaniem zakresu badania sprawy. W myśl pierwszego stanowiska, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 3202/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. sygn. II OSK 281/13; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2111/12; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 487/11; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1162/11). Powyższe decyduje o tym, że zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania, jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09 NSA wskazał jednoznacznie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie, czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy - decyzji merytorycznej. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela to ostatnie stanowisko, przyjmując, że postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, po potwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, nie można ograniczyć jedynie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego tę przyczynę na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985/5/95).

W ocenie Sądu, SKO ponownie rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że badając materiał dowodowy sprawy SKO ustaliło, że na podstawie zarządzenia nr 82 Ministra Skupu z dnia 10 marca 1955 r. nad przedsiębiorstwem "B" w G. ustanowiono przymusowy zarząd państwowy, pod którym pozostawało do [...] marca 1958 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37), kiedy to z mocy prawa w/w młyn przeszedł na własność Państwa. Deklaratoryjny charakter potwierdzający przejście nieruchomości na własność Państwa ma orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości znak [...] [...] z dnia [...] lutego 1962 r. W okresie bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego właścicielem nieruchomości, na której posadowione było przedsiębiorstwo "B" w G. (parcela nr [...]) był S. W.. Stan taki wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w C. - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w W. z dnia [...] października 2001 r. - z księgi gruntowej G. Tom [...] karta [...], która została założona dnia [...] grudnia 1946 r. po wydzieleniu z księgi gruntowej G. Tom [...] karta [...], założonej dnia [...] października 1914 r., prowadzonej dla nieruchomości położonej w G. , parcela nr [...] o pow. [...] m2 - zgodnie z którym właścicielem wpisany był kupiec S. W., na podstawie powzdania (umowy) z dnia [...] stycznia 1939 r. - [...] kwietnia 1939 r. Ponadto z zaświadczenia tego wynika, że dnia [...] września 1052 r. zamknięto księgą gruntową G. Tom [...] karta [...] i urządzono KW nr [...] dla zabudowanej nieruchomości z młynem o pow. [...] m2 położonej w G. z wpisem prawa własności na rzecz S. W..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na wniosek K. S., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Ministra Skupu z dnia 10 marca 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad "B" w G. , posadowionym na działce nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącym wcześniej własność S. W.. Organ uznał, że objęcie przymusowym zarządem państwowym młyna w G. było niezgodne z przepisami dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu (Dz.U. nr 21, poz. 67, ze zm.), gdyż zgodnie z art. 1 pkt 3 dekretu przymusowym zarządem państwowym objęte były jedynie te przedsiębiorstwa, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie Państwa. W sprawie przesłanki te nie zachodziły.

Następnie Minister Gospodarki, działając na wniosek K. S., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości znak [...] z dnia [...] lutego 1962 r. potwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa "B" w G. . Z uzasadnienia decyzji wynika, że dotyczy ona działki oznaczonej obecnie nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami i jest skutkiem stwierdzenia nieważności wyżej opisanego zarządzenia nr [...], które wywołało skutek ex nunc.

Wobec stwierdzenia nieważności wskazanych rozstrzygnięć należy uznać, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest młyn w G. .

Pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego wyżej opisanych decyzji tj. zarządzenia nr [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości nr [...] z dnia [...] lutego 1962 r., w obrocie prawnym pozostawała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] kwietnia 1995 r., na mocy której działka oznaczona nr [...] w G. , weszła do Zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa, przez co należało stwierdzić jej nieważność w tej części.

Równocześnie przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, że w jego wyniku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Podkreślić należy, że skarżący w skardze nie wskazali żadnych argumentów, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu samo uczestnictwo stron w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Argumentacja podnoszona w tym postępowaniu nie przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. sygn.. akt II OSK 1123/17, cbois).

W związku z tym, Sąd nie podziela zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a.

Konkludując, wskazać trzeba, że przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym.

Bezsporne jest, że skarżący jako osoby dziedziczące prawa i obowiązki po zmarłej matce W. S., sukcesorce prawnej byłego właściciela działki nr [...] położonej w G. - S. W., posiadają przymiot stron postępowania zakończonego decyzją SKO w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nie budzi wątpliwości także fakt, że SKO podejmując tę decyzję wadliwie określiło krąg uczestników postępowania uniemożliwiając pominiętym stronom udział w nim, tym samym wypełniając przesłankę wynikającą z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Równocześnie jednak przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, że w jego wyniku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd stwierdza, że istotnie stronom nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie z treścią cytowanego przepisu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać jednak należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1767/18, uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły.

Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z 16 marca 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.