I SA/Ol 458/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski sędzia WSA Andrzej Brzuzy Protokolant starszy referent Weronika Ćwiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 października 2023r., nr Rep. 1739/IN/23 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018r. oddala skargę.

G. K. (dalej jako skarżący, odwołujący się, beneficjent, strona) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako SKO, Kolegium) z 2 października 2023 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 r.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi wraz ze skargą akt podatkowych sprawy, strona była organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "A." w C. (dalej jako Przedszkole, Przedszkole A.) i otrzymała na ten cel dotacje oświatowe z budżetu Miasta C. Ocena gospodarowania środkami publicznymi otrzymanymi w formie tej dotacji była przedmiotem kontroli organu dotującego. Dokumenty zgromadzone w trakcie tej kontroli włączono następnie do materiału dowodowego sprawy dotyczącej zwrotu dotacji za 2018 r.

Decyzją z 23 czerwca 2022 r. Burmistrz Miasta C. (dalej jako Burmistrz, organ pierwszej instancji), określił stronie do zwrotu część dotacji za lata 2017-2018, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 175.112,54 zł (karty pod wspólnym nr 13, teczka nr 1 akt administracyjnych). Na skutek odwołania beneficjenta SKO decyzją z 12 grudnia 2022 r. (k. 289) uchylił decyzję Burmistrza z 23 czerwca 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 26 kwietnia 2023 r. Burmistrz, powołując min. art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (w skrócie: "u.f.p.") oraz art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (w skrócie: "u.f.z.o."), określił stronie do zwrotu część dotacji za lata 2017-2018, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 66.284,74 zł (k. 310). W rozstrzygnięciu decyzji określił wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie 32.489,17 zł wraz z odsetkami i za 2018 r. w kwocie 33.795,57 zł wraz z odsetkami. Zastrzeżenia organu pierwszej instancji dotyczyły wydatków na: wyżywienie (lata 2017-2018), remontowych (lata 2017-2018), wynagrodzenia (tylko 2017 r.), doradztwo prawne (tylko 2018 r.), zakupy węgla (lata 2017-2018).

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła Burmistrzowi naruszenie: art. 70 § 1, art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej jako O.p.), art. 67 ust. 1 u.f.p., art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.). Wskazała także na naruszenie: art. 90 ust. 3d ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: "u.s.o."), art. 35 ust. 1 u.f.z.o., art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. W oparciu o te zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Rozpoznając odwołanie SKO w decyzji z 2 października 2023 r. rozstrzygnęło w następujący sposób: uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej dotacji za rok 2017 i w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Kolegium powołało w rozstrzygnięciu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

SKO uznało w uzasadnieniu, że możliwość domagania się przez organ zwrotu dotacji za 2017 r. uległa przedawnieniu. Powołując art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 67, art. 60 pkt 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2022 r., I GSK 2886/18, organ podał, że skoro przyznana w 2017 r. dotacja została wypłacona w 2017 r., to termin przedawnienia upłynął wraz z końcem 2022 r., stosownie do regulacji art. 70 § 1 O.p. Dlatego decyzja Burmistrza z 26 kwietnia 2023 r. musiała zostać uchylona przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego, w części dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. W konsekwencji należało umorzyć postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w tej części, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast w odniesieniu do 2018 r. SKO wskazało, że kwestie związane z wydatkowaniem dotacji uregulowane były w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Rolą dotacji oświatowej jest jej przeznaczenie na konkretny cel, tj. na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacja przysługuje na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznego przedszkola i może być wykorzystywana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do wykorzystania przez stronę części dotacji otrzymanej w 2018 r. niegodnie z przeznaczeniem poprzez sfinansowanie z tej dotacji wydatków na: zakup węgla, remonty, doradztwo prawne i wyżywienie, w łącznej kwocie 33.795,57 zł.

Spośród zakwestionowanych wydatków sfinansowanych z dotacji, najwyższą kwotę 16.655,30 zł stanowiły wydatki remontowe. Kolegium zwróciło uwagę na problematyczne w tej sprawie rozdzielenie od siebie wszelkich aspektów funkcjonowania w tym samym budynku dwóch różnych przedszkoli, tj. A. i B., którego organem prowadzącym jest żona strony. Wskazało, że funkcjonowanie tych dwóch placówek oświatowych opiera się w znacznej mierze na wzajemnej kooperacji organów prowadzących te przedszkola czego wyrazem jest m.in.: użytkowanie wspólnych pomieszczeń, wynajem pomieszczeń dokonany przez jeden organ prowadzący na rzecz drugiego takiego organu. Nie wiadomo, czy wyfakturowane materiały zużyto na remont Przedszkola A., czy remont Przedszkola B., czy może na prowadzoną właśnie w tym czasie szeroką rozbudowę wraz z nadbudową budynku, w którym działały oba przedszkola. Dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, do których nie sposób zaliczyć wydatków inwestycyjnych.

Faktury dotyczą głównie zakupu materiałów budowlanych (poza jedną fakturą na usługę elektryczną, jedną na serwis instalacji elektrycznej, jedną na wykonanie instalacji elektrycznej, jedną na drzwi harmonijkowe, jedną na piasek do piaskownicy), ale odwołujący się nie przedłożył umów na wykonanie prac remontowych, zleconych w Przedszkolu A. Wskazanie w piśmie z 31 sierpnia 2023 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, kliku nazwisk osób, które miały wykonywać prace remontowe, pozostaje bez wpływu na to ustalenie. Prace wykonane przez te osoby (głównie z rodziny strony) dotyczą prac związanych z usuwaniem skutków zalania w latach 2016-2017 i w najmniejszym stopniu nie zostały przez odwołującego się powiązane z rokiem 2018.

Za mało wiarygodne organ odwoławczy uznał, aby znaczne ilości materiałów budowlanych (np. rigips) zostały rzeczywiście wykorzystane do remontu w 2018 r., w funkcjonującym przedszkolu dwuzmianowym. Aby uznać poszczególne wydatki należałoby je powiązać z konkretnymi pracami wykonanymi w Przedszkolu A. w 2018 r. Uniemożliwił to sam odwołujący się zacierając skutecznie linię podziału pomiędzy przedszkolami, co na przykład unicestwiło możliwość uznania wydatku na wymianę piasku w piaskownicy, gdyż nie zostało wykazane, komu przynależy określony fragment placu zabaw: czy do przedszkola A. czy przedszkola B. Jednocześnie nie można logicznie zaprzeczyć, że zakupione materiały mogły posłużyć do prowadzonej w kontrolowanym okresie inwestycji realizowanej w tym samym budynku przez skarżącego i jego żonę prowadzącą przedszkole B., na co zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2023 r., I SA/Ol 132/23. Dodatkowo wszelkie prace związane z zalaniem przedszkola w 2016 r., co też strona podniosła dopiero po kontroli, miały miejsce w latach 2016-2017 i były finansowane we własnym zakresie, w ramach własnych środków, bądź w ramach kwoty ubezpieczenia. Ze środków z dotacji dokonano z tego tytułu jedynie pewnych wydatków na wymianę płyt gipsowych i malowanie, ale miało to miejsce w 2017 r., a ten okres w kontekście prawidłowości wydatkowania dotacji objęty jest przedawnieniem.

Odnośnie wydatków na zakup węgla na kwotę 14.244,47 zł Kolegium podało, że to skarżący zaproponował sposób rozliczenia wydatków na zakup węgla według liczby uczniów, a nie zajmowanej powierzchni. SKO uznało za najbardziej obiektywne i wskazane kryterium wielkości – kubatury pomieszczeń. Jednak nie było ono możliwe do zastosowania wobec postawy podmiotu kontrolowanego. Organ podał, że problemem nie było funkcjonowanie dwóch placówek w jednym budynku, ale zatarcie granic w codziennym funkcjonowaniu placówek właśnie z punktu widzenia rozliczeń finansowych, a zwłaszcza dotyczących środków z dotacji. Organ odwoławczy opisał zatarcie granic odrębności dwóch placówek przedszkolnych jako działających w jednym budynku i prowadzonych, co do zasady, przez podmioty odrębne, ale wzajemnie powiązane, reprezentujące siebie nawzajem, a prywatnie stanowiące małżeństwo.

W ocenie Kolegium zgłaszana przez stronę absencja dzieci jest czynnikiem zmiennym i zarazem naturalnym w przedszkolu, natomiast nie wpływa bezpośrednio na kwestię ogrzewania, bowiem placówka musi zapewnić komfort termiczny przebywającym w niej dzieciom. Skoro w 2018 r. ilość dzieci, po zsumowaniu wszystkich miesięcy, wynosiła w przedszkolu B. [...], zaś w przedszkolu A. [...], to przedszkole B. winno wydać znacznie więcej na ogrzewanie, a tymczasem obie placówki wydały bardzo zbliżoną kwotę: B. 34.291,25 zł, a A. 33.163,75 zł. Przy tej różnicy w ilości dzieci nie ma większego znaczenia okoliczność posiadania prywatnej kotłowni przez organ prowadzący przedszkole A., które i tak wydało relatywnie więcej z tytułu ogrzewania, właśnie przy uwzględnieniu ilości dzieci. Nie ma znaczenia kwestia stosowania nagrzewnic z klimatyzacją w przedszkolu B., o czym wcześniej podmiot kontrolowany nie informował zgodnie z przyjętą postawą obstrukcji. Przy średniej wydatków na jedno dziecko z tytułu zakupu węgla w 2018 r.: [...] zł, w zestawieniu z ilością dzieci w danej placówce oraz z kwotami wynikającymi z faktur dotyczących zakupu węgla, wyraźnie uwidacznia się dysproporcja w wydatkach z tego tytułu. Burmistrz szczegółowo wyliczył nadpłatę po stronie przedszkola A., skoro wydatki na węgiel oba przedszkola wykazały na bardzo zbliżonym poziomie, a ilość dzieci w przedszkolu A. była znacząco mniejsza. Przedszkole A. nie mogło zaś finansować, jako podmiot odrębny i pobierający odrębną dotację, przedszkola B., jako niezależnie dotowanego. Zastosowanie kryterium ilości dzieci, przyjęte przez kontrolowanego dla rozliczenia dotacji i zaakceptowane przez organ pierwszej instancji, doprowadziło więc do logicznego ustalenia, że nie było ono w rzeczywistości przy zakupie węgla stosowane wprost proporcjonalnie, a wyraźna dysproporcja w wydatkach z tego tytułu po stronie przedszkola A. wskazuje na niezgodne z przeznaczeniem wydatkowanie środków z dotacji.

W zakresie wydatku związanego z doradztwem prawnym w kwocie 1.845 zł SKO podało, że wydatek ten ma charakter jednorazowy i nie jest związany z obsługą prawną o charakterze stałym. W aktach sprawy brak materiału dowodowego pozwalającego na precyzyjne ustalenie kiedy i w jakim wymiarze czasowym była świadczona ta usługa, której zakres opisano w fakturze jako dotyczący właśnie dotacji oświatowej (brak szczegółowego opisu faktury, brak umowy). Organ zauważył, że odwołujący się podkreślił, że doradztwo było związane ze zmianami przepisów, jednak rola dotacji nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę bądź jednostkę prowadzącą, czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków. Ma zaś być ściśle powiązana z uczniem/wychowankiem jako jej rzeczywistym beneficjentem, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 31 stycznia 2023 r., II CSKP 774/22. Dotacja może stanowić element tych środków, o ile wykazane zostanie, że pomoc prawna jest bezpośrednio związana z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opieką, w tym kształceniem specjalnym i profilaktyką społeczną. Ze środków pochodzących z dotacji nie można sfinansować tego wydatku, skoro dotyczy jedynie uwarunkowań prawnych, a nie wprost kwestii prawnych związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką. Konsultacje prawne jako takie nie są związane z realizowanymi przez przedszkole zadaniami w zakresie kształcenia specjalnego, czy też z zadaniami przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (wyrok WSA w Gliwicach z 18 maja 2022 r., III SA/Gl 1245/21).

Odnośnie wyżywienia zakwestionowano kwotę 1.050,80 zł wydatkowaną na słodycze. Zakwestionowane przez organ pierwszej instancji faktury dotyczą ciast, wyrobów czekoladowych, pączków, faworków, popcornu itp. Wyżywienie w przedszkolu A. finansowane jest przez rodziców, wobec tego na wydatki związane z żywnością nie jest możliwe pobieranie dotacji. Jest to inne źródło finansowania tego rodzaju zakupów. Podwójne finansowanie nie jest możliwe i może prowadzić do wzbogacenia podmiotu dotowanego. Ponadto wydatki na zakup słodyczy nie służą bezpośrednio realizacji celów oświatowych. Wydatki tego rodzaju mogłyby zostać uznane za związane bezpośrednio z realizacją zadań przedszkola jedynie w sytuacji, gdyby zakupiono żywność w celu przeprowadzenia zajęć kulinarnych, jako zajęć edukacyjnych dla dzieci. Taka sytuacja nie zaszła w rozpatrywanej sprawie, bowiem odwołujący się wywodził, że słodycze były podawane z okazji uroczystości odbywających się w przedszkolu. Podniesiono przy tym, że przepisy prawa nie dopuszczają co do zasady podawania dzieciom w przedszkolu słodyczy, napojów, ciast, słonych przekąsek, chrupek (vide: rozporządzenie Ministra Zdrowia z 26 lipca 2016 r. w sprawie grup środków spożywczych przeznaczonych do sprzedaży dzieciom i młodzieży w jednostkach systemu oświaty oraz wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci i młodzieży w tych jednostkach, Dz. U. poz. 1154, dalej rozporządzenie z 26 lipca 2016 r.).

Beneficjent wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę w części dotyczącej dotacji za 2018 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonej części i umorzenie przedmiotowego postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium celem jej ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy, wobec nieodniesienia się przez SKO do dotacji za 2018 r. w osnowie decyzji,

2. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie możliwości finansowania z dotacji wydatków na wyżywienie; nierozważenie okoliczności związanych z możliwością funkcjonowania w jednej lokalizacji dwóch oddzielnych jednostek oświatowych; niepodjęcie czynności mających na celu ustalenie kwestii związanych z wydatkami ponoszonymi na remonty; nieprawidłowe ustalenie okoliczności związanych z opłatami za zakup węgla oraz możliwością pokrycia z dotacji wydatku za obsługę prawną,

3. art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną zamiast swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez wybiórcze przeanalizowanie dokumentacji, która stanowiła jedyny dowód jaki organy zgromadziły w toku postępowania administracyjnego,

4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do działania organów administracji przez niezasadne i niepoparte żadnymi dowodami zarzucanie skarżącemu utrudniania przeprowadzenia czynności, a nadto nierozważanie kwestii, co do których odmiennie wypowiedział się inny (właściwy i uprawniony do oceny zagadnienia) organ – Kurator Oświaty.

5. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że skarżący nie mógł z dotacji ponosić wydatków na wyżywienie, remont, obsługę prawną i zakup węgla w sytuacji, w jakiej wydatki te stanowią wydatki bieżące związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, zaś w zakresie zasadności ponoszenia tych wydatków mimo, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 tej ustawy, to organ prowadzący odpowiada za działalność jednostki oświatowej, a zatem podejmuje również decyzje w zakresie wydatków niezbędnych w prowadzonej jednostce oświatowej.

Rozwijając zarzuty podniesiono w skardze, że:

1. Zaskarżona decyzja nie posiada w osnowie rozstrzygnięcia co do części postępowania dotyczącej 2018 r. Dopiero z treści uzasadnienia można wywnioskować, że SKO utrzymało w mocy decyzję we wskazanym zakresie. Strona musi się jednak domyślać, jaka jest wartość przedmiotu zaskarżenia, gdyż nie wynika to bezpośrednio decyzji. Powołano w tym miejscu m.in. wyroki WSA w Olsztynie z 15 października 2009 r., II SA/Ol 741/09, WSA w Warszawie z 17 marca 2023 r., I SA/Wa 3015/22, WSA w Kielcach z 22 września 2022 r. I SA/Ke 239/22, NSA z 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95.

2. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w toku prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się tylko w małym fragmencie do oceny wniesionego odwołania. Organ drugiej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego. Podniesiono, że na tle art. 36 ust. 1 u.f.z.o. samo wydanie protokołu kontroli oraz wystąpienia pokontrolnego w żaden sposób nie tworzy obowiązku zwrotu dotacji, a jedynie stwarza okoliczność do wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas którego organ administracji zobowiązany jest do zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego.

Kolegium powołało wyłącznie kwestie związane z ustaleniami kontroli, pomijając swój obowiązek odnoszący się do zbierania materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego odnoszącego się do kwestii ustalenia prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej. SKO błędnie ustaliło stan faktyczny w zakresie wydatków na zakup artykułów spożywczych. Poniesione z dotacji wydatki związane były z realizacją podstawy programowej w przedszkolu, nie zaś z zapewnieniem całodziennego wyżywienia, związaną z zajęciami w przedszkolu bądź świętami, które były obchodzone w placówce. Autor skargi opisał przy tym, że realizacja podstawy programowej odbywa się również poprzez naukę celebrowania uroczystości, stanowią one ważny czynnik w wychowaniu, dzięki swej niecodzienności i atrakcyjności wpływają bardzo mocno na zaangażowanie emocjonalne dzieci. Dziecko poprzez udział w uroczystościach rozwija mowę, pamięć, pozyskuje pozytywne emocje, współdziała z innymi, kształci poczucie rytmu, koordynację ruchową, rozwija postawę społeczną pamiętając o najbliższych, przygotowuje niespodzianki – rozwija sprawność manualną, poczucie estetyki, rozwija zainteresowanie tradycją, obrzędowością i zwyczajami ludowymi, kształci postawę szacunku do historii naszego kraju, symboli narodowych, właściwego zachowania się podczas uroczystości. Uroczystości i imprezy to jedna z form pracy przedszkola, wpływająca na prawidłowy rozwój dzieci. Nie można zanegować uprawnienia do zakupu pączków lub faworków w karnawale lub lodów w Dzień Dziecka. Organ nie zważył, że skarżący dba o rozwój dzieci, każde święto obchodzone w placówce ma cele edukacyjne, co potwierdzają scenariusze zajęć dołączone do planów miesięcznych. Nie sposób zgodzić się zatem, że wydatek ten nie został poniesiony w związku z edukacją dzieci. Natomiast na oficjalnej stronie Burmistrza w Internecie można znaleźć zdjęcia Burmistrza, który częstuje cukierkami dzieci rozpoczynające nowy rok szkolny.

Z kolei orzekając w sprawie wydatków na remont nie uwzględniono, że w przedszkolu nie ma ferii ani wakacji, nie ma więc możliwości wykonywania prac w innym terminie, jak tylko weekendy lub porach nocnych oraz wieczornych. Przedszkole cały czas funkcjonuje, a sale, łazienki i inne pomieszczenia są zawsze odmalowane i czyste, natomiast wszelkiego rodzaju usterki naprawiane są na bieżąco. Organ podejmując tego typu wątpliwość mógł z łatwością przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków – osób wykonujących te remonty. Remonty były prowadzone właśnie w weekendy, aby w tygodniu zachować ciągłość pracy placówki. Organ nie dokonał prawidłowej analizy faktur, z których jednoznacznie wynika, że organ prowadzący przedszkole dokonywał niewielkich, kwotowo jednostkowych zakupów, na potrzeby bieżących remontów, nie zaś na wydatki inwestycyjne. Bezzasadne jest również stwierdzenie, że faktury nie zostały prawidłowo opisane.

Przedszkole jest czynne od wczesnych godzin porannych do późnych godzin popołudniowych, wobec tego zużycie takiego lokalu następuje szybciej, co uzasadnia konieczność stałego prowadzenia bieżących napraw.

Kuratorium Oświaty, jak również Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna, nie miały żadnych wątpliwości co do kwestii rozgraniczenia pomieszczeń należących do A. i B. Organ pierwszej instancji otrzymał ponadto plan Przedszkola A., nie jest więc zrozumiałe, że po wizji lokalnej oraz otrzymaniu planu, ze wskazaniem rozmieszczenia pomieszczeń, kontrolujący nie są w stanie zobrazować w jakich pomieszczeniach mieści się placówka, skoro wynika to wprost z dokumentacji. Organ nie zważył, że zakup materiałów remontowych wynikał z ciągłych remontów, aby pomieszczenia spełniały standardy i wymogi bezpieczeństwa podczas użytkowania. Organy konsekwentnie jednak wskazują na brak rozgraniczenia pomieszczeń i związane z tym wątpliwości w zakresie rozliczenia np. wydatków na remonty, czy też zakup węgla.

Co do zakupu węgla wskazano w skardze, że jednym z zadań organu prowadzącego przedszkole jest konieczność zapewnienia dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków nauczania, opieki oraz pobytu w przedszkolu. Powoduje to konieczność zakupu węgla w celu ogrzania pomieszczeń należących do Przedszkola. Wyliczenia poczynione przez organ drugiej instancji zakładają (przy wyliczeniu węgla na jednego ucznia) obecność dziecka przez cały rok, w konsekwencji czego są to założenia z góry błędne, chociażby z powodu częstych zmian we frekwencji dziecka. Nie bez znaczenia dla oceny ilości zakupu węgla pozostaje również fakt, że skarżący posiada własną kotłownię, co daje duże oszczędności w zakupie węgla, niż gdyby Przedszkole korzystało z publicznej sieci ciepłowniczej, co zaś niewątpliwie spowodowałoby znaczny wzrost wydatków związanych z ogrzaniem budynku Przedszkola. Organ również w tym aspekcie nie uwzględnił odmienności Przedszkola A. od Przedszkola B. Zakupiony węgiel został zużyty na potrzeby placówki prowadzonej przez beneficjenta. Przedszkole B. korzystało natomiast z własnego ogrzewania – nagrzewnic z klimatyzacją, co zresztą również dowodzi wyodrębnienia tych jednostek, czego organy nie zauważają. Nadto skarżący zakupił węgiel w większej ilości, przewidując możliwość znacznego wzrostu cen, co wskazuje na przemyślane i ekonomiczne wydatkowanie dotacji. Tym samym organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez poszanowania przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

3. Omawiając naruszenie art. 80 k.p.a. podniesiono w skardze, że zaskarżona decyzja została oparta w całości na dokumentach z kontroli, a organ nie przeprowadził samodzielnie żadnych dowodów. Dokumenty z kontroli zostały zaś ocenione w sposób niewłaściwy, gdyż organ nie znalazł w dokumentach odpowiedzi na istotne kwestie, będące przedmiotem osądu.

4. W zakresie naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. podniesiono, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Długi czas trwania postępowania nie był spowodowany działaniami strony. Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostaje również fakt, że w jednym lokalu mieszczą się dwie placówki oświatowe. W ocenie skarżącego organ nie jest w stanie zrozumieć, że żaden przepis zarówno ustawy Prawo oświatowe (a w uprzednio obowiązującym stanie prawnym również ustawy o systemie oświaty), jak i u.f.z.o. nie zakazuje prowadzenia działalności oświatowej dwóch różnych placówek oświatowych w tym samym budynku. Ponadto kontrole Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w E. i Kuratorium Oświaty w [...] nie wykazały jakichkolwiek problemów związanych z warunkami lokalowymi placówki.

5. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że:

- dotacja za 2018 r. została wydatkowana na cele wskazane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w powiązaniu z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Wykorzystanie omawianych dotacji oświatowych niezgodnie z przeznaczeniem ma zatem miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy środki te zostały wydatkowane na cel w żaden sposób niezwiązany z działalnością placówki oświatowej;

- organ kwestionując wydatki na zakup słodyczy nie zauważył, że rozporządzenie z 26 lipca 2016 r. dotyczy słodyczy sprzedawanych dzieciom (§ 1 ust. 2). Jednocześnie organ pierwszej instancji sam nie stosuje się do określonych przez siebie zasad, gdyż sam rozdaje cukierki dzieciom w celu reklamy placówek samorządowych oraz organizuje kiermasz ciast na terenie szkoły;

- o tym, że wydatki na remont podłogi oraz remonty bieżące w całości mogą mieścić się i są zgodne z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. orzekł WSA w Warszawie w wyroku z 20 marca 2020 r., VIII SA/Wa 65/20; w zakresie tych wydatków organy zdają się czynić ustalenia całkowicie niezwiązane z przedmiotową sprawą, szczególnie powołując się na wniosek skierowany do innego organu prowadzącego o wskazanie pomieszczeń zupełnie innego przedszkola, niż Przedszkole A. Działanie takie znacznie utrudnia, a niekiedy wręcz uniemożliwia jakiekolwiek ustosunkowanie się do tych zarzutów, odnoszących się do zupełnie innej placówki oświatowej;

- nie uwzględniono wniosku strony o powołanie biegłego w celu ustalenia, czy dany zakres prac stanowił remont czy inwestycję;

- w zakresie wydatków co do obsługi prawnej powołano wyrok WSA w Gliwicach z 10 września 2019 r., I SA/Gl 227/19. W tym punkcie skargi beneficjent podniósł, że organy nie poczyniły żadnych własnych ustaleń faktycznych, opierając się tylko i wyłącznie na postępowaniu kontrolnym, jednocześnie zaś całkowicie pomijając w tym zakresie wnioski dowodowe składane przez stronę w toku postępowania. Powołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2015 r., II GSK 2309/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 26 czerwca 2018 r., I SA/Bd 309/18.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości rozstrzygnięcia SKO w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 r. Autor skargi wywiódł bowiem do tut. Sądu skargę w części dotyczącej zwrotu dotacji wyłącznie za 2018 r.

W pierwszej kolejności Sąd miał na uwadze podnoszony przez skarżącego najdalej idący zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie oraz brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy, wobec nieodniesienia się przez SKO do dotacji za 2018 r. w osnowie decyzji.

Podstawą prawną decyzji SKO uczyniło m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja zawiera rozstrzygnięcie. Obok rozstrzygnięcia decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8), oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (pkt 9).

Sąd stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu decyzji w części, przy braku innych rozstrzygnięć oznacza, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Pogląd ten wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., I GSK 113/22 wskazując, że znajduje oparcie w literalnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w stanowisku prezentowanym w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, które NSA przedstawił w uzasadnieniu powołanego wyroku. Konkluzja w tym zakresie sprowadza się do tego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do stwierdzenia w rozstrzygnięciu decyzji, że w pozostałej, nieuchylonej części utrzymuje zaskarżone postanowienie w mocy, pod warunkiem, że zakres uchylonej części jest jednoznacznie określony, i że organ wywiązał się z wynikającego z art. 15 k.p.a. rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym w jej całokształcie.

Na tym tle Sąd stwierdza, że zawarte w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Burmistrza z 26 kwietnia 2023 r. w części dotyczącej dotacji za rok 2017 i umorzeniu w tym zakresie postępowania pierwszej instancji, przy braku innych rozstrzygnięć oznacza, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zakres uchylonej części został przez SKO jednoznacznie określony. W rozpoznawanej sprawie ma również znaczenie to, że Burmistrz w rozstrzygnięciu decyzji z 26 kwietnia 2023 r. określił precyzyjnie wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2017 r. w kwocie 32.489,17 zł wraz z odsetkami i za 2018 r. w kwocie 33.795,57 zł wraz z odsetkami. Organ pierwszej instancji wyszczególnił zatem w rozstrzygnięciu decyzji co do których lat odnosi się rozstrzygnięcie i jakich kwot każdy z okresów dotyczy. Wobec tego nie może być wątpliwości w jakim zakresie Kolegium pozostawiło w mocy decyzję Burmistrza, a w jakim zakresie uchyliło omawianą decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji także nie pozostawia wątpliwości co do tego w jakiej części decyzja Burmistrza pozostaje w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wypowiedziało się też jednoznacznie akceptująco co do kwestii zawartych w decyzji organu pierwszej instancji odnośnie określenia stronie części otrzymanej w tym okresie dotacji do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2018 r. w kwocie 33.795,57 zł wraz z odsetkami. Ponadto jest to czytelne dla autora skargi, który podał w skardze, że z treści uzasadnienia można wywnioskować, że SKO utrzymało w mocy decyzję we wskazanym zakresie.

Mając powyższe na uwadze nie ma wątpliwości, że w nieuchylonej części decyzja Burmistrza z 26 kwietnia 2023 r. zyskała przymiot ostateczności, co powoduje, że zarzut skargi naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Przechodząc do kolejnych kwestii w ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ma na uwadze, że skoro rozpatrywana sprawa dotyczy zwrotu dotacji oświatowych za 2018 r., to mają w sprawie zastosowanie zasady przyznania i rozliczania tych dotacji unormowane w ustawie z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.; dalej: "u.f.z.o."). W art. 35 ust. 1 u.f.z.o. przyjęto, że dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Środki finansowe otrzymane z dotacji mogą być zatem wykorzystane wyłącznie na wymienione w tym przepisie zadania.

W art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.f.z.o. ustanowiono, że dotacje oświatowe można wykorzystać na pokrycie wydatków bieżących m.in. placówki wychowania przedszkolnego, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U z 2017 r., poz. 59 ze zm.), dalej jako u.p.o.

Zadania organu prowadzącego wyznacza art. 10 ust. 1 u.p.o., zaś na gruncie powołanej już wyżej ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) – art. 5 ust. 7 wskazując, że jest to w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 i 2255), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

W art. 35 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. przyjęto, że z dotacji oświatowych można finansować zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących książki i inne zbiory biblioteczne, środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu, sprzęt sportowy i rekreacyjny dla dzieci i młodzieży, meble, pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych.

Ponadto w art. 35 ust. 2 u.f.z.o. zaznaczono, że przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: "u.f.p."). W art. 236 ust. 2 u.f.p. przyjęto, że przez wydatki bieżące jednostek samorządu terytorialnego rozumie się wydatki niebędące wydatkami majątkowymi. Zgodnie z art. 124 ust. 4 u.f.p. wydatki majątkowe, obejmują wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego oraz wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki.

Zaś w art. 124 ust. 3 u.f.p. wskazano, jakie wydatki jednostek budżetowych można zaliczyć do wydatków bieżących:

1) wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;

2) zakupy towarów i usług;

3) koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań;

4) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Treść tego przepisu należy odczytywać łącznie z art. 35 ust. 3 u.f.z.o., w którym określono cel wydatkowania dotacji oświatowej, tj. przyjęto, że może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania.

Z powyższego wynika, że z dotacji oświatowych mogą być finansowane tylko zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a więc zadania statutowe placówek powołanych do ich wykonywania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2021 r., I GSK 2729/18 podkreślił, że "wymienione w art. 90 ust. 3d u.s.o. (oraz art. 35 ust. 1 u.f.z.o.) przesłanki prawidłowego wykorzystania dotacji muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że nie wystarczy, aby wydatek został zaliczony do wydatków bieżących, ale musi on również realizować cel, na który dotacja została udzielona. Pomoc finansowa dla podmiotów prowadzących szkoły i inne placówki edukacyjno-wychowawcze ma bowiem charakter subsydiarny i może jedynie być bezpośrednio związana z działalnością tych podmiotów o tym charakterze, a nie z wszelką działalnością organu prowadzącego, który co do zasady może podejmować również aktywność na gruncie przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców czy wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zadania inne niż związane bezpośrednio z realizacją celów oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej wymienia art. 5 ust. 7 u.s.o. (...) aby wydatek był uznany za kwalifikowany musi również dojść do transferu środków pieniężnych na rzecz zewnętrznego podmiotu i musi to mieć związek z realizacją tych celów. Realizacja celu jak i wydatkowanie musi ponadto być w sposób właściwy udokumentowana." Dodać należy, że dotacja ma służyć finansowaniu zadań konkretnego podmiotu. Wobec tego kontrola wydatkowania dotacji może mieć na celu także badanie, czy ze środków pochodzących z dotacji uzyskały korzyści także osoby inne niż dotowana placówka. W takim przypadku byłyby podstawy do kwestionowania zasadności finansowania wydatku z dotacji.

Wyżej przytoczone przepisy art. 35 u.f.z.o. oraz art. 252 ust. 1 u.f.p. stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, zaś wcześniej, w toku kontroli wyznaczały organowi granice, w ramach których powinien wyjaśnić prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji za lata 2017-2018 oraz zgodność rozliczenia dotacji z prowadzoną przez kontrolowaną jednostkę dokumentacją.

Organom jednostek samorządu terytorialnego przyznano możliwość kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych (art. 36 ust. 1 u.f.z.o.), a w ramach kontroli pracownicy organu są uprawnieni do wstępu do kontrolowanej placówki oraz do wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a także do wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji (art. 36 ust. 2 u.f.z.o.).

Na podstawie art. 36 ust. 3 u.f.z.o. kontrolowana placówka udostępnia kontrolującym ww. dokumentację oraz listy obecności w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania

Jak zauważył WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2023 r., I SA/Ol 132/23, Rada Miasta C. podjęła [...] 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy Miejskiej C. dla publicznych i niepublicznych: szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. W § 6 ust. 1 i 3 tej uchwały przyjęto, że organ prowadzący przedszkole sporządza roczne rozliczenie wykorzystania dotacji według wzoru stanowiącego Załącznik Nr 31 do uchwały w terminie do dnia 20 stycznia roku budżetowego, zaś Burmistrz Miasta C. w terminie do dnia 30 stycznia roku budżetowego dokonuje rozliczenia dotacji za rok bazowy, o czym zawiadamia na piśmie organ prowadzący.

Zasady prowadzenia kontroli dotacji określają § 7 i § 8 tej uchwały.

I tak, organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, zaś organ prowadzący przedszkole zobowiązany jest udostępnić na żądanie organu dotującego dokumentację, o której mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. oraz udzielać w tym zakresie niezbędnych informacji. Kontrolujący ma prawo do dokonywania z udostępnionej dokumentacji odpisów i kserokopii dokumentów, skanów, zdjęć, we własnym zakresie (ust. 1 i 2 uchwały). Zgodnie zaś z ust. 3 i 4 tego paragrafu, podstawę przeprowadzenia kontroli stanowi pisemne imienne upoważnienie wydane przez Burmistrza Miasta C. W upoważnieniu wskazany jest w szczególności: kontrolowany podmiot, a także zakres kontroli i termin kontroli. Kontrolujący jest obowiązany powiadomić organ prowadzący o planowanym terminie kontroli, co najmniej na 7 dni przed terminem kontroli.

Zakres kontroli określa ust. 5 § ust. 7 uchwały, w którym przyjęto, że podlega jej:

1) prawidłowość pobrania dotacji w zakresie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów, wykazywanych w informacjach, o których mowa w § 5 ust. 2 uchwały, na podstawie dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzania tych informacji;

2) prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanej przedszkolu w zakresie, o którym mowa w art. 35 u.f.z.o.;

3) zgodność złożonego rozliczenia wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 6 uchwały, z dokumentacją organizacyjną, finansową i dokumentacją przebiegu nauczania przedszkola.

W ust. 6 § 7 uchwały zastrzeżono, że w przypadku podmiotów dotowanych, niepodlegających ustawie o rachunkowości, na dowodach księgowych dotyczących wydatków z dotacji, należy zamieścić opis wskazujący ich przeznaczenie oraz adnotację o treści: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta C. w kwocie ... zł dotyczący... (nazwa dotowanej jednostki)".

Zgodnie z § 8 ust. 1-8 uchwały z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje kontrolujący i jeden kontrolowany. Protokół stanowi przedstawienie wyników przeprowadzonej kontroli. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany. Każda strona protokołu jest parafowana przez podpisujących protokół. Kontrolowanemu przysługuje prawo zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu kontroli, zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia należy zgłosić kontrolującemu na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 3, kontrolujący jest zobowiązany dokonać ich analizy i w miarę potrzeby podjąć dodatkowe czynności kontrolne, a w wypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń – zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu kontroli. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontrolujący przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia. Zgłaszający zastrzeżenia podpisuje protokół w terminie 7 dni od dnia otrzymania stanowiska kontrolującego. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli i złożenia wyjaśnień, kontrolujący czyni o tym zapis w protokole. Odmowa podpisania protokołu przez kontrolowanego nie stanowi przeszkody do realizacji ustaleń kontroli. Kontrolowane podmioty w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego zawiadamiają Burmistrza Miasta C. o realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym.

Skutki braku współpracy kontrolowanej placówki z kontrolującymi określa art. 36 ust. 6 i 7 u.f.z.o.: w przypadku utrudniania lub udaremniania przez placówkę lub przez organ prowadzący czynności kontrolnych, organ dotujący wzywa dyrektora placówki lub organ prowadzący do zaprzestania tych działań w określonym terminie, zaś po bezskutecznym upływie tego terminu, organ dotujący wstrzymuje przekazywanie placówce dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w placówce czynności kontrolnych.

Konsekwencją nieuznania przez kontrolowaną placówkę ustaleń zawartych w protokole kontroli lub zaleceniach pokontrolnych jest podjęcie przez organ dotujący działań prowadzących do zwrotu dotacji, tj. wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie zwrotu.

Tak było w rozpatrywanej sprawie, w której przeprowadzona została kontrola zakończona protokołem z 30 listopada 2020 r., uzupełnionym 30 listopada 2021 r. (k. 86 i 132, t. 2). Organ kontrolujący sporządził wystąpienie pokontrolne z 7 lutego 2022 r. (k. 139, t. 2), a następnie pismami z 16 lutego 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne zakończone decyzją określającą zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (k. 4 i 3, t. 1), a także wezwał beneficjenta (k. 2 i 1, t. 1) do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentacji dotyczącej rozliczanej dotacji oraz do udzielenia informacji w zakresie szczegółowo wskazanym w wezwaniu. Podkreślił przy tym, że w toku kontroli skarżący nie wykonał obowiązku udostępnienia żądanych przez organ dokumentów oraz informacji. Organ pouczył też skarżącego o prawnych konsekwencjach uniemożliwiania organowi zebrania pełnego materiału dowodowego. Strona skarżąca nie zastosowała się do otrzymanego wezwania, zaś pismem z 21 marca 2022 r. (k. 5, t. 1) zgłosiła wnioski dowodowe: o przeprowadzenie oględzin przez biegłego z zakresu bhp na okoliczność właściwych atestów na przedmiotach zakupionych z dotacji (wyposażenie, meble, zabawki), a także przez biegłego z zakresu pożarnictwa na okoliczność prawidłowości i zasadności zakupu i umiejscowienia gaśnic, oględzin placówki w celu ustalenia przedmiotów zakupionych z dotacji, przesłuchania strony na okoliczność braku obecności w przedszkolu dzieci poniżej 2,5 roku życia, zakupu gaśnic, wydatków na remont, wynagrodzenia, zakup węgla i ozonowanie pomieszczeń. W uzasadnieniu tego pisma strona polemizowała z treścią wezwania, zaś w pkt 3 na str. 4 wyjaśniła organowi, że nie ma przesłanek do dostarczenia żądanej przez organ dokumentacji, natomiast jej wnioski dowodowe są zasadne.

Organ pierwszej instancji rozpatrzył negatywnie wnioski dowodowe skarżącego (pismo z 11 kwietnia 2022 r., k. 7, t. 1), odnosząc się na str. 3 i nast. ww. pisma kolejno do każdego wniosku. Według organu wnioski beneficjenta nie służyły wyjaśnieniu stanu faktycznego, a miały na celu przedłużenie postępowania. Organ wskazał też, że w toku kontroli sprawdzano, czy zakupione przedmioty posiadają atesty, a nie to, czy atesty te są prawidłowe, co wynikało z odmowy przedstawienia przez skarżącego jakichkolwiek atestów. W kwestii gaśnic organ wyjaśnił, że nie oceniał ani zasadności ich zakupu, ani ich liczby czy rozmieszczenia. W toku kontroli usiłowano jedynie wyjaśnić, w którym przedszkolu: B. czy A., znajdowały się gaśnice, których zakup został sfinansowany z dotacji. Wobec tego nie jest zasadny wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie pożarnictwa. Zaś w odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie oględzin przedszkola organ uzasadnił odmowę tym, że oględziny odbyły się, zaś w ich trakcie skarżący nie udzielił żadnych wyjaśnień, a ponadto w ciągu toczącej się dwa lata kontroli odmawiał udostępnienia informacji i dowodów, w tym dotyczących rozgraniczenia pomieszczeń użytkowanych przez oba przedszkola, co stanowi główną przeszkodę do ustalenia, jakie przedmioty zakupione z dotacji są użytkowane przez oba przedszkola. Odmawiając przesłuchania strony organ wskazał, że powołana we wniosku okoliczność nie wymaga zastosowania tego środka, gdyż obecność w przedszkolu dzieci poniżej 2,5 roku życia została potwierdzona przez beneficjenta oraz wynika z kopii dzienników zajęć. Zaś do weryfikacji wydatków dotyczących kadry przedszkola wymagane są konkretne dokumenty, których strona skarżąca nie przedstawiła, pomimo wielokrotnych wezwań.

Na powyższe pismo organu skarżący przedstawił replikę zawartą w piśmie z 5 maja 2022 r. (k. 11, t. 1). Polemizując ze stanowiskiem organu podtrzymał wnioski dowodowe wcześniej złożone. Z akt sprawy wynika, że strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, na podstawie pouczenia zawartego w piśmie organu pierwszej instancji z 11 kwietnia 2022 r. (k. 9).

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym nie zebrano dowodów dających pełny obraz rozliczenia dotacji oświatowych, gdyż strona skarżąca kontestowała wezwania organu pierwszej instancji, zaś cały materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji został zgromadzony w toku kontroli. Protokół kontroli oraz zebrane podczas kontroli dowody zostały włączone do akt sprawy. Mając na uwadze wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na postanowienia SKO z 22 sierpnia 2022 r. (k. 290, t. 1), Burmistrza z 12 stycznia 2023 r. (k. 301, t. 1) i 10 lipca 2023 r. (k. 62 akt odwoławczych) i dołączenia dodatkowej dokumentacji przy pismach pełnomocnika skarżącego z 14 listopada 2022 r. (k. 295, t. 1), 14 lutego 2023 r. (k. 304, t. 1) oraz 20 lipca i 31 sierpnia 2023 r. (k. 60 i 117 akt odwoławczych), to jednak protokół kontroli i zebrane w toku kontroli dowody stanowiły materiał dowodowy będący podstawą wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w odniesieniu do będących przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie wydatków na zakup węgla, remonty, doradztwo prawne i wyżywienie, sfinansowanych z dotacji na 2018 r. Wskazane wydatki stały się na etapie kontroli sądowej przedmiotem oceny zasadności wydania zaskarżonej decyzji i, zdaniem Sądu, deficyt dowodów zgromadzonych w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji oświatowych nie stanowił przeszkody do wydania decyzji, niemniej jednak ukierunkował jej treść. Granice postępowania dowodowego rozpatrywanej sprawy wyznaczały przepisy prawa materialnego (art. 35 u.f.z.o. oraz art. 252 u.f.p.). Na ich podstawie organ powinien zweryfikować prawidłowość pobrania i wykorzystania przez skarżącego dotacji oświatowych za 2018 r. oraz zgodność ich rozliczenia z dokumentacją prowadzoną przez beneficjenta. Ciężar dowodu w rozpatrywanej sprawie współspoczywał na organie i beneficjencie. Organ miał obowiązek ustalić stan faktyczny w zakresie niezbędnym do oceny, czy poczynione przez stronę w 2018 r. wydatki mieszczą się w zakresie wynikającym z podstawie art. 35 u.f.z.o. Beneficjent, jako osoba dysponująca stosowną dokumentacją, powinien współdziałać z organem i udostępnić mu całą dokumentację dotyczącą wydatkowania dotacji oświatowych w 2018 r. oraz składać stosowne wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przy czym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2). Z powyższego przepisu wynika, że gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, który decyduje o rodzaju środków dowodowych, mając na uwadze treść przepisów materialnoprawnych. Jeżeli organ postanowił przeprowadzić określony dowód, strona powinna to umożliwić, zaś kwestionować zasadność środka dowodowego może w odwołaniu od decyzji. Jak wyżej wyjaśniono, w sprawach dotyczących prawidłowości finansowania wydatków z dotacji oświatowych postępowanie administracyjne prowadzone jest w celu określonym przepisami art. 35 u.f.z.o. i u.f.p., czyli służy wyjaśnieniu, czy dotacje zostały prawidłowo pobrane i wykorzystane oraz rozliczone. Należało więc ustalić, jakie wydatki poniesione zostały w 2018 r. w związku z prowadzeniem przedszkola i czy spełniały one kryteria wynikające z art. 35 u.f.z.o.: czy są to wydatki bezpośrednio związane z realizacją celów oświatowych, czy zostały rzeczywiście poniesione na rzecz dotowanej jednostki i czy realizacja tych celów i wydatkowanie środków zostało w sposób właściwy udokumentowane.

W tak określonym zakresie organ miał prawo żądać od beneficjenta w toku kontroli wydania wszelkich posiadanych przez niego dowodów (głównie dokumentów) oraz wyjaśnień związanych z przedmiotem postępowania. Z całą pewnością zasadnie zażądano dokumentów wskazywanych w licznych wezwaniach organu w toku kontroli oraz w toku postępowania administracyjnego. Z akt kontroli wynika, że w zawiadomieniu z 30 grudnia 2019 r. (k. 18, t. 2) podano zakres kontroli, a następnie w wezwaniu z 13 stycznia 2020 r. (k. 21, t. 2) zażądano udostępnienia m.in. planu sytuacyjnego Przedszkola w latach 2017-2018 z uwzględnieniem ewentualnych zmian, atestów dla wyposażenia przedszkola, ewidencji środków trwałych (rozliczanych z dotacji) oraz dzienników zajęć każdego oddziału przedszkola. Nie dostarczono jednak planu sytuacyjnego Przedszkola, o czym poinformował organ pierwszej instancji w piśmie z 27 lutego 2020 r. Strona uznała, że wskazany plan nie może udostępnić, gdyż powstał na zamówienie i jest objęty prawem autorskim (pismo z 9 marca 2020 r., k. 37, t. 2). Pismem z 21 maja 2020 r. ponownie wezwano do udostępnienia wskazanych wyżej dokumentów i wydłużono kontrolę do 30 czerwca 2020 r. (k. 44). Natomiast w piśmie z 13 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że mocodawca nie dysponuje planem sytuacyjnym, a podczas wizji lokalnej wskazano kontrolującym sale przeznaczone w tym czasie na zadania Przedszkola A. Zapewnił, że cały budynek jest wykorzystywany na działalność oświatową dzieci.

Na podstawie sprawy o sygn. I SA/Ol 132/23 Sąd z urzędu ma wiedzę, że pismem z 7 lipca 2020 r. (k. 133 akt administracyjnych sprawy o sygn. I SA/Ol 132/23) organ zwrócił się do P. Sp. z o.o. o informacje o umowach dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w C. (siedzibie dwóch przedszkoli A. i B.). Z odpowiedzi z 10 lipca 2020 r. (k. 135) wynika, że do grudnia 2019 r. umowę z tą spółką zawarł skarżący, zaś od grudnia 2019 r. także jego żona, prowadząca przedszkole B.

Nie doszło do oględzin Przedszkola w dniu 30 lipca 2020 r., gdyż kontrolujący nie zostali wpuszczeni przez skarżącego. Beneficjent podał, że nie został powiadomiony o terminie oględzin przez pełnomocnika (notatka służbowa: k. 55, t. 2). Zaistniałą sytuację pełnomocnik wyjaśniał następnie stanem epidemii (pismo z 27 sierpnia 2020 r.: k. 64, t. 2). Dowód z oględzin pomieszczeń przedszkola przeprowadzono natomiast 6 września 2021 r. (protokół: k. 127, t. 2 akt administracyjnych niniejszej sprawy). Dowód ten został jednak nisko oceniony przez organ z uwagi na to, że przeprowadzono go w 2021 r., zaś postępowanie dotyczyło lat 2017-2018, co, wobec przebudowy pomieszczeń i braku dokumentów obrazujących czytelnie sposób korzystania pomieszczeń przez dwa przedszkola, nie mogło wyjaśnić zasadniczych kwestii dotyczących powierzchni użytkowej przedszkola, ilości sal ani stanu wyposażenia.

Również wraz z wszczęciem postępowania administracyjnego Burmistrz pismem z 16 lutego 2022 r. (k. 1-4, t. 1) wezwał skarżącego do przedłożenia brakującej dokumentacji i udzielenia wyczerpujących wyjaśnień w zakresie wskazanym szczegółowo w wezwaniu. Strona nie przedłożyła jednak żadnych dokumentów, lecz złożyła szereg wymienionych już wyżej wniosków dowodowych, które organ pierwszej instancji rozpatrzył odmownie.

Przy czym Sąd ma na uwadze, że SKO w decyzji z 12 grudnia 2022 r. (k. 289, t. 1), uchylając decyzję Burmistrza z 23 czerwca 2022 r., na podstawie przedłożonych w toku postępowania odwoławczego dowodów wskazało, że Burmistrz powinien m.in. zweryfikować czy doszło do zalania w przedszkolu w czerwcu 2016 r. oraz skierować do beneficjenta wezwanie w zakresie wydatków remontowych i zakupu węgla (pkt 3-6 zaleceń na str. 24 i 25 decyzji Kolegium). Pełnomocnik skarżącego przedstawił w piśmie z 14 lutego 2023 r. odpowiedź na wezwanie Burmistrza w tym zakresie (k. 304, t. 1), która jednak nie wpłynęła na zmianę wcześniejszych ustaleń organu.

W ocenie Sądu omówione wyżej wezwania kierowane do skarżącego, określały w sposób wystarczający do przeprowadzenia kontroli wykorzystania dotacji, zakres dokumentów, które powinny zostać przez stronę udostępnione. Z treści wezwań, a także z istoty kontroli wynikało, że beneficjent ma obowiązek udostępnić organowi wszystkie żądane dokumenty. Jednak skarżący na każde wezwanie organu reagował nieadekwatnie, żądając wskazania zakresu niezbędnych dokumentów bądź wskazania okoliczności, na jaką miałby zostać przedłożony określony dokument, tak aby beneficjent mógł ocenić czy należy go udostępnić. Działania skarżącego Sąd ocenia jako niedopuszczalne, gdyż na omawianym etapie (kontrola) organowi niezbędne były wszystkie dokumenty dotyczące wykorzystania dotacji. Tylko na podstawie kompletu dokumentów dotyczących dotacji za poszczególne okresy mógł organ dokonać całościowej weryfikacji prawidłowości ich wydatkowania. Jak już to wyżej wyjaśniono, strona powinna umożliwić organowi przeprowadzenie określonego dowodu, a kwestionować zasadność środka dowodowego może w odwołaniu od decyzji.

Strona ma prawo w toku postępowania składać wnioski dowodowe, które organ, na podstawie art. 78 § 1 k.p.a. powinien uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić takiego żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2). Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.).

Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) obliguje organ do podejmowania na żądanie strony lub z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym to, na kim spoczywa ciężar dowodzenia w danej sprawie, wynika z rodzaju sprawy. W sprawach prowadzonych na wniosek, co do zasady wnioskodawca powinien wykazać jego zasadność. Inaczej jest w sprawach prowadzonych z urzędu, kończących się orzeczeniem zobowiązania wobec strony. W takich sytuacjach to głównie organ powinien wykazać się inicjatywą dowodową. Wyjaśnić jednak należy, że powyższy obowiązek organu nie jest nieograniczony, gdyż jest limitowany przede wszystkim granicami postępowania, określonymi przepisami materialnoprawnymi. Jak już wyżej wyjaśniono, w sprawach dotyczących rozliczenia dotacji, prowadzonych z urzędu i specyficznych z uwagi na publicznoprawny charakter środków wypłacanych tytułem dotacji, organ ma zweryfikować prawidłowość wydatków. Już na etapie kontroli dotowany podmiot powinien udostępnić, do weryfikacji, wszystkie posiadane dokumenty dotyczące dotacji za dany okres, zaś organ nie musi uzasadniać szczegółowo do czego jest mu niezbędny każdy, odrębnie wskazany dokument. Jeżeli podmiot kontrolowany, a na dalszym etapie – strona postępowania, nie zrealizuje żądania organu i dowodu (dokumentacji) nie przedłoży, negując przy tym zasadność żądania organu albo przedstawi jedynie fragmentaryczne dowody, powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami procesowymi swego zaniechania. Konsekwencje te to przede wszystkim wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tych dowodów, które organ posiada, nawet jeżeli materiał dowodowy nie jest kompletny. Przykładowo, brak szczegółowego opisu, z którego wynikałoby, w jaki sposób podzielone zostały pomieszczenia używane przez dwa przedszkola oraz pomieszczenia wspólne w 2018 r., rzutował na ocenę prawidłowości finansowania wydatków na remont. Zatem nieudostępniając organowi całej dokumentacji dotyczącej dotacji, skarżący powinien liczyć się z tym, że kontrolowany wydatek zostanie przez organ zweryfikowany negatywnie i w konsekwencji dotacja będzie podlegała zwrotowi.

Podkreślić trzeba, że to na stronie skarżącej, jako najlepiej zorientowanej we własnych sprawach, a przede wszystkim zobowiązanej do posiadania w swoich zasobach i do udostępnienia organowi dokumentacji dotyczącej dotacji – spoczywał obowiązek współpracy z organem, a w tym obowiązek przedłożenia dowodów, pod groźbą negatywnych konsekwencji procesowych, w tym w postaci ryzyka wydania decyzji o zwrocie dotacji.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81). Ponadto na podstawie art. 85 § 1 i 2 k.p.a. organ może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzono oględziny, lecz z uwagi na upływ czasu i dokonaną rozbudowę budynku, a także brak współpracy ze skarżącym, nie było możliwe do ustalenia na ich podstawie, jaki był podział pomieszczeń między obu przedszkolami w 2018 r. Odręczne szkice z uwidocznionym podziałem na pomieszczenia obu przedszkoli można jedynie uznawać za oświadczenia osób je sporządzających, i zasadnie zostały one ocenione przez organy jako niewystarczające (szkice: załączniki 1-3 do protokołu, k. 127, t. 2).

Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego powinna dotyczyć prawidłowości pobrania dotacji, prawidłowości ich wykorzystania i zgodności złożonego rozliczenia z dokumentacją organizacyjną, finansową oraz dokumentacją przebiegu nauczania. W postępowaniu należało więc ustalić, jakie wydatki poniesione zostały przez skarżącego w 2018 r. w związku z prowadzeniem przedszkola, i czy spełniały one kryteria wynikające z art. 35 u.f.z.o., a w tym także, czy zostały prawidłowo udokumentowane oraz czy dotyczą wyłącznie dotowanego przedszkola. W ramach współdziałania z organem strona skarżąca miała obowiązek przedłożyć na wezwanie organu dokumenty i inne dowody pozwalające na rozliczenie dotacji. W tym powinna wykazać, że była uprawniona do odpłatnego korzystania z określonych pomieszczeń i czy nie korzystał z nich inny podmiot.

W sprawie zebrano taki materiał dowodowy, jaki udało się zgromadzić organowi pomimo braku współpracy ze skarżącym. Przyczyną luk w materiale dowodowym nie są błędy proceduralne organu, lecz wyłącznie postawa beneficjenta w toku kontroli oraz podczas postępowania. Dlatego niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku własnych ustaleń organu oraz braku postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego (str. 6 i 18 skargi). Jak wyżej opisano, z akt sprawy, przede wszystkim z akt kontrolnych wynika, że skarżący negował w zasadzie każdą czynność organu zmierzającą do uzyskania dokumentacji dotyczącej dotacji dla przedszkola. Ponadto utrudniał przeprowadzenie kontroli, na co wskazuje opisane już wyżej działanie. Odpowiadając na postanowienia SKO z 22 sierpnia 2022 r. (k. 290, t. 1) i 10 lipca 2023 r. (k. 62 akt odwoławczych) pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie oględzin przez biegłego z zakresu budownictwa w celu wykazania, że zakres prac stanowił remont a nie inwestycję (k. 295, t. 1). Wniosek ten powtórzono w piśmie z 20 lipca 2023 r., w którym dodatkowo strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, w tym z zeznań skarżącego (k. 60-43 akt odwoławczych). Wskazane odpowiedzi pełnomocnika strony nie wniosły do sprawy istotnych wyjaśnień odnośnie zakwestionowanych za 2018 r. wydatków.

Z powyższego wynika, że w postępowaniu przed organami obu instancji strona skarżąca była wzywana do przedłożenia wskazanych dokumentów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz nie przedłożyła wszystkich żądanych dokumentów. Składała natomiast wnioski dowodowe, które zostały uznane przez Burmistrza za niezasadne, co też organ uzasadnił.

W tej sytuacji zasadna staje się ocena, że organy obu instancji zgromadziły taki materiał dowodowy, jaki znajduje się w aktach kontroli i w konsekwencji nie mogły dokonać innej oceny dowodów niż ta, która wynika z decyzji Burmistrza z 26 kwietnia 2023 r. i SKO z 2 października 2023 r. W związku z powyższym niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz zasad prowadzenia postepowania dowodowego.

Ponadto Sąd zauważa, że rację ma SKO wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dołączona do pisma pełnomocnika skarżącego z 31 sierpnia 2023 r. decyzja [...] Kuratora Oświaty z 6 kwietnia 2023 r. nr [...] pozostaje bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy. Kurator nie wypowiada się bowiem odnośnie prawidłowości rozliczeń dotacji oświatowych otrzymanych przez beneficjenta w latach 2017-2018. Kurator rozstrzygnął natomiast na korzyść strony inną kwestię, a mianowicie to, że organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej wydał decyzję w sprawie statusu prawnego Niepublicznego Przedszkola A. Przedstawione zarzuty skargi w ramach naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i pkt 2 i 4 opisu rozwinięcia zarzutów skargi, są w tym zakresie niezasadne.

Przychodząc do oceny SKO w zakresie zakwestionowanych w niniejszej sprawie wydatków poniesionych przez skarżącego w 2018 r., Sąd omówił je w następujący sposób:

Wydatki na remont.

Przeszkodą do finansowania z dotacji wskazanych wydatków był podnoszony powyżej brak rozdziału pomieszczeń użytkowanych przez dwa przedszkola, bowiem nie wiadomo, czy dany wydatek dotyczy remontu tych sal, które użytkował skarżący. Rozliczenie dotacji wymagało wykazania z jakich konkretnych sal beneficjent korzystał w poszczególnych okresach i czy z sal tych nie korzystało równolegle drugie przedszkole. Okoliczności tych nie można ustalić na podstawie umowy najmu między małżonkami i aneksów udostępnionych organowi do sfotografowania telefonem komórkowym, co WSA w Olsztynie stwierdził już w uzasadnieniu ww. wyroku z 5 lipca 2023 r., I SA/Ol 132/23. Przedstawiony w toku oględzin 6 września 2021 r. odręczny szkic nie jest na tyle czytelny, aby na jego podstawie dało się ustalić, w jaki sposób zmieniały się zasady korzystania z sal przez oba przedszkola w 2018 r. Nie wiadomo z ilu pomieszczeń składał się w 2018 r. cały budynek i jak dzielone były pomieszczenia pomiędzy oba przedszkola oraz czy dzielone były między przedszkolami także sale zajęciowe. Powierzchnię najmu i ilość sal wynajmowanych przez skarżącego wskazywano w umowie od 2016 r., lecz wielkości te ulegały zmianie. Nie wiadomo też czy w każdym roku najmowane były te same sale.

Organ pierwszej instancji dążył do wyjaśnienia tych okoliczności kierując wezwania do skarżącego, który jednak nie udzielił w tym zakresie klarownych wyjaśnień. Jak ustalił organ z umowy najmu z 9 grudnia 2014 r. wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości ul. [...] w C. Przyjęto w umowie, że najemca będzie pokrywał koszty eksploatacji, modernizacji budynku przedszkola i placu zabaw i będzie je wyposażał z prowadzonej działalności. Niejasna jest wysokość czynszu najmu wskazana w umowie, załączniku i aneksach oraz fakturach. Z umowy najmu nie wynika czytelny podział pomieszczeń przedszkola. Przedmiot najmu określono poprzez wskazanie łącznej powierzchni oraz ilości sal. Od 2017 r. było to 338,93 m2, 6 sal (oraz pomieszczenie przejściowe, pomieszczenie biurowe z WC i socjalne oraz dostęp do ciągów komunikacyjnych i korytarzy oraz elementów infrastruktury należących do wynajmującego) czynsz 14.000 zł, zaś od 1 lutego 2017 r. 14.500 zł. Od 1 maja 2017 r. powierzchnia najmu wynosiła 390,50 m2, 7 sal, czynsz 17.000 zł, od 1 września 2017 r. powierzchnia 383,26 m2, 7 sal, od 1 stycznia 2018 r. 326,26 m2, 6 sal, czynsz 17.000 zł. Z treści umowy nie wynika, za jaki okres należny jest czynsz, gdyż w § 3 przyjęto, że jego wysokość będzie ustalana w załączniku do umowy. Zaś w załączniku do umowy (z 31 grudnia 2015 r.) ustalono, że "strony zgodnie ustalają czynsz najmu na 2016 r. w kwocie 12.200,00 zł". Taki zapis umowy i załącznika wskazuje na przyjęcie okresu rocznego, co jest sprzeczne z okazanymi organowi fakturami.

W ocenie Sądu okoliczność, że w budynku działały dwa przedszkola, nie jest przeszkodą do pobierania dotacji oświatowych, lecz wymagało od prowadzących przedszkola zachowania staranności w dokumentowaniu na potrzeby rozliczenia dotacji, sposobu podziału pomieszczeń. Z aneksów do umowy najmu wynika, że następowały zmiany w tym zakresie, co jednak nie zostało udokumentowane, poza aneksami do umowy najmu, które także nie precyzują zasad współużytkowania budynku. W toku kontroli nie przedłożono dowodów dokumentujących w czytelny sposób zasady podziału pomieszczeń. Przy czym z niekwestionowanych przez stronę skarżącą ustaleń organu wynika, że budynek, w którym skarżący prowadził w 2018 r. przedszkole, był w tym okresie w rozbudowie trwającej od 2016 r. Z uwagi na brak danych organ nie był w stanie dokonać podziału powierzchni użytkowej wykorzystywanej w kontrolowanym okresie przez oba przedszkola, a było to istotne dla rozliczenia dotacji.

Nie wiadomo więc, czy wyfakturowane materiały zużyto na remont przedszkola A., czy, jak twierdzi organ, na prowadzoną w tym czasie rozbudowę. Faktury dotyczą wyłącznie zakupu materiałów budowlanych (poza jedną fakturą na serwis instalacji elektrycznej, jedną na wykonanie instalacji elektrycznej, jedną na drzwi harmonijkowe, jedną na piasek do piaskownicy) i obejmują łącznie znaczne wydatki: 16.655,30 zł w 2018 r., zaś strona nie przedłożyła umów na wykonanie prac remontowych, zleconych w jej przedszkolu. Z kolei wśród umów o pracę przedłożonych w toku kontroli nie ma umowy z osobą, która mogłaby prace te wykonać jako pracownik przedszkola. Powyższe podważa możliwość wykorzystania zakupionych materiałów do remontu przedszkola prowadzonych, jak twierdzi skarżący, w weekendy lub porach nocnych oraz wieczornych. Faktury na materiały budowlane nie są należycie opisane co do zakresu i miejsca prac, nie do przyjęcia na potrzeby rozliczenia dotacji jest opis dokonany ołówkiem, nie wszystkie faktury są też opisane. Sąd podziela też stanowisko organu co do tego, że mało wiarygodne jest, aby znaczne ilości materiałów budowlanych (przykładowo rigips) zostały rzeczywiście wykorzystane do remontu w 2018 r. Kolegium na podstawie oświadczenia odwołującego się, dołączonego do pisma z 31 sierpnia 2023 r. zasadnie wzięło pod uwagę, że wszelkie prace związane z zalaniem przedszkola miały miejsce w latach 2016-2017 i były one finansowane we własnym zakresie, w ramach własnych środków, bądź w ramach kwoty ubezpieczenia. Ze środków z dotacji dokonano z tego tytułu jedynie pewnych wydatków na wymianę płyt gipsowych i malowanie, ale miało to miejsce w 2017 r., a ten okres w kontekście prawidłowości wydatkowania dotacji objęty jest przedawnieniem.

Wydatki na zakup węgla.

Zasadnie w okolicznościach sprawy SKO zaakceptowało kryterium liczby uczniów, zaproponowane Burmistrzowi przez skarżącego, a nie kryterium wielkości – kubatury pomieszczeń mimo uznania, że jest ono najbardziej obiektywne i wskazane. Powodem przyjęcia kryterium liczby uczniów stał się spowodowany postawą podmiotu kontrolowanego brak rozdziału pomieszczeń użytkowanych przez dwa przedszkola, co zostało to już wyżej omówione. Niemniej beneficjent, pomimo swoich deklaracji w tym zakresie, nie dostarczył organowi odwoławczemu zestawienia zakupów węgla w powiązaniu z ilością dzieci. Zestawienie takie przekazano dopiero w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2023 r. (k. 301, t. 1), jednak załączony do pisma strony z 14 lutego 2023 r. (k. 304, t. 1) dokument nic nie wnosi do postępowania, stanowi tylko powtórzenie tego, co organ pierwszej instancji podawał począwszy od protokołu z kontroli. Ilość dzieci w ujęciu na poszczególne miesiące jest zgodna z danymi już przedstawionymi w protokole z kontroli 30 listopada 2020 r. (k. 86, t. 2), dziennikami zajęć oraz informacjami miesięcznymi, które przedszkole składa każdego miesiąca w celu uzyskania dotacji. Zatem nie tylko w ujęciu rocznym, ale również w rozbiciu na miesiące nie przedstawiono żadnych nowych danych ani wyjaśnień. Kontrolujący biorąc pod uwagę cenę węgla, odtworzyli ilość zakupionych ton w przypadku brakujących faktur na podstawie zestawienia przedstawionego przez stronę. Wyliczając zakupy węgla według podanego kryterium, czyli ilości dzieci (rozumianej jako łączna ilość dzieci w przedszkolu w danym roku po zsumowaniu dzieci ze wszystkich miesięcy), przedszkole B. powinno na zakup węgla przeznaczyć ok. 81.321,14 zł, natomiast przedszkole A. 32.943,44 zł. Oznacza to, że przedszkole A. ze swojej dotacji przeznaczyło na rzecz przedszkola B. kwotę 14.244,47 zł. Wynika z tego, że skarżący mimo swych deklaracji, nie stosował sposobu rozliczenia węgla proporcjonalne do ilości dzieci.

Powyższe stanowi dodatkowo przykład braku odrębności tych placówek. Zasadna jest więc konkluzja Burmistrza, że podział na dwa przedszkola istnieje tylko w zakresie dokumentacji, jednak w codziennej pracy, dotyczącej chociażby rozliczeń pomiędzy użytkownikami i najemcami budynku, nic nie wskazuje na jakikolwiek podział i obowiązywanie zasad ekonomii. Wobec tego SKO prawidłowo uznało, że problemem nie było funkcjonowanie dwóch przedszkoli w jednym budynku, ale zatarcie granic w codziennym funkcjonowaniu placówek właśnie z punktu widzenia rozliczeń finansowych, a zwłaszcza dotyczących środków z dotacji.

Ocena organu odwoławczego w odniesieniu do wydatków na zakup węgla była w tym stanie rzeczy prawidłowa. Zgłaszana przez stronę absencja dzieci jest czynnikiem zmiennym i zarazem naturalnym w przedszkolu, natomiast nie wpływa bezpośrednio na kwestię ogrzewania, bowiem placówka musi zapewnić komfort termiczny przebywającym w niej dzieciom. Nie ma podstaw do kwestionowania argumentacji SKO, że skoro w 2018 r. ilość dzieci, po zsumowaniu wszystkich miesięcy, wynosiła w przedszkolu B. [...], zaś w przedszkolu A. [...], to przedszkole B. winno wydać znacznie więcej na ogrzewanie. Tymczasem obie placówki wydały bardzo zbliżoną kwotę: B. 34.291,25 zł, a A. 33.163,75 zł. Przy tej różnicy w ilości dzieci nie ma większego znaczenia okoliczność posiadania prywatnej kotłowni przez organ prowadzący przedszkole A. Nie ma też znaczenia kwestia stosowania nagrzewnic z klimatyzacją w B., o czym wcześniej podmiot kontrolowany nie informował. Przy średniej wydatków [...] zł na jedno dziecko z tytułu zakupu węgla w 2018 r., w zestawieniu z ilością dzieci w danej placówce oraz z kwotami wynikającymi z faktur dotyczących zakupu węgla, wyraźnie uwidacznia się dysproporcja w wydatkach z tego tytułu. Burmistrz szczegółowo wyliczył nadpłatę po stronie przedszkola A., skoro wydatki na węgiel były tego samego rzędu, a ilość dzieci była znacząco mniejsza. Jako oczywisty jawi się zatem wniosek SKO, że Przedszkole A. nie mogło finansować, jako podmiot odrębny i pobierający odrębną dotację, przedszkola B., które jest dotowane niezależnie. Reasumując, Kolegium prawidłowo uznało, że zastosowanie kryterium ilości dzieci, przyjęte przez kontrolowanego dla rozliczenia dotacji i zaakceptowane przez Burmistrza doprowadziło do logicznego ustalenia, że nie było ono w rzeczywistości przy zakupie węgla stosowane wprost proporcjonalnie, a wyraźna dysproporcja w wydatkach z tego tytułu po stronie przedszkola A. wskazuje na niezgodne z przeznaczeniem wydatkowanie środków z dotacji.

Wydatki na wyżywienie.

W tym zakresie zakwestionowano faktury z 2018 r. na kwotę 1.050,80 zł, które dotyczą słodyczy: paluszków, popcornu, orzechów, cukierków czekoladowych, faworków, pączków, pralin, czekoladek merci, mleczka alpejskiego, ciasta i napojów. Organy ustaliły, że wyżywienie finansowane jest w kontrolowanym przedszkolu przez rodziców. Według § 4 ust. 6 statutu przedszkola, przedłożonego przy piśmie pełnomocnika strony z 2 października 2020 r. (k. 69, teczki nr 2 akt administracyjnych), wyżywienie jest odpłatne, zaś opłata jest pobierana od rodziców z góry. Wobec tego na wydatki tego rodzaju nie jest możliwe pobieranie dotacji, z uwagi na inne źródło finansowania tego rodzaju zakupów. Ponadto wydatki na zakup słodyczy nie służą bezpośrednio realizacji celów oświatowych. Wydatki tego rodzaju mogłyby zostać uznane za związane bezpośrednio z realizacją zadań przedszkola w sytuacji, gdyby zakupiono żywność w celu przeprowadzenia edukacyjnych zajęć kulinarnych dla dzieci. Tak nie było w rozpatrywanej sprawie, bowiem skarżący wywiódł, że słodycze były podawane z okazji uroczystości odbywających się w przedszkolu.

Zaprezentowane przez autora skargi powiązanie z wydatkami na słodycze i napoje okoliczności, że każde święto obchodzone w placówce ma cele edukacyjne, należy uznać za ogólne i niezależne od finansowania z dotacji tych wydatków. Aby wydatki z omawianej dotacji można było przeznaczyć na realizację celów oświatowych, należy realnie powiązać oświatowy cel dotacji z planowanym przeznaczeniem środków. Nie ma podstaw aby uznać powyższe w odniesieniu do zakwestionowanych słodyczy i napojów. W ocenie Sądu w takim przypadku można stwierdzić jedynie pośredni związek zakupu z realizacją celów oświatowych, co nie jest wystarczające do rozliczenia wydatku ze środków pochodzących z dotacji, nawet jeżeli, jak twierdzi skarżący, częstowanie słodyczami zostało ujęte w scenariuszu imprezy.

Organ prawidłowo uznał zatem omawiane wydatki za niepodlegające finansowaniu z dotacji. Nie zmienia tego argumentacja skargi, że udział w uroczystościach rozwija cechy dzieci i wpływa na ich prawidłowy rozwój. Organy ponadto nie zabroniły udostępniania słodyczy dzieciom w przedszkolu, a w tym kierunku wydaje się iść skarżący kwestionując zasadność powoływania się przez SKO odnośnie wymagań, jakie muszą spełniać środki spożywcze stosowane w ramach żywienia zbiorowego dzieci w jednostkach systemu oświaty w ww. rozporządzeniu z 26 lipca 2016 r., i wskazując jako niekonsekwentne działanie samego Burmistrza, który miał częstować dzieci słodyczami. Zasadność finansowania wydatków na wyżywienie z dotacji oświatowej zakwestionowano z uwagi na to, że opłata za wyżywienie jest pobierana od rodziców.

Odnośnie do wydatku związanego z doradztwem prawnym w kwocie 1.845 zł SKO zasadnie zwróciło uwagę, że jest to jednorazowy wydatek, oraz w aktach sprawy brak materiału dowodowego pozwalającego na precyzyjne ustalenie kiedy i w jakim wymiarze czasowym była świadczona usługa, której zakres opisano w fakturze jako dotyczący właśnie dotacji oświatowej. Zabrakło szczegółowego opisu rachunku z 12 grudnia 2018 r., jak też umowy.

Sąd zgadza się z uzasadnieniem powołanego w skardze wyroku WSA w Gliwicach z 10 września 2019 r., I SA/Gl 227/19, który w odniesieniu do systemowego podejścia w obsłudze administracyjnej, finansowej i organizacyjnej przez organ prowadzący uznał, że w tym zakresie mieści się zapewnienie przez organ prowadzący również obsługi prawnej szkoły, rozumianej jako udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii oraz reprezentowanie przed sądem (administracyjnym, pracy) szkoły oraz jej dyrektora. Jak wskazał WSA w Gliwicach, obsługę prawną szkoły może zapewniać wyspecjalizowany pracownik organu prowadzącego lub prawnik obsługujący organ prowadzący w ramach zawartej umowy. Skoro dokumentację w tym zakresie beneficjent jako organ prowadzący Przedszkole A., przedstawił jedynie częściowo i zawiera ona wskazane już w opisie stanu faktycznego istotne braki, to nie mają poparcia twierdzenia skarżącego, który łączy omawiany wydatek jako bezpośrednio związany z realizacją celów oświatowych. Za niewystarczające należy uznać wyjaśnienia beneficjenta, że doradztwo prawne było związane ze zmianami przepisów. Nie ma w tej sytuacji podstaw aby kwestionować stanowisko SKO, że ze środków pochodzących z dotacji nie można sfinansować tego wydatku, skoro dotyczy jedynie uwarunkowań prawnych, a nie wprost kwestii prawnych związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką. Wydatek na konsultację prawną nie można było więc uznać za wykorzystany zgodnie z przeznaczeniem otrzymanej dotacji oświatowej za 2018 r., co prawidłowo wyjaśniło Kolegium wydając zaskarżoną decyzję.

Wobec powyższego Sąd ma na uwadze, że zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3 art. 252 u.f.p.). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4 art. 252 u.f.p.).

Na podstawie art. 252 ust. 5 i 6 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

W ocenie Sądu z przyczyn wyżej podanych wystąpiły przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przytoczonych przepisów u.f.p., zaś zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę oddalił.

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.