I SA/Go 9/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędziowie Sędzia WSA Alina Rzepecka Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Z.S. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej 1. Uchyla zaskarżoną informację w całości. 2. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z [...] sierpnia 2022 r. Z.S. wniósł skargę na informację (pismo) Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2022r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Skarżący Z.S. w dniu 16 lutego 2022 r. złożył do Instytucji Zarządzającej wniosek o dofinansowanie na operację w zakresie działania 4.2. "Realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność" tytuł operacji "Ochrona przed kłusownikami podstawą działalności rybackiej" w ramach Priorytetu 4. "Zwiększenie zatrudnienia i spójności terytorialnej" objętego Programem Operacyjnym [...]" z wyłączeniem projektów grantowych, występując o dofinansowanie na poziomie 85%. Pismem z [...] czerwca 2022 r. Zarząd Województwa, mając

na uwadze § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 6 września 2016 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działań wsparcie przygotowawcze i realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność, w tym koszty bieżące i aktywizacja, objętych Priorytetem 4 "Zwiększenie zatrudnienia i spójności terytorialnej", zawartym

w Programie Operacyjnym "[...]" (Dz. U. z 2016r., poz. 1435 oraz Dz.U. z 2018r. poz. 1503) poinformował wnioskodawcę, że w związku z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o dofinansowanie wyznacza on termin 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia na zawarcie umowy o dofinansowanie. Poinformował zarazem, że zgodnie z art. 95 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014r. przysługuje wnioskodawcy pomoc finansowa na realizację operacji do 50 % kosztów kwalifikowalnych przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, ponieważ operacja nie spełnia warunków określonych w przedmiotowym rozporządzeniu. Wskazano, że w przypadku, gdy Wnioskodawca nie będzie mógł stawić się w Urzędzie na podpisanie umowy o dofinansowanie w ustalonym terminie, zobowiązany jest do jej podpisania w innym terminie uzgodnionym z Zarządem Województwa, nie dłuższym jednak niż 21 dni od dnia, w którym upływa termin wyznaczony w niniejszym zawiadomieniu. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy Wnioskodawca odmówi podpisania umowy o dofinansowanie lub nie stawi się na jej podpisanie w wyznaczonym terminie i nie wystąpi o wskazanie nowego terminu, Zarząd Województwa odmawia przyznania pomocy. Pismem z [...] czerwca 2022 r. Z.S. wniósł odwołanie do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi informując, że w ww. piśmie wyznaczono termin na zawarcie umowy, lecz nie podano czy i do kogo może złożyć odwołanie. Nie wyjaśniono też dlaczego nie przyznano pomocy w wysokości 85 %. W odpowiedzi z [...] lipca 2022 r. Ministerstwo przedstawiło własne stanowisko podkreślając, że nie stanowi ono wytycznych Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym i nie ma wiążącego charakteru. W związku ze stanowiskiem Ministerstwa, Samorząd Województwa podtrzymał swoje stanowisko jednocześnie informując skarżącego,

że zgodnie z art. 95 ust. 3 rozporządzenia nr 508/2014 przysługuje mu pomoc finansowa na realizację operacji do 50% kosztów kwalifikowalnych, przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, ponieważ operacja nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu. Jednocześnie zwrócono się z prośbą o informację, czy przy takim dofinansowaniu wyraża zgodę na podpisanie umowy o dofinansowanie i dalszą realizację projektu. Pismem z [...] lipca 2022 r. skarżący złożył protest do Marszałka Województwa twierdząc, że wydano decyzję, która jest dla niego krzywdząca. Pismem z [...] lipca 2022 r. Zarząd Województwa poinformował skarżącego, działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, o odmowie przyznania mu pomocy finansowej z uwagi niespełnienie zapisów § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jednocześnie zawarł pouczenie o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3§ 2 pkt 4 P.p.s.a.

W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego Z.S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucił naruszenie:

1) art. 16 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju w zw. z § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niezasadną odmowę przyznania pomocy finansowej

w sytuacji, gdy po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od przyznania pomocy

w do wysokości 50% kosztów kwalifikowanych i podtrzymania przez Zarząd Województwa w dniu [...] lipca 2022 r.,(data odebrania przez skarżącego

8 lipca 2022 r.) decyzji w sprawie przyznania pomocy w tej wysokości, nie został wyznaczony nowy termin zawarcia umowy umożlwiający jej podpisanie,

a nie zachodziły też inne przyczyny odmowy przyznania pomocy, bowiem skarżący nie odmówił podpisania umowy;

2) art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju rybackiego

w zw. z §23 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnej odmowie przyznania pomocy finansowej stojącej

w sprzeczności z zasadą praworządności poprzez niewyznaczenie skarżącemu nowego terminu na zawarcie umowy w sytuacji, gdy jego odwołanie zostało rozpatrzone po upływie pierwotnie wyznaczonego terminu na zawarcie umowy

o dofinansowanie;

3) art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju rybackiego poprzez jego niezastosowanie polegające na braku udzielenia skarżącemu stosowanych pouczeń o możliwości wniesienia środków odwołania od wysokości przyznanej dotacji, a także zaniechanie poinformowania skarżącego o skutkach wpływu wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia o wysokości przyznanej pomocy finansowej na bieg terminu do podpisania umowy;

4) art. 95 ust. 3 pkt b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej UE nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w zw. § 6 pkt 1) i 2) rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyznanie pomocy na realizację operacji objętej wnioskiem złożonym w dniu 16 lutego 2022 r. do 50% kosztów kwalifikowanych zamiast do wnioskowanych 85%, pomimo iż zostały spełnione warunki w powołanych wyżej przepisach. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W jego ocenie skarga jest nieuzasadniona, ponieważ wniosek

o dofinansowanie został rozpatrzony pozytywnie i zgodnie z art. 95 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego, Skarżącemu przysługiwała pomoc finansowa na realizację operacji do 50% kosztów kwalifikowalnych, pomimo,

że wnioskował o pomoc do 85% kosztów. Jednak przedstawiona operacja nie spełniania warunków określonych w rozporządzeniu, tj. skarżący jako podmiot prywatny nie działa w interesie zbiorowym i na rzecz zbiorowego beneficjenta. Ponadto nie spełniał kryterium innowacyjności. Dodał, że w ramach priorytetu

4 programu Operacyjnego "[...]", Samorząd Województwa nigdy nie udzielił pomocy finansowej do 85% kosztów kwalifikowalnych żadnej osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Końcowo stwierdził, że wobec odmowy podpisania umowy przez wnioskodawcę, zobligowany był odmówić podpisania umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Oś sporu koncentruje się wokół oceny odmowy skarżącemu przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych na dofinansowanie operacji "Ochrona przed kłusownikami podstawą działalności rybackiej". Kreśląc ramy prawne sprawy wpierw należy wskazać na art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego

z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1267; dalej: ustawa EFMR) zgodnie z którym, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa

w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. Jako przyczynę odmowy pomocy finansowej w piśmie z organu z [...] lipca 2022 r. podano niespełnienie zapisów § 23 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 6 września 2016 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach działań wsparcie przygotowawcze i realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność, w tym koszty bieżące

i aktywizacja, objętych Priorytetem 4 "Zwiększenie zatrudnienia i spójności terytorialnej", zawartym w Programie Operacyjnym "[...]" (Dz. U. z 2016r., poz. 1435 oraz Dz.U. z 2018r. poz. 1503). Zgodnie zatem z ww. regulacją, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, o którym mowa

w § 21 - czyli wniosku o dofinansowanie operacji w ramach działania realizacji lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność - zarząd województwa niezwłocznie wyznacza wnioskodawcy, w formie pisemnej, w postaci papierowej, termin zawarcia umowy o dofinansowanie, nie dłuższy niż 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku (§ 23 ust. 1). W przypadku gdy wnioskodawca nie stawił się w wyznaczonym przez zarząd województwa terminie w celu zawarcia umowy o dofinansowanie albo odmówił

jej podpisania, zarząd województwa odmawia przyznania pomocy, chyba

że wnioskodawca podpisał umowę o dofinansowanie w innym terminie uzgodnionym z zarządem województwa, nie dłuższym niż 21 dni od dnia, na który został wyznaczony poprzedni termin zawarcia umowy (§ 23 ust. 2). Co do samej intensywności pomocy finansowej należy odwołać się do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z 15 maja

2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011. W art. 95 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazano, że Państwa członkowskie stosują maksymalną intensywność pomocy publicznej w wysokości 50 % całkowitych kwalifikowalnych wydatków związanych z daną operacją. W myśl z kolei art. 95 ust. 3, na zasadzie odstępstwa od ust. 1 państwa członkowskie mogą stosować intensywność pomocy publicznej w wysokości między 50% a 100% całkowitych kwalifikowalnych wydatków gdy:

a) operację przeprowadza się na podstawie tytułu V rozdziały I, II, lub IV i spełnia ona wszystkie poniższe kryteria:

(i) jest w interesie zbiorowym;

(ii) ma zbiorowego beneficjenta;

(iii) projekt ma innowacyjne właściwości, w stosownych przypadkach, na szczeblu lokalnym,

b) operację przeprowadza się na podstawie tytułu V rozdział III, spełnia ona jedno

z kryteriów, o których mowa lit. a) ppkt (i), (ii) lub (iii) niniejszego ustępu, a także zapewnia publiczny dostęp do jej wyników. Zgodnie z § 6 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia, pomoc finansowa na realizację operacji w ramach działania realizacja lokalnych strategii rozwoju kierowanych przez społeczność (...) w ramach celu, o którym mowa w §2 pkt 3 jest przyznawana

w formie zwrotu kosztów kwalifikowalnych w wysokości do 50% tych kosztów,

a w przypadku gdy operacja spełnia warunki określone w art. 95 ust. 3 rozporządzenia nr 508/2014 - w wysokości do 85% tych kosztów. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie operacji na poziomie zwrotu 85% kosztów kwalifikowalnych. Wyższy zwrot kosztów uzasadnił tym, że planując inwestycję ma zamiar zapewnić publiczny dostęp do jej wyników oraz działać w interesie zbiorowym. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. ZW poinformował wnioskodawcę,

że w związku z pozytywnym rozparzeniem jego wniosku wyznacza się mu 14 dniowy termin na zawarcie umowy o dofinansowanie. Jednocześnie poinformowano,

że przysługuje mu pomoc do 50% kosztów kwalifikowalnych, gdyż operacja nie spełnia warunków określonych w 95 ust. 3 rozporządzenia nr 508/2014. Z powyższego pisma wynika, że w istocie wniosek o dofinansowanie dla skarżącego nie został rozpatrzony pozytywnie, pomimo odmiennej informacji w nim podanej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że proponowana pomoc finansowana

na poziomie do 50% zwrotu kosztów kwalifikowalnych, nie pokrywa się z tym,

o co Z.S. wnioskował tj. 85%. Zresztą skarżący nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem bezskutecznie poszukiwał możliwości jego zaskarżenia, czego wyrazem są kolejne pisma w sprawie tj. "odwołanie" do Ministerstwa Rolnictwa

i Rozwoju Wsi oraz "protest" z [...] lipca 2022 r. w których argumentował, że spełnia kryterium z art. 95 ust. 3 rozporządzenia. Co jednak istotne – w ocenie Sądu – skoro nie można przyjąć ostatecznie,

że w okolicznościach sprawy doszło do pozytywnego rozpatrzenia wniosku, to ZW nie był uprawniony do wyznaczania terminu na zawarcie umowy o dofinansowanie. Nie sposób pominąć, że gdyby skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie organu zawarte piśmie z [...] czerwca 2022 r. stawił się w wyznaczonym terminie celem podpisania umowy, to odebrałby sobie możliwość kwestionowania przed organem jak i sądem administracyjnym niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest bowiem podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków i złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Podpisanie umowy

o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu

i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego

i sądowoadministracyjnego. Co więcej, skarżący miał prawo na tym etapie sądzić,

że kwestia dofinansowania nie została ostatecznie rozstrzygnięta, skoro m.in. Ministerstwo poinformowało go w piśmie [...] lipca 2022 r., że to Samorząd Województwa podejmuje ostateczną decyzję co do kwalifikowalności kosztów

i wysokości przyznanej pomocy w ramach PO "[...]" na lata 2014 – 2020. Mając jednak na uwadze, że to na pismo informujące o odmowie przyznaniu pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co formalnie zmaterializowało się w sprawie w piśmie organu z [...] lipca 2022 r., ocenie Sądu podlegało w głównej mierze to pismo. W piśmie tym poinformowano, że powodem odmowy przyznania prawa pomocy jest niespełnienie zapisów § 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazując, że wnioskodawca nie stawił się w wyznaczonym terminie w celu zawarcia umowy o dofinansowanie. I choć ten stan rzeczy nie jest sporny, to organ pomija ust. 1 tej regulacji z której wynika, że tylko w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, następuje wyznaczenie terminu do zawarcia umowy o dofinansowanie. Tymczasem w sprawie, co powyżej wskazywano – w ocenie Sądu - w rzeczywistości nie doszło do pozytywnego rozstrzygnięcia tj. takiego, o które skarżący wnioskował. Tym samym nieuprawnione było wyznaczenie terminu do zawarcia umowy o dofinansowanie, a w przypadku niestawiennictwa wnioskującego, odmówienie z tej przyczyny przyznania pomocy finansowej. Zdaniem Sądu, to organ przez własne postępowanie de facto wykreował sytuację, która doprowadziła do niespełnienia zapisów § 23 ust. 2 rozporządzenia, a w ostateczności do odmowy przyznania pomocy pismem z [...] lipca 2022 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy EFMR w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy organ, przed którym się toczy postępowanie stoi na straży praworządności. W ocenie Sądu, zasada ta wymaga,

by skarżący został poinformowany dlaczego nie przysługuje mu pomoc

we wnioskowanej wysokości. Tymczasem w sprawie skarżący na żadnym etapie postępowania tj. ani w piśmie z [...] czerwca 2022 r., ani w piśmie z [...] lipca 2022 r.,

ani w końcu też w zaskarżonej do Sądu informacji z [...] lipca 2022 r. nie uzyskał odpowiedzi, dlaczego nie zostanie mu udzielona pomoc we wnioskowanej wysokości. Lakoniczne sformułowania w toku sprawy, sprowadzające się do stwierdzenia, że zgodnie z art. 95 ust. 3 rozporządzenia nr 508/2014 r. przysługuje wnioskodawcy pomoc finansowa na realizację operacji do 50% kosztów kwalifikowalnych, ponieważ operacja nie spełnia warunków określonych

w rozporządzeniu nr 508/2014 r., nie wyjaśniała wystarczająco przyczyn odmowy przyznania pomocy na poziomie zwrotu kosztów kwalifikowalnych w wysokości 85%, tym bardziej, że skarżący od początku wskazywał z jakiego powodu należy mu się pomoc o zwiększonej intensywności, podając konkretne kryterium.

Ponadto, jak wynika z pisma z [...] lipca 2022 r., organ działał na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy, a zatem informując o odmowie przyznania prawa pomocy, zobowiązany był, zgodnie z treścią tej regulacji, podać przyczyny tej odmowy. Odniesienie się jedynie do niestawiennictwa wnioskodawcy w celu zawarcia umowy, w sytuacji, gdy wnioskodawca od początku nie akceptował wysokości zaproponowanej pomocy, jest zdaniem Sądu niewystarczające. Skarżona informacja uniemożliwia ocenę przyczyn odmowy pomocy we wnioskowanej wysokości. Wnioskodawca w toku całego postępowania takiej informacji nie otrzymał. Tymczasem odmowa przyznania pomocy ma miejsce, gdy nie są spełnione warunki do jej przyznania. Te zaś zostały określone nie tylko w §23 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej do którego organ się odwołał ale jak wynika z art. 11 pkt 3 ustawy ustawa EFMR, także w przepisach o których mowa 1 pkt 1 tej ustawy tj. w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 508/2014 i nr 1303/2013 oraz w przepisach samej ustawy. Zgodnie z brzmieniem ww. art. 11, po spełnieniu warunków określonych w tych regulacjach, pomoc w ramach programu operacyjnego jest przyznawana. Oznacza to, że zaskarżone pismo – jako akt odmowny – w treści uzasadnienia w sposób wyczerpujący winno wyjaśniać przyczyny, z powodu których skarżący nie otrzymał pomocy we wnioskowanej przez siebie wysokości. Tymczasem organ ograniczył się jedynie do podania, że wnioskodawca nie stawił się na podpisanie umowy, a i w tym przypadku pomijając okoliczności i przyczyny tego stanu rzeczy. Powyższego nie zmienia próba wyjaśnienia tego przez organ dopiero

w odpowiedzi na skargę, gdzie w sposób zdawkowy podano, że skarżący jako podmiot prywatny nie działa w interesie zbiorowym i na rzecz zbiorowego beneficjenta, a ponadto projekt nie spełniał kryteriów innowacyjności. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o EFMR. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania, mając na uwadze, że wyznaczenie wnioskodawcy terminu do zawarcia umowy następuje w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowania. Z przedstawionych powodów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.