I SA/Bd 95/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi S. O.P.P. z siedzibą w O. na czynność Prezydenta Miasta Torunia w przedmiocie odrzucenia oferty 1. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Torunia polegającej na odrzuceniu oferty S. O.P. P. z siedzibą w O., 2. zasądza od Prezydenta Miasta Torunia na rzecz S. O. P. P. z siedzibą w O. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Strona wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej polegającą na odrzuceniu oferty Stowarzyszenia w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego. Zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (dalej: "u.n.p.p.") przez odrzucenie oferty skarżącego, w sytuacji gdy oferta spełniła wszystkie wymogi formalne. Strona ponadto zarzuciła naruszenie art. 11d ust. 1 u.n.p.p. przez weryfikację uprawnień organizacji pozarządowych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w sytuacji gdy kompetencja ta należy tylko i wyłącznie do Wojewody kujawsko-pomorskiego. Mając na względzie wskazane zarzuty strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na odrzuceniu oferty.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że złożyła ofertę na realizację zadania publicznego w konkursie ogłoszonym przez Prezydenta Miasta. Oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, gdyż według organu Stowarzyszenie "wskazało rodzaj zadania nietożsamy ze wskazanym w ogłoszeniu konkursowym".

Skarżący zarzucił, że także niektóre inne kryteria z załącznika nr 1 pkt B do ogłoszenia konkursowego należy uznać za niezgodne z ww. przepisami u.n.p.p. Przykładowo podpunkt 3, tj. "oferta nie została złożona w zamkniętej i opisanej kopercie zgodnie z ogłoszeniem konkursowym". Zdaniem skarżącego, trudno uzależniać merytoryczne rozpoznanie oferty na realizację zadania publicznego od dopisku na kopercie zgodnie z wytycznymi organu. Strona zarzuciła, że organ wymagał, aby koperta zawierała dopisek "Oferta w konkursie na prowadzenie punktu nieodpłatnych porad prawnych w 2024 r.", w sytuacji gdy oferty można było również składać na prowadzenie punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Wskazując na art. 11d ust. 1 u.n.p.p., zgodnie z którym wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa, strona zarzuciła, że w pkt B podpunkt 6 jako przesłankę odrzucenia oferty z przyczyn formalnych organ wskazał: "Cele statutowe organizacji nie obejmują prowadzenia działalności w zakresie proponowanego zadania". Zdaniem jednak strony, organ nie ma kompetencji badać celów statutowych organizacji, gdyż weryfikację uprawnień organizacji do prowadzenia punktów posiada Wojewoda kujawsko-pomorski, który wydaje w tym zakresie stosowne decyzje.

Za niezgodnie z ww. przepisem Stowarzyszenie uznało także wymagane przez organ załączniki z pkt V.13 ogłoszenia konkursowego podpunkt a - c. Zdaniem strony, żądanie przedłożenia kopii decyzji wydanej przez wojewodę należy uznać za chybione, gdyż lista organizacji uprawnionych do prowadzenia punktów znajduje się na BIP kujawsko-pomorskiego urzędu wojewódzkiego. Organ żąda zatem przedkładania informacji, do których ma dostęp, co jest niezgodne z art. 220 § k.p.a. Ponadto, obowiązek przedkładania umów z wykonawcami zadania Stowarzyszenie uznało za zbyteczny, z uwagi na treść art. 11d ust. 10 u.n.p.p. Zdaniem skarżącego, brak przedłożenia umów nie powinien skutkować odrzuceniem oferty z przyczyn formalnych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że podstawą działania organu, na podstawie której nastąpiło odrzucenie złożonej oferty Stowarzyszenia, oprócz przepisów u.n.p.p. były ogłoszone warunki konkursu nr 5/2024 pn. "Prowadzenie przez organizacje pozarządowe, prowadzące działalność pożytku publicznego, dwóch punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, dwóch punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz prowadzenie edukacji prawnej w ośmiu punktach w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r." Organ podkreślił, że warunki konkursu były znane stronie skarżącej, gdyż przystąpiła do konkursu w wyznaczonym terminie, jej wniosek jednak nie był poprawny formalnie. W pkt B załącznika nr [...] do ogłoszenia konkursowego wymieniono błędy w ofertach konkursowych, które nie podlegają poprawie i powodują odrzucenie oferty z przyczyn formalnych.

Organ wskazał, że z pkt I.2 wprost wynika, że w zakresie rodzaju zadania publicznego oferta dotyczy konkursu na prowadzenie jednego punktu, nie zaś jak określono w warunkach konkursu zadania polegające na prowadzeniu punktów nieodpłatnej pomocy prawnej/nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. W tym zakresie organ podkreślił, że należy odróżnić rodzaj zadania w znaczeniu formalnym, tj. w ujęciu nazwy konkursu, którą posługuje się organ administracji publicznej od zakresu merytorycznego oferty złożonej przez Stowarzyszenie. Nie ma wątpliwości, że celem oferty złożonej przez Stowarzyszenie było jej ograniczenie do jednego punktu pomocy prawnej. Jednak takie ograniczenie powinno nastąpić w merytorycznej części oferty, nie zaś w części dotyczącej rodzaju zadania publicznego. W tym zakresie wymóg ma charakter stricte formalny. W ocenie organu, wniesiony przez Stowarzyszenie zarzut jest próbą konwalidacji błędów formalnych oferty, które takiej konwalidacji nie podlegają.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ uznał, że nie znajdują one uzasadnienia, gdyż dotyczą merytorycznej oceny, do której w przypadku oferty złożonej przez Stowarzyszenie nie doszło z uwagi na zaistniałe nieusuwalne braki. Również argumentacja strony skarżącej dotycząca sposobu składania oferty, informacji zawartych na kopercie zawierającej ofertę ma nieuzasadniony charakter. Organ wskazał też, że do postępowania konkursowego nie stosuje się przepisów k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 u.n.p.p. zgodnie z którym wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa, organ stwierdził, że kwestionowanie tego warunku konkursu, który został zamieszczony w załączniku nie ma znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub [...] (decyzje administracyjne, postanowienia) z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub [...], o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność [...].

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż spółka wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ we wskazanym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta ogłosił otwarty konkurs ofert nr [...] na prowadzenie przez pozarządowe organizacje pożytku publicznego, punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz prowadzenie edukacji prawnej w okresie od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. na terenie Gminy M. T.. Podstawą prawną ogłoszenia tego konkursu były przepisy art. 11 ust. 2 i art. 13 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o woluntariacie (dalej: "u.d.p.p.w.") w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2023 r. została powołana komisja konkursowa do oceny ofert zgłoszonych w powyższym konkursie. Stowarzyszenie złożyło ofertę realizacji zadania publicznego, która została odrzucona.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest [...] polegająca na odrzuceniu przez Prezydenta Miasta oferty skarżącego w otwartym konkursie ofert na wykonanie zadania publicznego.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 u.d.p.p.w. stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nie przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 u.d.p.p.w., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne, przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się, by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem. W rezultacie postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 u.d.p.p.w. ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a rozstrzygnięcie konkursu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 701/22; wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 202/22). Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie oferta Stowarzyszenia została odrzucona ze względów formalnych, gdyż według organu podało ono rodzaj zadania publicznego nietożsamy z określonym w ogłoszeniu konkursowym (por. wyniki otwartego konkursu ofertowego opublikowane w BIP, k. 39 akt sądowych). W pkt I.2 złożonej oferty Stowarzyszenie jako "Rodzaj zadania publicznego" wskazało "Realizacja zadania publicznego w zakresie prowadzenia jednego punktu przeznaczonego na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz jednego punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz edukacji prawnej w dwóch punktach w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r." Taką samą treść podano w pkt III. 1 ("Opis zadania", "Tytuł zadania publicznego") złożonej oferty. Natomiast w pkt I ogłoszenia o konkursie wskazano, że "Zadanie polega na prowadzeniu dwóch punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, dwóch punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz prowadzenie edukacji prawnej w ośmiu punktach w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r."

Należy zauważyć, że w załączniku nr [...] w pkt B podpunkcie 1 do ogłoszenia o konkursie nr [...] jako błąd w ofertach konkursowych, nie podlegający poprawie i powodujący odrzucenie oferty z przyczyn formalnych, uznano wskazanie innego rodzaju zadania publicznego niż wskazane w ogłoszeniu konkursowym. Prezydent Miasta uznał zatem, że Stowarzyszenie błędnie określiło w ofercie rodzaj zadania publicznego, co stanowiło nieusuwalny brak formalnych. Z tego powodu organ odrzucił ofertę, bez merytorycznego jej rozpatrywania.

Należy jednak zauważyć, że Stowarzyszenie nie tyle podało w ofercie inny rodzaj zadania publicznego niż wynikający z ogłoszenia o konkursie, co błędnie podało w ofercie w treści "Rodzaju zadania publicznego" liczbę punktów nieodpłatnej pomocy prawnej (jeden zamiast dwóch), punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (jeden zamiast dwóch) oraz punktów edukacji prawnej (dwa zamiast ośmiu). W istocie zatem odrzucenie oferty Stowarzyszenia nastąpiło ze względu na wskazanie w treści rodzaju zadania publicznego niewłaściwej liczy wymienionych punktów. Nie można natomiast powiedzieć, że składając ofertę skarżący pomylił zadanie publiczne, w którego realizacji chciał wziąć udział. Oferta Stowarzyszenia dotyczyła rodzaju zadania publicznego przewidzianego w ogłoszonym przez Prezydenta Miasta otwartym konkursie ofert, tj. prowadzenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz prowadzenie edukacji prawnej.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. przy rozpatrywaniu ofert ocenia się i bierze pod uwagę następujące przesłanki: 1) możliwość realizacji zadania publicznego przez odpowiedni podmiot, 2) przedstawioną kalkulację kosztów realizacji zadania publicznego, 3) proponowaną jakość wykonania zadania i kwalifikacje osób, przy udziale których zadania publiczne mają być realizowane, 4) planowany przez podmiot biorący udział w konkursie udział środków finansowych własnych lub środków pochodzących z innych źródeł na realizację zadania publicznego, 5) planowany wkład rzeczowy, osobowy, w tym świadczenia wolontariuszy i pracę społeczną członków ubiegającego się podmiotu, 6) analizę i ocenę realizacji zleconych zadań, jeżeli podmiot biorący udział w konkursie w latach poprzednich realizował zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczania otrzymanych na ten cel środków.

W świetle tego uregulowania złożone oferty podlegają ocenie przez organ przede wszystkim z punktu widzenia przesłanek merytorycznych. Nie oznacza, to że organ administracji publicznej w odniesieniu do składanych ofert nie może określić dodatkowych wymagań, jednakże nie mogą być one sprzeczne z ustawą o działalności pożytku publicznego i o woluntariacie (por. P. Staszczyk, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o woluntariacie. Komentarz, Lex, Komentarz do art. 15).

Zdaniem Sądu, odrzucenie oferty Stowarzyszenia z powodu podania w treści zadania publicznego niewłaściwej liczby punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz punktów edukacji, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i o woluntariacie, co oznacza, że jest sprzeczne z tą ustawą (art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w.). Narusza też pkt B podpunkt 1 załącznika nr 1 do ogłoszenia konkursowego, gdyż uchybienie popełnione przez skarżącego ma bardziej charakter oczywistej omyłki niż podania innego rodzaju zadania publicznego wskazanego w tym ogłoszeniu. Nie budzi wątpliwości do jakiego konkursu przystąpiło Stowarzyszenie.

W ocenie Sądu, znaczenie poszczególnych wymogów formalnych powinno być oceniane w wszechstronny i racjonalny sposób, a nie mechanicznie (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1158/14). Innymi słowy, formalizm nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie spełnienia kryteriów określonych w ogłoszeniu konkursowym. Popełniona przez skarżącego omyłka nie powinna przesłaniać celu przyjętej procedury i skutkować odrzuceniem złożonej przez niego oferty. Skutek jest nieproporcjonalny do wagi uchybienia.

Pozostałe wskazane w skardze przyczyny odrzucenia ofert (np. dotyczące informacji zawartych na kopercie, celów statutowych nie obejmujących prowadzenia działalności w zakresie proponowanego zadania), czy uwagi na temat żądania przez organ przedłożenia dokumentów wymienionych w punkcie V.13 ogłoszenia konkursowego, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż nie stanowiły one powodu odrzucenia oferty Stowarzyszenia.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w przekazanych do Sądu przez organ dokumentach brak jest pisemnego powiadomienia Stowarzyszenia przez Prezydenta Miasta o wynikach konkursu, wraz z uzasadnieniem. Natomiast Stowarzyszenie wezwane przez Sąd do przesłania zawiadomienia bądź innego dokumentu, z którego wynika, że oferta Stowarzyszenia została odrzucona przez organ, przesłało wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej M. T. - "Wyniki konkursu ogłoszonego w dniu [...] listopada 2023 r. przez Prezydenta Miasta, z którego wynika, że oferta Stowarzyszenia została odrzucona ze względu na wskazanie rodzaju zadania nietożsamego z ogłoszeniem konkursowym, przy czym wyniki tego konkursu zostały podpisane przez Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Społecznych. Narusza to punkt VI podpunkt 7 ogłoszenia konkursowego, z którego wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie konkursu powinien podjąć Prezydent Miasta, a o wynikach postępowania konkursowego strona powinna być poinformowana w drodze pisemnego powiadomienia wraz z uzasadnieniem (punkt VI podpunkt 8 ogłoszenia konkursowego).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność [...] polegającej na odrzucenie oferty Stowarzyszenia. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).