I PUNPP 2/24
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 6 lutego 2025 r.
SSN Piotr Prusinowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania D. O.
przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji w Warszawie
o wysokość emerytury,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w dniu 6 lutego 2025 r.,
skargi ubezpieczonej o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III AUa 530/22,
1. stwierdza niezgodność z prawem prawomocnego wyroku
Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 30 maja 2023 r., sygn.
akt III AUa 530/22 w części dotyczącej ustalenia emerytury
policyjnej D. O. z zastosowaniem art. 15c ust. 3 ustawy z 18
lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
I PUNPP 2/24
2
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej
i Służby
Więziennej;
2. oddala skargę w pozostałej części,
3. zasądza od pozwanego Dyrektora Zakładu Emerytalno-
Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
w Warszawie na rzecz D. O. 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem
zwrotu kosztów postępowania wywołanych skargą
z
odsetkami z art. 98 § 11 k.p.c.
UZASADNIENIE
Sąd Okręgowy w Szczecinie uwzględnił odwołanie D. O. i zmienił decyzję
pozwanego Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z 7 czerwca 2017 r.
w ten sposób, że przyznał ubezpieczonej prawo do ustalenia wysokości emerytury z
pominięciem art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin poczynając od 1 października
2017 r.
W sprawie pozwany, na podstawie informacji otrzymanej z Instytutu Pamięci
Narodowej 1 marca 2017 r. ponownie ustalił wysokość emerytury skarżącej od
1 października 2017 r. w kwocie 2.699,69 zł, przy przyjęciu, że podstawa wymiaru
emerytury to 3.877,24 zł, ograniczając jednocześnie wysokość emerytury do
2.069,02 zł, to jest do kwoty przeciętnej emerytury.
Sąd Okręgowy ustalił, że D. O. (ur. w […].) pracowała w Wojewódzkim
Urzędzie Telekomunikacyjnym jako telefonistka. 1 lipca 1986 r. została przyjęta do
służby jako telegrafista w Samodzielnej Sekcji A SB WUSW w S.. W 1990 r.
ubezpieczona została pozytywnie zweryfikowana i służyła jako szyfrantka (starszy
technik) w UOP i ABW do 2006 r. Decyzją z 2 listopada 2006 r. organ rentowy ustalił
I PUNPP 2/24
3
D. O. prawo do emerytury policyjnej od 1 września 2006 r. Wysokość przysługującej
ubezpieczonej emerytury do wypłaty po waloryzacji od 1 marca 2017 r. wyniosła
2.810 zł 47 gr. Podstawa wymiaru emerytury po waloryzacji od 1 marca 2017 r.
wyniosła 3.887 zł 24 gr. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu Oddziałowe Archiwum IPN w S. - na podstawie
zapisów znajdujących się w aktach osobowych ubezpieczonej - sporządził 1 marca
2017 r. informację o przebiegu służby nr […], w której wskazano, że D. O. w okresie
od 1 lipca 1986 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa,
o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2016 roku poz. 708
ze zm.). 21 kwietnia 2017 r. ubezpieczona D.O. wystąpiła do Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niej
art. 15c ustawy z 16 grudnia 2016 roku. Postępowanie w tym zakresie jest w toku.
Sąd Okręgowy uznał odwołanie ubezpieczonej za uzasadnione, gdyż
pozwany organ rentowy niewłaściwie zastosował przepisy art. 15c ustawy
zaopatrzeniowej.
Sąd miał na uwadze treść uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20. W uchwale tej Sąd Najwyższy
odpowiadając na pytanie, czy kryterium pełnienia służby na rzecz totalitarnego
państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zostaje spełnione w
przypadku formalnej przynależności do służb w wymienionych w tym przepisie
cywilnych i wojskowych instytucji i formacji w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca
1990 r., potwierdzonej stosowną informacją Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji
Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydaną w trybie art. 13a ust. 1
ustawy, czy też kryterium to powinno być oceniane na podstawie indywidualnych
czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności
człowieka służących reżimowi komunistycznemu, wskazał iż „kryterium służby na
rzecz totalitarnego państwa określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994
roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
I PUNPP 2/24
4
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z
2020 r., poz. 723) powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności
sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem
naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka”. W uchwale Sąd Najwyższy
wskazał, że nie można wyłącznie z faktu, iż dana osoba przynależała do danej
formacji z czasów PRL stwierdzić, że służyła na rzecz totalitarnego państwa.
Nie można bowiem generalizować i przyjmować, że każdy funkcjonariusz działał na
rzecz państwa totalitarnego, gdyż kłóci się to z ideą sprawowania sądowego wymiaru
sprawiedliwości, opierającą się na indywidualnej winie i pozostającą w opozycji
wobec odpowiedzialności zbiorowej. W uchwale zwrócono uwagę, że literalne
brzmienie ustawy z 2016 r. nie zakłada żadnego rozróżnienia pomiędzy
funkcjonariuszami, którzy w rzeczywistości dopuścili się czynów przestępczych lub
podejmowali działalność przeciwko demokratycznej opozycji oraz tymi, którzy takich
działań nie podejmowali lub należeli jedynie do personelu technicznego. Sąd
Najwyższy wskazał, że miejsce pracy i czas pełnienia służby nie może być jedynym
kryterium pozbawienia (ograniczenia) prawa do zaopatrzenia emerytalnego,
zwłaszcza wobec osób, które przeszły proces weryfikacji i kontynuowały zatrudnienie
w wolnej Polsce. Pomniejszenie emerytury (czy też renty) może nastąpić, jeśli
funkcjonariusz naruszał prawa i wolności innych osób zwłaszcza osób walczących o
niepodległość, o suwerenność i o wolną Polskę. Odkodowując pojęcie „służby na
rzecz totalitarnego państwa” Sąd Najwyższy wyjaśnił, że nie można zgodzić się z
założeniem, że sam fakt stwierdzenia pełnienia służby od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca
1990 r. w wymienionych instytucjach i formacjach jest wystarczający do uzyskania
celu ustawy z 2016 r. oraz by wykluczone zostało prawo do dowodzenia, iż służba
pełniona w tym czasie nie była służbą pełnioną na rzecz totalitarnego państwa.
Dlatego nie można ograniczyć się do bezrefleksyjnej wykładni językowej art. 13b
ustawy z 1994 r., gdyż zakodowane w nim pojęcie stanowi kryterium wyjściowe,
przybierające postać domniemania możliwego do obalenia w procesie cywilnym.
Sąd Okręgowy zgodził się z powyższą argumentacją.
I PUNPP 2/24
5
Dodatkowo wyjaśnił, iż sporządzana na wniosek organu rentowego informacja
Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi
Polskiemu, o której mowa w art. 13a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin, nie ma charakteru wiążącego dla sądu. Nadto
brak jest ograniczeń dowodowych w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu
pracy i ubezpieczeń społecznych. W związku z tym, iż Sądu nie wiąże informacja
IPN, rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego Sąd obowiązany jest do
ustalenia czy obowiązki wykonywane przez ubezpieczonego należy kwalifikować
jako „służbę na rzecz totalitarnego państwa”. W ocenie Sądu na podstawie
dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, nie można uznać, iż ubezpieczona D.O.
w okresie od 1 lipca 1986 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę na rzecz totalitarnego
państwa. W okresie służby przygotowawczej trwającej do 30 czerwca 1989 r.
ubezpieczona zajmowała się wysyłaniem jawnych (nieszyfrowanych) telegramów z i
do komisariatów MO - najczęściej dotyczących kradzieży samochodów i włamań do
mieszkań. Zdarzała się korespondencja dotycząca innych przestępstw kryminalnych.
D. O. nie zajmowała się korespondencją dotyczącą spraw politycznych. W ocenie
Sądu trudno uznać za służbę na rzecz państwa totalitarnego czynności techniczne -
w przypadku ubezpieczonej polegające na wysyłaniu jawnych telegramów -
nakierowane na pomoc przy zwalczaniu przestępczości pospolitej (ubezpieczona nie
zajmowała się korespondencją dotyczącą spraw politycznych). Walka z tego typu
przestępczością jest domeną każdego a nie tylko totalitarnego państwa.
Ubezpieczona funkcjonariuszem stałym została już po pierwszych od 1945 r.
częściowo wolnych wyborach, a szyfrantem została w czasie rządu T. M.. Trudno
jest racjonalnie zakładać by korespondencja szyfrowana, którą ubezpieczona
zaczęła wówczas rozsyłać, miała na celu realizację zadań państwa totalitarnego. W
konsekwencji nie można uznać, by pełniona przez odwołującą w spornym okresie
służba wykazywała się cechami warunkującymi zastosowanie art. 15c ustawy
zaopatrzeniowej w stosunku do ubezpieczonej. W toku procesu nie ujawniono
okoliczności uzasadniających obniżenie świadczeń przysługujących ubezpieczonej.
Pozwany nie przedstawił dowodu na okoliczność pełnienia przez ubezpieczoną
„służby na rzecz totalitarnego państwa”, w szczególności nie wykazał, że
indywidualne czyny ubezpieczonej naruszały prawa i wolności człowieka, że
I PUNPP 2/24
6
ubezpieczona zwalczała opozycję demokratyczną, związki zawodowe,
stowarzyszenia, kościoły i związki wyznaniowe, łamała prawo do wolności własności
i bezpieczeństwa obywateli. Nie bez znaczenia był nadto przebieg służby D.O. po 31
lipca 1990 r. Wskazać w tym zakresie należy, że ubezpieczona została pozytywnie
zweryfikowana, a następnie służyła jako szyfrantka (starszy technik) w UOP i ABW
do 2006 r. Uwzględniając całokształt powyższych ustaleń i rozważań Sąd doszedł do
przekonania, że służba ubezpieczonej w spornym okresie nie spełnia warunków
uznania jej za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Zastosowanie w przypadku
odwołującej art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie może być w konsekwencji
uznane za zasadne. Powyższe ustalenia i ich ocena przesądziły o zmianie decyzji
organu rentowego i przyznanie ubezpieczonej prawa do ustalenia wysokości
emerytury z pominięciem art. 15c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu
Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
poczynając od 1 października 2017 r.
Sąd Apelacyjny w Szczecinie uwzględnił apelację pozwanego i wyrokiem z
30 maja 2023 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że oddalił odwołanie
ubezpieczonej. Zauważył, że w sprawie ustalone zostało, iż odwołująca od 1 lipca
1986 r. do 31 lipca 1990 r. pełniła służbę w jednostkach wymienionych w art. 13b
ustawy. Zatem z mocy art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
[...], już na tej tylko podstawie zasadnym było obniżenie świadczenia.
Sąd Apelacyjny, odmiennie niż Sąd Okręgowy, nie miał w powyższym zakresie
wątpliwości co do prawidłowości zastosowania przez organ rentowy przepisów
prawa materialnego. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że nie podziela zapatrywań
prawnych sformułowanych w uchwale Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r.,
sygn. akt III UZP 1/20 (OSNP 2021 nr 3, poz. 28), zgodnie z którą kryterium „służby
na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 powinno być oceniane na
podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie
indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i
wolności człowieka. Zdaniem Sądu Apelacyjnego organowi stosującemu przepisy
I PUNPP 2/24
7
art. 15c ustawy zaopatrzeniowej nie przyznano uprawnienia do kształtowania treści
pojęcia "służba na rzecz totalitarnego państwa" w sposób dowolny. Sąd Apelacyjny
zauważył, że zgodnie z dominującą obecnie zasadą wykładni, mimo
jednoznaczności językowej, dopuszczalne jest kontynuowanie zabiegów
interpretacyjnych i oddanie pierwszeństwa rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw
funkcjonalnych, ale jedynie wtedy, gdy rezultat językowy burzy podstawowe
założenia o racjonalności prawodawcy. Za niedopuszczalne należy uznać to w
sytuacji, gdy 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo;
2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone
kompetencje (por. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6,
s. 9) - co ma miejsce w niniejszym przypadku. Ustawodawca wskazał jednocześnie
wyłączny rodzaj dowodu, który służyć ma ustaleniu spełnienia się przesłanek
tworzących definicję legalną wskazanego pojęcia. Dowodem tym jest przewidziany
w art. 13a ustawy zaopatrzeniowej dokument nazwany zaświadczeniem. Zdaniem
Sądu Apelacyjnego ustawa zawiera definicję legalną, z której wynika jednoznacznie,
że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby, jako "służby
na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia
służby. W tym zakresie Sąd Apelacyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. (I OSK
3208/19). Od zasady, o której mowa w art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej
ustawodawca przewidział wyjątek. Zezwolił bowiem ministrowi właściwemu do spraw
wewnętrznych na wyłączenie stosowania tego przepisu w przypadku, gdy służba
funkcjonariusza pełniona na rzecz totalitarnego państwa przed dniem 31 lipca 1990 r.
była krótkotrwała, a po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i
obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ustawodawca uznał przy
tym, że przesłanki te muszą być spełnione w stopniu kwalifikowanym, jako
szczególnie uzasadniony przypadek. Niezaprzeczalnie wolą ustawodawcy było
doprowadzenie regulacji prawnych dotyczących zaopatrzenia emerytalnego
funkcjonariuszy służb wymienionych w ustawie do rozwiązania zgodnego ze
sprawiedliwością społeczną poprzez zlikwidowanie przywilejów dla osób, którym
takie przywileje, z tytułu wykonywania służby na rzecz totalitarnego państwa, nie
należały się. Z tych właśnie względów, w przypadku osoby, która pełniła służbę na
I PUNPP 2/24
8
rzecz totalitarnego państwa która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r.,
emerytura za ten okres wynosi 0% podstawy jej wymiaru. W uzasadnieniu projektu
ustawy nowelizującej (druk nr 1061 z kadencji sejmu 2015-2019) wskazano m.in., że
ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa (...) jest konieczne, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną
przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie
zasady sprawiedliwości społecznej. W uzasadnieniu projektu wskazano, że jako
przywilej należy rozumieć ustalenie świadczeń emerytalnych i rentowych na
zasadach znacznie korzystniejszych, wynikających z ustawy zaopatrzeniowej w
stosunku do sposobu ustalania emerytur i rent zdecydowanej większości obywateli
na podstawie ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Chodzi o możliwość przejścia na emeryturę już po 15 latach służby. Jako podstawa
wymiaru emerytury lub renty przyjmowane jest uposażenie należne na ostatnio
zajmowanym stanowisku, zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej może stanowić
nawet 80 % (emerytura) lub 90 % (renta inwalidzka) tego uposażenia. Zdaniem
autora projektu, o ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalno - rentowych dla
funkcjonariuszy strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku
publicznego jest jak najbardziej zasadny, o tyle jest nie do przyjęcia dla byłych
funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa. Istotnym
przywilejem funkcjonariusza policji jest również bardzo korzystna regulacja
polegająca na tym, że świadczenie emerytalne wzrasta o 2,6% wymiaru za każdy
dalszy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy). Celem ustawy nowelizującej było
zniesienie tego przywileju i przyjęcie za okresy służby na rzecz totalitarnego państwa
0% podstawy wymiaru. Można zatem stwierdzić, że tak rozumiany cel ustawy wyraża
się w pozbawieniu przywilejów nabytych z tytułu służby na rzecz totalitarnego
państwa. Jedynie w przypadku krótkotrwałości tej służby, która w dodatku oceniana
być musi jako szczególnie uzasadniony przypadek, ustawodawca wyraził wolę
odstąpienia od zasady. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a ustawy,
skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach unormowaniami
zawartymi w art. 15, art. 22 ww. ustawy, stanowi swoistego rodzaju lex specialis.
Sytuuje osoby te w wyjątkowej pozycji. Tym samym, zbędne jest dopatrywanie się
I PUNPP 2/24
9
podtekstów w definicji legalnej pojęcia "służba na rzecz totalitarnego państwa".
Założenie przyjęte w uchwale Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r., sygn. akt
III UZP 1/20, iż służba ta powinna być oceniana indywidualnie i wymaga zbadania jej
charakteru, stanowi zaprzeczenie woli ustawodawcy, a nadto nakłada na organ
niewykonalny de facto obowiązek dowodowy, a tym samym czyni niemożliwą jego
ocenę przez sąd. Pogląd powielany w orzecznictwie, a także w piśmiennictwie
prawniczym, zgodnie z którym definicja ustawowa „służby na rzecz totalitarnego
państwa” przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej
indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję obalalnego
ustawowego domniemania - w ocenie Sądu Apelacyjnego nie znajduje oparcia w
przepisach ustawy zaopatrzeniowej odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi
zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa. Ustawodawca,
poza ścisłą definicją legalną odwołującą się do przejrzystych i jednoznacznych
kryteriów, nie upoważniających do jakiejkolwiek dalszej interpretacji, wprowadza
rozwiązania ustawowe, które wypełniają wymagane od ustawodawcy standardy
demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności realizują wymóg tworzenia
takich regulacji prawnych, które pozostają w zgodzie z zasadą sprawiedliwości
społecznej. Przede wszystkim ustawodawca pozwala na wyłączenie z katalogu osób
poddanych generalnej zasadzie, o której mowa w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i 24a
ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej tych osób, które udowodnią, że przeciwdziałały swoją
działalnością totalnemu ustrojowi (art. 15c ust. 5 i 6 i odpowiednio art. 22a ust. 5 oraz
art. 24a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej). Jest to regulacja na tyle jasno
skonstruowana, że nie wymaga odwoływania się do wykładni funkcjonalnej czy
systemowej. Co więcej, należy zauważyć, że regulacja ta wzmacnia legalną definicję
pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", albowiem dowodzi, że powinno być
ono rozumiane wyłącznie przez pryzmat czasu i miejsca jej pełnienia. Innymi słowy,
gdyby w definicji tej zakodowane było "bezpośrednie zaangażowanie
funkcjonariusza w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego" w odróżnieniu od
"służby na rzecz państwa jako takiego" - to wskazana regulacja pozwalająca
wyłączyć unormowania "restrykcyjne", jak określa je orzecznictwo, byłaby zbędna.
Jako niezrozumiałe wydaje się zatem poszukiwanie możliwości uzyskania
tożsamego rezultatu, poprzez niedozwoloną modyfikację definicji legalnej.
I PUNPP 2/24
10
Przypomnieć bowiem trzeba, że uprawnienie sądu do wykładni prawa kończy się
tam, gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej w toku stosowania prawa.
Sąd Apelacyjny uznał za całkowicie zbędne, a nadto sprzeczne z fundamentalnymi
zasadami wykładni twierdzenie o konieczności odkodowania pełnej treści pojęcia
"służby na rzecz totalitarnego państwa" poprzez indywidualizowanie charakteru tej
służby. W istocie bowiem taka wykładnia sprowadza się do stworzenia nowej normy
prawnej, w dodatku sprzecznej z celem i brzmieniem pozostałych regulacji ustawy
zaopatrzeniowej (...). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zasada
ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub
niegodziwie, a także praw nie mających oparcia w założeniach obowiązującego w
dacie orzekania porządku konstytucyjnego (wyrok z 24 lutego 2010 r. w sprawie
sygn. akt K 6/09). Możliwość pozostającej w zgodzie z ustawą zasadniczą ingerencji
w sferę prawa zabezpieczenia społecznego potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z
dnia 3 marca 2011 roku (II UZP 2/11). Sporna legislacja (art. 15c) nie stanowi
jakiegokolwiek naruszenia powszechnej zasady równości lub proporcjonalności
świadczeń uzyskiwanych z zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych przez
osoby pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa, które stosowały bezprawne,
niegodne lub niegodziwe akty lub metody przemocy politycznej wobec innych
obywateli, w porównaniu do standardów świadczeń uzyskiwanych z powszechnego
systemu ubezpieczenia społecznego. Nadal (po wprowadzeniu zasad nowelizacją z
2009 r.) mniej korzystne jest uregulowanie uprawnień emerytalno-rentowych ofiar
systemu represji politycznych stosowanych przez organy bezpieczeństwa państwa
totalitarnego, którym wprawdzie okresy uwięzienia z przyczyn politycznych
uwzględnia się jako składkowe okresy ubezpieczenia, ale z „zerową” podstawą
wymiaru świadczeń za konkretne lata (okresy) pozbawienia wolności z przyczyn
politycznych wobec nieuzyskiwania podlegającego obowiązkowi składkowemu
dochodu wskutek poddania ich bezprawnym represjom politycznym ze strony tzw.
aparatu bezpieczeństwa (...). Zatem, obecne przyjęcie „zerowego” wskaźnika
podstawy wymiaru (z ostatniego, w normalnym biegu zdarzeń najwyższego
uposażenia przysługującego na zajmowanym stanowisku służbowym) za okresy
świadomej służby na rzecz totalitarnego państwa tj. w organach bezpieczeństwa
państwa stosujących totalitarną przemoc polityczną, represje polityczne jest
I PUNPP 2/24
11
społecznie sprawiedliwie. Służba w organach totalitarnej państwowej przemocy
politycznej, w warunkach demokratycznego państwa prawnego nie może być tytułem
do dalszego utrzymywania lub korzystania z przywilejów uzyskanych z nielegalnej,
niegodnej lub niegodziwej służby z natury rzeczy i z punktu widzenia podstawowych,
bo przyrodzonych naturze ludzkiej standardów prawnych i obywatelskich
demokratycznego państwa prawnego, tj. przywilejów z tytułu służby w organach,
które w istocie rzeczy były strukturami niebezpieczeństwa państwa totalitarnego,
przeznaczonymi do zwalczania ruchów niepodległościowo-wolnościowych i
demokratycznych dążeń oraz aspiracji do odzyskania lub przywrócenia
podstawowych praw i wolności obywatelskich. Jednoznacznie krytycznie należy
ocenić powoływanie się na jakiekolwiek argumenty zmierzające do utrzymania
przywilejów nabytych z tytułu lub w związku z uczestnictwem w systemie zniewolenia
i stosowania represji politycznych przez służby niebezpieczeństwa państwa
komunistyczno-totalitarnego przez świadomych swej służby funkcjonariuszy.
Powoływanie się na zasadę praw nabytych, które w istocie rzeczy zmierza do
utrzymania przywilejów (bo w dalszym ciągu korzystniej liczonych świadczeń według
nowelizacji z 2009 r., z uwagi na sposób ustalania wysokości świadczenia) nabytych
niesłusznie, niegodnie lub niegodziwie z tytułu lub związku z uczestnictwem w
strukturach służb niebezpieczeństwa totalitarnego, które zwalczały przyrodzone
prawa człowieka i narodu oraz podstawowe wolności obywatelskie, nie stanowi
prawnej, prawniczej ani etyczno-moralnej podstawy do kontestowania zgodnej z
Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej legalności zmian ustawodawczych
zmierzających do zrównoważenia uprawnień zaopatrzeniowych byłych
funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa państwa totalitarnego i co istotne - tylko za
okresy takiej represyjnej służby - do standardów i poziomu powszechnych uprawnień
emerytalno-rentowych ogółu ubezpieczonych obywateli. Odpowiada to
konstytucyjnym zasadom urzeczywistniania nie tylko zasady sprawiedliwości
społecznej, ale realizuje ustawodawczy i jurysdykcyjny obowiązek zapewnienia reguł
elementarnej przyzwoitości, które wymagają, aby przywileje zaopatrzeniowe
sprawców lub uczestników systemu zniewolenia i stosowania totalitarnych represji
politycznych uzyskane w okresach i z takiego nielegalnego, niegodnego lub
niegodziwego tytułu, nie odbiegały znacząco od standardów świadczeń emerytalno-
I PUNPP 2/24
12
rentowych wynikających z powszechnego systemu świadczeń z ubezpieczenia
społecznego. Z bezprawnego tytułu i okresów uczestnictwa w zwalczaniu
przyrodzonych praw człowieka i narodu oraz podstawowych wolności obywatelskich
nie sposób prawnie ani racjonalnie wywodzić żądania utrzymania niesłusznie,
niegodnie lub niegodziwie nabytych przywilejów z zaopatrzenia emerytalnego służb
mundurowych. Tak uzyskane przywileje nie podlegają ochronie w demokratycznym
porządku prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego, ponieważ osoby
zwalczające przyrodzone prawa człowieka i narodu oraz podstawowe wolności
obywatelskie nie mają prawa podmiotowego ani tytułu moralnego domagania się
utrzymania przywilejów zaopatrzeniowych za okresy zniewalania dążeń
niepodległościowych, wolnościowych i demokratycznych narodu polskiego
(orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2012 roku, K 39/09, z dnia
24 lutego 2010 roku, K 6/09, z dnia 11 lutego 1992 roku, K 14/91, z dnia 23 listopada
1998 roku, SK 7/98, z dnia 22 czerwca 1999 roku, K 5/99). Ustawodawca przy
uwzględnieniu reguł proporcjonalności i zasady nienaruszania istoty prawa
zabezpieczenia społecznego jest uprawniony do takiej modyfikacji przepisów
emerytalnych, które będą niwelowały przywileje emertytalne nabyte z tytułu służby
na rzecz totalitarnego państwa. Sąd Apelacyjny wziął również pod uwagę, że w
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2021 r. (sygn. akt P 10/20),
stwierdzono, że art. 22a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy
[...], jest zgodny z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok dotyczył co prawda policyjnej renty
inwalidzkiej, jednak w uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę na istotne kwestie
ogólne, rzutujące na ocenę zasadności odwołań byłych funkcjonariuszy pełniących
służbę na rzecz totalitarnego państwa od decyzji obniżających wysokość nabytych
przez nich świadczeń. W ocenie Trybunału, ustawodawca, pozostając w zgodzie z
systemem konstytucyjnych wartości, był uprawniony, pomimo znacznego upływu
czasu od rozpoczęcia transformacji ustrojowej, do wprowadzenia kolejnej regulacji
obniżającej - w racjonalnie miarkowany sposób - świadczenia rentowe za okres
służby na rzecz totalitarnego państwa. Podniesiono również m.in., że standard
konstytucyjny jest w tym obszarze wyznaczany przez powszechny system
emerytalno-rentowy, a nie systemy preferencyjne, takie jak emerytury i renty
I PUNPP 2/24
13
mundurowe lub emerytury w obniżonym wieku, które nie należą do istoty
konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w
art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo uznania, że prawo do
świadczeń nieproporcjonalnie wyższych zostało nabyte w sposób niegodziwy,
ustawodawca nie pozostawił byłych funkcjonariuszy bez środków do życia,
zapewniając im uposażenie na poziomie minimum socjalnego. Nie można zatem
uznać, by stanowiło to nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia
społecznego w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Skonkludowano, że kontrolowany przepis ustawy nie pozbawia funkcjonariuszy
możliwości uzyskania świadczenia, zmniejsza jedynie kwotę wypłacaną z tego tytułu
do takiej, jaką pobiera znaczna liczba polskich rencistów. Zaskarżona decyzja jest
zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co do których Sąd Apelacyjny
odmiennie niż Sąd Okręgowy nie odnalazł przesłanek do odmowy ich zastosowania.
Ratio legis rozwiązań wprowadzonych nowelizacją z 2016 r. jest obniżenie
świadczenia jako wynik świadomego i dobrowolnego udziału ubezpieczonej w
służbach bezpieczeństwa państwa o strukturze komunistyczno- totalitarnej, które
zwalczały najbardziej podstawowe, bo przyrodzone prawa człowieka i wolności
obywatelskie. Istota działań jednostek wymienionych w art. 13b ustawy służyła
utrzymywaniu reżimu totalitarnego na terenie Państwa Polskiego. W Państwie jakim
Polska była przed 1990 r. ingerencja w prawa i wolności obywateli (polegająca na
znacznych ograniczeniach w możliwości przekraczania granicy, uzyskiwanej tylko
okresowo i zależnej głównie od dobrej woli decydentów) miały być narzędziem do
utrzymywania ich w posłuszeństwie wobec narzucanych idei promujących niesłuszne
przywileje konkretnych osób kosztem całego społeczeństwa. Wprowadzony do
ustawy zaopatrzeniowej art. 13b, wymienia wprost jednostki, w których ubezpieczona
pełniła służbę, jako instytucje, w których służba nosi cechy służby na rzecz
totalitarnego państwa. Sąd Apelacyjny dla dokonania oceny rzeczywistego zakresu
obowiązków ubezpieczonej, przytoczył treści dokumentu z dnia 9 czerwca 1986 r.
określającego zakres działania Samodzielnej Sekcji „A” WUSW w S. (...).
Samodzielna Sekcja „A” Służby Bezpieczeństwa WUSW była odpowiednikiem Biura
„A” MSW na szczeblu wojewódzkim. Gdyby zatem iść nawet tokiem rozumowania
Sądu I instancji, to już chociażby mając na uwadze powyższe ustalenia należałoby
I PUNPP 2/24
14
negatywnie ocenić indywidualne czyny ubezpieczonej pełniącej służbę we
wskazanej jednostce, wiedząc czym ona się zajmowała, czego jednak nie chciał
dostrzec Sąd Okręgowy, stwierdzając, że organ rentowy nie wykazał by
ubezpieczona wykonywała jakiekolwiek czynności, które mogłyby zostać uznane za
łamanie prawa i naruszanie wolności człowieka, czy takich które zmierzałyby do
zwalczania opozycji demokratycznej, solidarności, związków zawodowych, czy
kościoła. Sąd Apelacyjny celem uzupełnienia rozważań przytoczył ustalenia
dokonane na podstawie akt personalnych ubezpieczonej (...). Ustalenia faktyczne
Sądu Okręgowego, że czynności ubezpieczonej nie zmierzały do zwalczania
Kościoła, opozycji, związków zawodowych, jak również, że nie naruszała praw i
wolności człowieka są zakłamywaniem prawdy historycznej czym w istocie było PRL
i czemu, i komu służyła praca w jednostkach wymienionych w art. 13b ustawy
zaopatrzeniowej. Natomiast całkowicie błędne i sprzeczne ze zgromadzonym
materiałem należy uznać stanowisko, iż czynności wykonywane przez
ubezpieczoną, polegające na wysyłaniu jawnych telegramów - były nakierowane na
pomoc przy zwalczaniu przestępczości pospolitej, zaś walka z tego typu
przestępczością jest domeną każdego a nie tylko totalitarnego państwa - podczas,
gdy z jej akt osobowych oraz dokumentu określającego zakres działania
Samodzielnej Sekcji „A” wynika wprost, że Sekcja, w której pracowała miała za
zadanie utrzymywanie totalitarnego ustroju, zaś sama ubezpieczona wykonywała w
związku z tym swoje zadania chętnie, z wyjątkową starannością, za co w
konsekwencji była wyróżniana odznaczeniami, nagrodami pieniężnymi oraz
możliwością wspinania się po drabinie kariery zawodowej. Wobec powyższego
wyrok Sądu Okręgowego jest nieprawidłowy, zaś organ rentowy zgodnie z
obowiązującymi przepisami dokonał obniżenia należnej ubezpieczonej emerytury w
oparciu o treść art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez „wyzerowanie”
okresu wykonywania służby na rzecz totalitarnego państwa.
W skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku
Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 30 maja 2023 r., sygn. III AUa 530/22 wskazano
na:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia
18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
I PUNPP 2/24
15
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst
jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 723, zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową) w zw. z art. 2
i 5 Konstytucji przez błędną wykładnię przejawiającą się w dokonaniu kwalifikacji
służby skarżącej „na rzecz totalitarnego państwa” przez uznanie, iż tylko fakt
pełnienia służby w określonej formacji mundurowej PRL przesądza o
zakwalifikowaniu takiej służby jako „służby na rzecz totalitarnego państwa”, a
postawa funkcjonariusza służb mundurowych oraz indywidualny charakter jego
służby nie może być wyznacznikiem dla uznania, że nie wypełnia on ustawowego
kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa”, podczas gdy zgodnie z prawidłową
wykładnią tego przepisu, potwierdzoną uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16
września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20 (Biul. SN z 2020 r. Nr 9-10, poz. 20) kryterium
służby na rzecz totalitarnego państwa" określone w art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności
sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem
naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.
2. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 15c ust. 1, 2 i 3
ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 2, 5 i 32 Konstytucji przez niewłaściwe
zastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał procesowy nie daje
żadnych podstaw do przyjęcia, iż skarżąca w okresie służby w okresie od 1.7.1986
do 31.7.1990 dopuszczała się naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka
lub też w jakikolwiek faktyczny sposób uczestniczyła w zdarzeniach kwalifikowanych
jako takie, a nadto przez ograniczenie wysokości przysługującego skarżącej
świadczenia emerytalnego do wysokości przeciętnej emerytury wypłaconej przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mimo, iż skarżąca już
po 1990 r. zgromadziła cały 15-letni staż służby niezbędny do przyznania jej
zaopatrzenia emerytalnego.
Skutkiem wydania niezgodnego z prawem wyroku skarżąca została
pozbawiona świadczenia emerytalnego w wysokości nie niższej niż 741,50 zł
I PUNPP 2/24
16
miesięcznie (obliczenie różnicy w wypłacanej emeryturze brutto według stanu na
wrzesień 2017 r.). Należy tu uwzględnić dwa aspekty, a mianowicie fakt błędnej
wykładni przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie przepisu art. 13b ust. 1 ustawy
zaopatrzeniowej, opisany w punkcie 1 podstaw niniejszej skargi, a także fakt
zignorowania okoliczności, iż skarżąca wypracowała odrębnie swój 15 letni staż
emerytalny już po 1 stycznia 1990 r. Niezależnie zatem czy podzielić pogląd
wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt
III UZP 1/20, czy też nie, należało odmówić zastosowania art. 15c ust. 3 ustawy
zaopatrzeniowej. Skarżąca została bowiem ukarana odebraniem praw
podmiotowych słusznie nabytych na skutek wysługi lat już w wolnej Polsce. W tym
stanie rzeczy fakt wyrządzenia skarżącej szkody należy uznać co najmniej za
uprawdopodobniony.
Wartość przedmiotu zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem Apelacyjnym
w Szczecinie pod sygn. akt III AUa 530/23, w którym zapadło zaskarżone orzeczenie
wynosiła 8.898,00 zł, a wobec tego na zasadzie art. 3982 § 1 k.p.c. nie przysługuje
od niego skarga kasacyjna. Sprawa o obniżenie świadczenia emerytalnego nie
należy do katalogu postępowań, w których skarga kasacyjna przysługuje bez
względu na wartość przedmiotu zaskarżenia.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie
z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt III AUa 530/22 jest w całości niezgodny z prawem
oraz zasądzenie od Skarbu Państwa - Sądu Apelacyjnego w Szczecinie na rzecz
ubezpieczonego kosztów postępowania skargowego, w tym kosztów zastępstwa
procesowego, według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga została uwzględniona w części dotyczącej zastosowania przez Sąd
Apelacyjny art. 15c ust. 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
I PUNPP 2/24
17
Skarga nie została uwzględniona w części dotyczącej zastosowania art. 15c
ust. 1 pkt 1 związku z art. 13b tej ustawy.
Pojęcie „prawa” z którym prawomocny wyrok sądu drugiej instancji kończący
postępowanie jest niezgodny nie może być zawężane do literalnej treści przepisu, w
tym przypadku z art. 15c ust. 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy (...), zgodnie z którą wysokość emerytury dla osób
pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa nie może być wyższa niż
miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Przepis prawa każdorazowo podlega wykładni, co ma na uwadze prawodawca,
dając stronie prawo do wynagrodzenia szkody, jaka zostanie wyrządzona przez
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji
RP, art. 417 § 2 k.c.).
Procedura cywilna, której częścią jest szczególna skarga o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, nie jest w kolizji z realizacją tego
prawa. Celem postępowania jest wszak sprawiedliwe rozpatrzenie sprawy (art. 45
ust. 1 Konstytucji RP), co jednak nie wyklucza możliwych błędów w zakresie wykładni
i stosowania prawa (por. art. 107 § 1 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju
sądów powszechnych).
Nie budzi wątpliwości doktrynalnych i orzeczniczych stwierdzenie, że
niezgodność prawomocnego orzeczenia „z prawem” może wynikać z naruszenia
prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Norma prawa materialnego podlega wykładni i ocenie zgodności z innymi przepisami
lub wartościami systemu prawa. Jest oczywiste, że materialna podstawa kasacyjna
z art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c. nie ogranicza się tylko do leksykalnej treści przepisu prawa.
Jeśli w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwala się określona wykładnia oraz
stosowanie przepisu prawa ze skutkiem innym niż literalna treść przepisu, to nie jest
to obojętne dla oceny zgodności z prawem prawomocnego wyroku sądu drugiej
instancji. Zgodnie z ustawą Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej,
powołanym m.in. do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez zapewnienie
zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych przez
I PUNPP 2/24
18
rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie uchwał rozstrzygających
zagadnienia prawne (art. 1 pkt 1) lit. a ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie
Najwyższym.
Na tle niemałej liczby spraw dotyczących ponownego przeliczenia emerytur
funkcjonariuszy utrwala się jednolita wykładnia Sądu Najwyższego stwierdzająca, że
zastosowanie art. 15c ust. 3 (tzw. gilotyny) nie jest adekwatne do sytuacji tych
funkcjonariuszy, którzy wypracowali emeryturę wyższą niż przeciętna emerytura
wypłacana przez ZUS bez okresów służby ma rzecz „totalitarnego państwa” i dlatego
wówczas ograniczenie z art. 15c ust. 3 nie jest zgodne z ustawą zasadniczą.
W takiej sytuacji prawo do równego traktowania nie może pomijać tych
ubezpieczonych (funkcjonariuszy), którzy nie mogli zaskarżyć niekorzystnego
wyroku, tylko ze względu na wartość przedmiotu zaskarżenia (art. 3982 § 1 k.p.c.).
Natomiast o zgodności art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy powinien rozstrzygnąć
Trybunał Konstytucyjny. W zakresie tej regulacji nie można odejść od wiążącej
zasady domniemania zgodności ustawy zwykłej z ustawą zasadniczą, ze względu na
racje ustawodawcy leżące u podstaw wprowadzenia nowej regulacji, w tym
odwołanie się do zasady sprawiedliwości społecznej. „Wyzerowanie lat służby” na
podstawie tego przepisu nie narusza zasady proporcjonalności wobec
funkcjonariuszy, czyli miary odnoszonej do art. 15c ust. 3 ustawy.
I. Rozstrzygnięcie w części uwzgledniającej skargę o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wynika z tego, że skarżąca ma
prawo ustalenia wysokości emerytury policyjnej bez stosowania art. 15c ust. 3, gdyż
ze względu na znaczny okres służby nie objęty art. 13b („służba na rzecz
totalitarnego państwa”) redukcja wysokości emerytury na podstawie art. 15c ust. 3
nie może mieć zastosowania.
Uprawnione są wykładnia i stosowanie art. 15c ust. 3 ustawy, które Sąd
Najwyższy przyjął w wyroku z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, a co potwierdzają
wyroki z 6 grudnia 2023 r. w sprawach III USKP 24/23 i III USKP 85/23 oraz z 10
stycznia 2024 r., III USKP 54/23, z 21 maja 2024 r., I USKP 28/24 i szereg kolejnych.
Ocena zgodności ustawy z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego.
Zasadnicze zatem kwestie materialne i procesowe wynikają z potrzeby oceny
konstytucyjności spornej regulacji, w której Sąd Najwyższy nie powinien ostatecznie
I PUNPP 2/24
19
zastępować Trybunału Konstytucyjnego, nie tylko ze względów ustrojowych, ale
także dlatego, że wyrok Trybunału stanowi samodzielną podstawę wznowienia
postępowania w sprawie prawomocnie zakończonej (art. 4011 k.p.c.).
Jednak dotychczasowa sytuacja braku odpowiedzi Trybunału
Konstytucyjnego w sprawie P 4/18 na pytanie prawne Sądu Okręgowego w
Warszawie nie zwalnia Sądu Najwyższego z zapewnienia ubezpieczonym prawa do
sądu, a więc także prawa do rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), co
uzasadnia samodzielną ocenę zgodności ustawy zwykłej z ustawą zasadniczą, dla
ustalenia właściwej normy prawnej w spornych kwestiach.
Za zasadne należy zatem uznać tezy wynikające z wyroku Sądu Najwyższego
z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, a w szczególności stwierdzenie, że przepis
art. 15c ust. 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji (...), z uwagi na jego niezgodność z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2,
art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, nie może kształtować sytuacji
prawnej ubezpieczonego funkcjonariusza.
Podobnie tezę wynikającą z wyroku z 10 stycznia 2024 r., III USKP 54/23, że
obniżenie świadczenia do poziomu przeciętnej emerytury, gdy wysokość „ponad” ten
wskaźnik została wypracowana po 1990 r., nie można bez stosownego uzasadnienia
w konkretnej sprawie zrównywać z realizowaniem w tym okresie służby „na rzecz
totalitarnego państwa”. Limitowanie wysokości świadczenia pułapem „przeciętnej
emerytury” w większości przypadków doprowadzi do efektu, zgodnie z którym
mechanizm „stażowy” nie będzie miał żadnego znaczenia.
Wskazuje się na „ślepe” „równanie w dół” na podstawie art. 15c ust. 3 ustawy,
bowiem karze finansowo tych, którzy relatywnie najkrócej służyli totalitarnemu
państwu a swój staż emerytalny wypracowali po „upadku" tego reżimu. Ponadto,
funkcjonariusze mający taki sam staż służby po 31 lipca 1990 r. mogą mieć prawo
do diametralnie odmiennej wysokości świadczenia, w zależności od tego, czy choćby
przez jeden dzień służyli na rzecz totalitarnego państwa. Sprawia to, że mechanizm
z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest oderwany
całkowicie od reguły proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), abstrahuje od
powszechnie rozumianego i akceptowanego poczucia sprawiedliwości, które polega
na występowaniu racjonalnej adekwatności między czynem a sankcją oraz narusza
I PUNPP 2/24
20
zasadę równego traktowania ubezpieczonych (wyrok Sądu Najwyższego z 24 maja
2023 r., II USKP 40/23).
Wskazuje się także na kwestie fundamentalne, bowiem jeśli potraktować
prawo do określonej wysokości emerytury w kategorii "prawa do własności", co
wydaje się uzasadnione, to efekt art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej godzi w
art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
Sumarycznie wskazane naruszenia prowadzą do wniosku, że art. 15c ust. 3
ustawy zaopatrzeniowej narusza także prawo do zabezpieczenia społecznego po
osiągnięciu wieku emerytalnego z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP (postanowienie Sądu
Najwyższego z 2 sierpnia 2023 r., III USK 45/23).
II. Nie jest zasadny zarzut dotyczący obniżenia emerytury na podstawie
art. 15c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ustawy.
W ocenie składu należało pozostawić rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego
dotyczące obniżenia emerytury policyjnej skarżącej za okres służby od 1 lipca 1986 r.
do 31 lipca 1990 r. na podstawie art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu
emerytalnym funkcjonariuszy.
Regulacja wprowadzona ustawą zmieniającą z 16 grudnia 2016 r. jest
jednoznaczna. Organ rentowy był związany informacją IPN i na tej podstawie,
wykonując ustawę, dokonał ponownego ustalenia wysokości emerytury policyjnej
skarżącej od 1 października 2017 r.
Nowa regulacja nie jest odpłatą za delikty funkcjonariuszy. Uchwała Sądu
Najwyższego z 16 września 2020 r., III UZP 1/20, słusznie zwraca uwagę na potrzebę
indywidualnej oceny każdego przypadku, jednak nie zmienia istoty sprawy, tak jak
rozumiał ją ustawodawca w ustawie zmieniającej z 16 grudnia 2016 r., czyli tego, że
nowa regulacja miała u podstaw „sprawiedliwość społeczną”, która nie czerpie
uzasadnienia aż tylko z deliktów czy innych niegodziwości funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej jednoznacznie przedstawiono,
że „ustawa ma na celu wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym
zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych
osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca
1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.”, ...”wprowadzone na gruncie ustawy z dnia
I PUNPP 2/24
21
23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy
zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej
Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 145), tzw. "ustawy
dezubekizacyjnej", rozwiązania nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy
nie został osiągnięty w zakładanym zakresie”, ... „konieczne jest ograniczenie
przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie
bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na
ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia
w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej. W odczuciu społecznym należy
zastosować elementarną sprawiedliwość w traktowaniu przez system prawny wolnej
Rzeczypospolitej Polskiej przypadków byłej służby w komunistycznych organach
bezpieczeństwa państwa, szczególnie w zakresie podziału dóbr materialnych w
demokratycznym społeczeństwie (zniesienie przywilejów emerytalno-rentowych
wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało
funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się
gorliwością i dyspozycyjnością). Jako przywilej należy również rozumieć ustalanie
świadczeń emerytalnych i rentowych na znacznie korzystniejszych zasadach
wynikających z ustawy zaopatrzeniowej, w stosunku do sposobu ustalania emerytur
i rent zdecydowanej większości obywateli na podstawie ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jako podstawa wymiaru emerytury
lub renty inwalidzkiej w systemie zaopatrzeniowym przyjmowane jest bowiem
uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku (a więc co do zasady
najwyższe w całej karierze zawodowej), zaś kwota emerytury lub renty inwalidzkiej
może stanowić nawet 80% (emerytura) lub 90% (renta inwalidzka) tego uposażenia.
O ile taki sposób ustalania świadczeń emerytalnych i rentowych dla funkcjonariuszy
strzegących bezpieczeństwa państwa, obywateli i porządku publicznego (jak np.
funkcjonariusze Policji czy Państwowej Straży Pożarnej) jest jak najbardziej zasadny,
o tyle jest nie do przyjęcia w stosunku do byłych funkcjonariuszy pełniących służbę
na rzecz totalitarnego państwa, a więc w organach i instytucjach, które systemowo
I PUNPP 2/24
22
naruszały przyrodzone prawa człowieka i rządy prawa. Zaproponowane rozwiązania
nie mają charakteru represyjnego, nie ustanawiają odpowiedzialności za czyny
karalne popełnione w okresie PRL ani nie zastępują takiej odpowiedzialności, a
jedynie odbierają niesłusznie przyznane przywileje. Nie ma bowiem uzasadnienia dla
otrzymywania przez byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego
państwa (oraz wdów czy wdowców po nich) świadczeń emerytalnych i rentowych w
kwotach rażąco przewyższających średnią wysokość świadczenia wypłacanego w
ramach powszechnego systemu emerytalnego”. „Mając zatem na uwadze, aby
świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego wszystkich funkcjonariuszy, którzy pełnili
służbę na rzecz totalitarnego państwa, zarówno tych pobierających emerytury
policyjne, jak i policyjne renty inwalidzkie, a także renty rodzinne po tych
funkcjonariuszach, zostały realnie zmniejszone, należy wprowadzić nowe
rozwiązania prawne”.
Tak jasne przedstawienie kauzalności nowej regulacji pozwala zrozumieć
kontestowanie przez niektóre Sądy uchwały Sądu Najwyższego z 16 września
2020 r., III UZP 1/20, nawet z oceną, że jest „prawotwórcza”. To inne spojrzenie na
uchwałę może być zrozumiałe, gdy uwzględni się, że uchwała wymaga każdorazowo
indywidualnego badania sprzecznych z prawem zachowań funkcjonariuszy (deliktów,
niegodziwości), co jednak nie jest warunkiem koniecznym do stosowania ustawy.
To „sprawiedliwość społeczna” samodzielnie ma uzasadniać zniesienie przywilejów
funkcjonariuszy państwa totalitarnego. Innymi słowy badanie i nawet ustalenie braku
deliktu lub niegodziwości, nie jest równoznaczne z wyłączeniem „sprawiedliwości
społecznej” jako materialnej podstawy nowej regulacji. Tak rozumiana podstawa jest
pojęciem szerszym niż odpowiedzialność za niegodziwość czy delikt funkcjonariusza.
Dla wykonania celu nowej regulacji prawodawca za konieczne uznał oparcie ustawy
na wykazie cywilnych i wojskowych instytucji i formacji państwa totalitarnego, co ma
być wystarczające do stwierdzenia służby na rzecz tego państwa (art. 13b ustawy).
Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż tzw. dezubekizacyjna zmiana
emerytur i rent, wprowadzona na podstawie ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r.,
nie zawęża służby na rzecz totalitarnego państwa tylko do zachowania deliktowego
czy innego niegodziwego, jako że jest jeszcze punkt wyjścia, czyli w przekonaniu
ustawodawcy, sprawiedliwość społeczna, która sama w sobie wymaga i uzasadnia
I PUNPP 2/24
23
obniżenie emerytur i rent w sposób określony w art. 15c i art. 22a w zw. z art. 13b
ustawy z 18 lutego 1994. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej
Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Podkreśla się to, gdyż nawet wykazanie przez ubezpieczonego, iż nie dokonał
żadnego deliktu, nieprawości czy niegodziwości, nie musi być wystarczające do
niestosowania ustawy, bowiem sama służba może być kwalifikowana jako służba na
rzecz państwa totalitarnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca
2021 r., P 10/20, dot. obniżenia renty inwalidzkiej byłego funkcjonariusza).
Krytyczna ocena art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy nie prowadzi do uznania niezgodności tego przepisu z Konstytucją
RP - nie ma możliwości jednoznacznego zakwalifikowania tego przepisu jako
pozostającego w opozycji do wzorca wskazanego w art. 2 Konstytucji RP. W ujęciu
"instytucjonalnym" sam fakt pełnienia służby w określonej jednostce może wypełniać
kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" mimo braku po stronie
odwołującego się indywidualnych działań bezpośrednio zmierzających do
naruszania podstawowych praw i wolności człowieka samoistnie nie wyklucza takiej
kwalifikacji.
Istnieje przy tym problem stosowania prawa, bowiem zauważalna jest niemała
rozbieżność w orzecznictwie. Sądy I i II instancji wydają diametralnie rozbieżne
wyroki w indywidualnej sprawie i nierzadko różnią się prawomocne wyroki Sądów
Apelacyjnych w podobnych sprawach. Rozbieżności wynikają nie tylko z wykładni
pojęcia „państwa totalitarnego” i „służby” na rzecz takiego państwa. Nie likwiduje ich
uchwała III UZP 1/20, zwłaszcza, że ustawodawca oparł regulację na zasadzie
sprawiedliwości społecznej. Z drugiej zaś strony to właśnie ta zasada ma u podstaw
równe traktowanie i równe prawa. Proceduralnie problem jest także złożony, gdyż
Trybunał Konstytucyjny nie odpowiedział do tej pory na pytania prawne dotyczące
kwestii zasadniczych. W takiej sytuacji uprawnione jest stanowisko, które przyjął Sąd
Najwyższy w wyroku z 16 marca 2023 r., II USKP 120/22, że ocena zgodności
art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy z ustawą zasadniczą w
I PUNPP 2/24
24
polskim porządku konstytucyjnym to domena Trybunału Konstytucyjnego.
Przeprowadzana przez Sąd Najwyższy ocena zgodności przepisów ustawy
zaopatrzeniowej z Konstytucją ma charakter subsydiarny. Sąd Najwyższy czyni to
wyjątkowo i przypadek opisany w art. 15c ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej do tej
sytuacji nie należy.
W tej kwestii należy dodać, że państwo prawne ma realizować zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2 ustawy zasadniczej). Taka sprawiedliwość jest
zatem podstawą ustaw regulujących stosunki społeczne. Do niej odwołuje się projekt
ustawy zmieniającej z 16 grudnia 2016 r. Zadaniem Sądu Najwyższego jest
zapewnienie zgodności z prawem i jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i
wojskowych przez rozpoznawanie środków odwoławczych oraz podejmowanie
uchwał rozstrzygających zagadnienia prawne. Z drugiej strony sędziowie w
sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz
ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Obowiązuje zasada domniemania
zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego w kwestiach zasadniczych powinien
wypowiedzieć się Trybunał Konstytucyjny (art. 188, art. 190 Konstytucji RP). Nie tylko
dla jednolitości orzecznictwa, która składa się na równość w prawie, ale także ze
względu na przyczynę nowej regulacji, która nie może być pomijana w stosowaniu
prawa. Przyczyna ta jest konkretna, została wyrażona w uzasadnieniu projektu
ustawy i w prosty sposób przeniesiona do ustawy. Inną kwestią jest ocena
zasadności spornej normy. Jako że ustawodawca odwołał się do „sprawiedliwości
społecznej”, to pierwszeństwo w aspekcie zgodności nowego prawa z ustawą
zasadniczą należy do Trybunału Konstytucyjnego. Zwłaszcza, iż zajął już określone
stanowisko w wyroku z 16 czerwca 2021 r., P 10/20, w którym stwierdził, że art. 22a
ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest
zgodny z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej.
Kierując się tymi motywami orzeczono jak w sentencji (art. 4241 § 1 i § 2 k.p.c.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 98 § 1, § 11 i § 3 k.p.c., art. 99 k.p.c.
w zw. z art. 42412 k.p.c., uwzględniając stawkę minimalną wynikającą z § 9 ust. 2,
§ 10 ust. 5 pkt 2 i § 21 rozporządzenia z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za
czynności radców prawnych.
I PUNPP 2/24
25
[SOP]
[a.ł]
