I OW 28/22

Dnia 26 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie skierowania K.H. do domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z dnia 1 marca 2022 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem [...] w sprawie skierowania K. H. do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 28 lipca 2021 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] o ustalenie sytuacji rodzinnej, mieszkaniowej, socjalno-bytowej oraz możliwości powrotu do środowiska po wypisaniu ze szpitala K. H.. Pod wskazany we wniosku adres: [...] udał się pracownik socjalny i ustalił, że zamieszkuje tam H. A.- siostra K. H.. Podczas wywiadu ustalono, że miejscem zamieszkania i zameldowania K. H. jest [...], ul. [...], gdzie zamieszkiwał z siostrą i szwagrem, w mieszkaniu stanowiącym jego współwłasność. Po śmierci siostry K. H. przybył pod adres [...] w celu odwiedzenia zamieszkującej tu siostry. Nigdy tu jednak nie zamieszkiwał i nie miał zamiaru pozostać na stałe. Informacja ta przekazana została do SPP ZOZ w [...].

W dniu 18 sierpnia 2021 r. SPP ZOZ w [...] poinformował GOPS w [...] o wystąpieniu z wnioskiem do Sądu Rejonowego we [...] o umieszczenie K. H. w domu pomocy społecznej. Powyższy wniosek przekazany został do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we [...]. W odpowiedzi MOPS we [...] zwrócił jednak powyższy wniosek informując, że w przedmiotowej sprawie brak jest wniosku strony a osoba wymagająca umieszczenia w domu pomocy społecznej nie przebywa na terenie [...].

W ocenie wnioskodawcy, gminą właściwą do skierowania do domu pomocy społecznej K. H. jest Miasto [...], bowiem na jego terenie ww. zamieszkuje. Z poczynionych ustaleń wynika co prawda, że K. H. opuścił lokal mieszkalny przy ul. [...] we [...] i przybył na teren Gminy [...], jednak uczynił to wyłącznie w celu odwiedzenia zamieszkującej tu siostry. Niewątpliwie natomiast lokal mieszkalny we [...], którego jest on współwłaścicielem, służył mu do zaspokajania jego potrzeb mieszkaniowych i na terenie Miasta [...] ześrodkował on swoją aktywność życiową. Na terenie zaś Gminy [...] przebywa tylko czasowo. Zdaniem wnioskodawcy, spełnione zostały zatem w tej sytuacji dwie przesłanki, decydujące o zamieszkiwaniu w/w we [...] a mianowicie: czynnik zewnętrzny (fakt fizycznego przebywania do czasu odwiedzenia siostry) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wnioskujący organ podkreślił ponadto, że po przybyciu do miejscowości [...], K. H. nigdy nie wyraził woli pozostania w tej miejscowości, zaś zamieszkując we [...] korzystał tam z opieki lekarskiej oraz pobierał świadczenia emerytalne.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] wniósł o odmowę rozstrzygnięcia sporu o właściwość, ewentualnie o uznanie, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy o skierowanie do domu pomocy społecznej K. H. jest Wójt Gminy [...].

W ocenie pozostającego w sporze organu, Sąd winien odmówić rozstrzygnięcia sporu o właściwość w niniejszej sprawie albowiem brak jest wniosku strony o skierowanie jej do domu pomocy społecznej, jak również postępowanie takie nie zostało wszczęte z urzędu.

Wskazując zaś na ewentualną właściwość Wójta Gminy [...], Prezydent [...] podnosił, iż na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że K. H. przed swoim pobytem w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] przebywał u swojej siostry H. A. na terenie gminie [...]. Zdaniem uczestnika postępowania, zarówno sytuacja zdrowotna K. H., jak również stan faktyczny, wynikający z akt sprawy daje podstawy do przyjęcia, że K. H. przeprowadził się do siostry z zamiarem zamieszkania u niej, gdyż potrzebował codziennej, całodobowej opieki. Wcześniej taką opiekę zapewniała mu druga siostra, wraz z którą mieszkał we [...] przy ul. [...], a która jednak zmarła, pozostawiając tym samym brata bez opieki. Zatem, zdaniem Prezydenta [...], twierdzenie wnioskodawcy

o czasowym pobycie K. H. u siostry w gminie [...] (w kontekście konieczności zapewnienia mu stałej opieki) nie jest ani uzasadnione, jak również poparte jakimikolwiek dowodami. Natomiast okoliczność, iż K. H. ma miejsce zameldowania we [...] przy ul. [...], jak również, że jest współwłaścicielem ww. lokalu nie dowodzi - samo w sobie - o miejscu jego zamieszkania we [...]. Miejscem zamieszkania jest bowiem przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie.

Zdaniem uczestnika postępowania, nie dowodzi również faktu zamieszkiwania we [...] wydanie postanowienia o skierowaniu K. H. do domu pomocy społecznej przez Sąd Rejonowy dla [...], albowiem ww. sąd przyjął swoją właściwość w oparciu o treść wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej.

Ponadto, z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z K. H. w dniu 25 lutego 2022r. w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej wynika, iż przed pobytem w szpitalu mieszkał on u siostry na terenie Gminy [...] przy ul. [...]. Z wywiadu wynika także, że K. H. chciałby, aby umieszczono go w domu pomocy społecznej zlokalizowanym jak najbliżej miejsca zamieszkania siostry (gminy [...]). Zatem wola przebywania K. H. w domu pomocy społecznej zlokalizowanego jak najbliżej gminy [...] potwierdza dodatkowo, że to właśnie z tą gminą wiąże swój dalszy pobyt i to w niej chce urządzić swoje centrum życiowe. Z takiej postawy K. H. nie sposób więc wnioskować, że przyjechał do swojej siostry tylko w odwiedziny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do skierowania K. H. do domu pomocy społecznej. Organami pozostającymi w sporze są zaś Wójt Gminy [...] oraz Prezydent [...].

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, przedmiotowy wniosek nie mógł zostać uwzględniony z następujących powodów.

Pobyt w domu pomocy społecznej ma co do zasady charakter dobrowolny i przyznanie tego rodzaju świadczenia, tak zresztą jak i pozostałych świadczeń uregulowanych

w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268; dalej "u.p.s.") następuje na wniosek osoby zainteresowanej (jej przedstawiciela ustawowego), ewentualnie z urzędu (art. 102 ust. 1 i 2 ustawy). Wyjątek w tym zakresie stanowi natomiast umieszczenie w domu pomocy społecznej osób chorych psychicznie lub upośledzonych umysłowo, które nie wyrażają zgody na pobyt takiej placówce. Procedura związana z przymusowym umieszczeniem tego rodzaju osób w domu pomocy społecznej została uregulowana odrębnie w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 685; dalej "u.o.z.p."). I tak, w myśl art. 38 ust. 1 ww. ustawy, osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej.

Stosownie zaś do treści art. 39 ust. 1, jeżeli osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić również kierownik szpitala psychiatrycznego, jeżeli przebywająca w nim osoba jest niezdolna do samodzielnego zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, a potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, natomiast nie wymaga dalszego leczenia w tym szpitalu (ust. 2). Jeżeli w toku tego postępowania sąd opiekuńczy uzna, że zachodzą przesłanki do umieszczenia danej osoby bez jej zgody w domu pomocy społecznej, to wydaje postanowienie o przyjęciu tej osoby do omawianej placówki. (art. 39 ust. 3). Powyższe orzeczenie sądu opiekuńczego zastępuje w tym przypadku zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej a zapewnienie realizacji takiego orzeczenia ustawodawca powierzył natomiast staroście powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która ma być umieszczona w domu pomocy społecznej (art. 40 ust. 1 u.o.z.p.).

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wydaje się wynikać, że tego rodzaju szczególna procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej została właśnie wszczęta w stosunku do K. H.. Z uwagi bowiem na zły stan zdrowia psychicznego przebywającego w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym ZOZ w [...] K. H. oraz brak jego zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej, wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2021 r, Kierownik tej placówki wystąpił - na podstawie art. 39 ust. 2 u.o.z.p. – do Sądu Rejonowego we [...] o skierowanie ww. do domu pomocy społecznej.

W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku, Sąd Rejonowy dla [...] we [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich, postanowieniem z dnia

3 lutego 2022 r. (sygn. akt III RNs 1329/21) skierował K. H. do domu pomocy społecznej bez jego zgody. Powyższe okoliczności przesądzają zatem, iż dalsze czynności w sprawie umieszczenia ww. w domu pomocy społecznej - stosownie do treści cytowanego wyżej art. 40 ust. 1 u.o.z.p. – należą do organu samorządu powiatowego poprzez zapewnienie realizacji postanowienia sądowego o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, dotyczącego skierowania K. H. do domu pomocy społecznej, wystąpił organ samorządu gminnego – Wójt Gminy [...], zaś z treści wniosku wynika, iż wnosi on - w oparciu o przepis art. 101 ustawy o pomocy społecznej - o wskazanie organu innej gminy, tj. Prezydenta [...] jako organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania zainteresowanego na terenie Miasta [...].

W zaistniałym zatem stanie faktycznym stwierdzić należy, że tak sformułowany wniosek - w kontekście okoliczności, o których mowa wyżej - zarówno w zakresie podmiotowym (co do wskazania organów pozostających w sporze), jak też przedmiotowym (co do okoliczności w nim przedstawionych) nie jest zbieżny z materiałem dowodowym sprawy, a co skutkuje przyjęciem, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie został ustalony w sposób pozwalający na jego merytoryczną ocenę.

Z drugiej strony, jeśli nawet przyjąć, że przedmiotowy wniosek miał na celu rozstrzygnięcie sporu, który organ był właściwy do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej K. H. w trybie przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej (art. 102 ust. 1 i 2 u.p.s.), to należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Tego rodzaju wniosek musi zaś pochodzić od osoby uprawnionej, tak aby mógł wywołać skutek procesowy. Oznacza to, że w przypadku sporu o właściwość, postępowanie powinno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego uprawnionego podmiotu. Warunkiem rozstrzygnięcia przez sąd sporu o właściwość jest zatem zawisłość sprawy o dostatecznie ustalonym stanie faktycznym. Nie można natomiast mówić o sporze, dotyczącym właściwości, jeżeli postępowanie administracyjne nie jest w toku. Do sporu o właściwość może dojść zatem tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OW 239/20, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl.).

W rozpoznawanej sprawie natomiast – co słusznie zauważa pozostający w sporze Prezydent [...] – nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej na wniosek zainteresowanego K. H.. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że jeden z organów pozostających w sporze wszczął takie postępowanie z urzędu.

Zachodzi natomiast sytuacja, w której w stosunku do K. H. została wszczęta szczególna procedura dotycząca umieszczenia go w domu pomocy społecznej, w wyniku której sąd opiekuńczy wydał postanowienie o skierowaniu do domu pomocy społecznej bez jego zgody, a co (jak wyżej to wyjaśniono) - stosowanie do treści art. 40 ust. 1 u.o.z.p. - nakładałoby obowiązek wykonania tego postanowienia na starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania K. H..

Z tych względów, złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu

o właściwość pomiędzy organami gminy – Wójtem Gminy [...] a Prezydentem [...], jako nieodpowiadający stanowi faktycznemu sprawy, podlegał oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.