I OW 113/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Burmistrza Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.W. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta R. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 14 maja 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek A.W. (przekazany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej R.) o umieszczeniu na pobyt stały w Domu Pomocy Społecznej [...]. Na podstawie posiadanej dokumentacji ustalono, iż A.W. został umieszczony w w/w Domu Pomocy Społecznej do czasu uzyskania pełnoletniości, na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w związku z decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej R. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], które stanowiły realizację postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt [...]. W związku z powyższym gminą kierującą A.W. do w/w placówki była Gmina R. Ponadto wyżej wymieniony nadal posiada meldunek na terenie Gminy R., tj. [...]. Z pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] z dnia 14 czerwca 2021 r. wynika, iż A.W. nie jest osobą bezdomną, ponieważ za zgodą Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] nadal zamieszkuje w/w placówkę.

W ocenie Burmistrza Miasta S., organem właściwym do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrzem Miasta R. Stanowisko to ustalono na podstawie interpretacji art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), zgodnie z którym w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej, właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Z kolei zgodnie z art. 101 ust. 6 u.p.s., dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.

Burmistrz Miasta R. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta S. jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że w sprawie jest bezsporne, iż A.W. został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej [...] na podstawie decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w związku z decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej R. z dnia 1 października 2020 r. nr [...]. Decyzja wydana została na czas określony do dnia osiągnięcia pełnoletniości przez wyżej wymienionego, co miało miejsce w dnia [...] kwietnia 2021 r. Bezsporne jest również, co wynika z załączonego zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały, że od dnia [...] kwietnia 2021 r. A.W. został zameldowany na pobyt stały w S. przy ul. [...]. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.), obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Z kolei zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istotne jest również, że A.W. zwrócił się o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej [...] dopiero pismem z dnia 5 maja 2021 r., a zatem już w momencie, gdy przebywał w Domu Pomocy Społecznej na podstawie skierowania, zaś jego centrum życiowe zlokalizowane było w [...]. Błędne jest zatem powoływanie się przez wnioskodawcę na art. 101 ust. 6 u.p.s., bowiem – jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt. I OW 56/12 – "Gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu. Przyjąć należy, że decyzja ta zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki pozostaje w obrocie prawnym". Skoro więc decyzja o skierowaniu nie obowiązywała w chwili składania wniosku o umieszczanie A.W. w domu pomocy społecznej, to art. 101 ust. 6 u.p.s. nie może mieć w sprawie zastosowania.

W ocenie Burmistrza Miasta R. zasadnym jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro A.W., po ustaniu skierowania do domu pomocy społecznej, mieszkał na terenie Miasta S. w rozumieniu art. 25 k.c., a następnie po upływie 20 dni skierował wniosek do ośrodka pomocy społecznej, to właściwym do rozpoznania wniosku winien być Burmistrz Miasta S.

Chybione jest także powoływanie się przez wnioskodawcę na art. 101 ust. 2a u.p.s., bowiem wszedł on w życie z dniem 30 maja 2021 r. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, iż w momencie przekazania wniosku strony na podstawie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego wnioskodawcy pismem z dnia 10 maja 2021 r. powyższy przepis nie obowiązywał, a zatem wnioskodawca nie mógł z tego powodu stwierdzić swojej niewłaściwości. Po drugie, Burmistrz Miasta S. podjął postępowanie, czym de facto potwierdził swoją właściwość, o czym świadczy wystosowanie do strony w dniu 14 czerwca 2021 r. zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OW 139/07, jeżeli jeden z organów rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swojej właściwości było prawidłowe. Po trzecie, art. 101 ust. 2a u.p.s. stanowi, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Z akt sprawy nie wynika aby A.W. przebywał w Domu Pomocy Społecznej [...] na podstawie jakiejkolwiek umowy cywilnej.

Wobec powyższego zasadnym jest przyjęcie, że właściwym miejscowo do rozpoznania sprawy jest wyłącznie wnioskodawca.

Burmistrz Miasta S. w piśmie procesowym z dnia 20 września 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do powołanego przez stronę przeciwną postanowienia NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OW 139/07 stwierdził, że Burmistrz Miasta S. nie orzekł merytorycznie w przedmiocie sprawy, a jedynie podjął formalne czynności, przedłużając postępowanie administracyjne zawiadomieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Burmistrza Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.W. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisem szczególnym w tym zakresie jest art. 101 ust. 6 u.p.s., w świetle którego dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Przepis ten przypisuje zatem istotne znaczenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej. Zakłada zatem, że gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu, również w sprawach zmiany domu pomocy społecznej (por. postanowienia NSA z dnia: 15 maja 2014 r. sygn. akt I OW 48/14, 7 marca 2018 r. sygn. akt I OW 308/17, 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OW 260/17, 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OW 122/19 oraz 4 stycznia 2022 r. sygn. akt I OW 127/21).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że A.W. został umieszczony w w/w Domu Pomocy Społecznej [...] do czasu uzyskania pełnoletniości na podstawie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej R. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]. Za zgodą Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] nadal zamieszkuje w/w placówkę.

Z powyższych względów organem właściwym do rozpoznania wniosku A.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta R..

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Burmistrza Miasta S. o zwrot kosztów postępowania. W przypadku rozpoznawania sporów o właściwość nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące zwrotu kosztów postępowania. W świetle art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Postanowienie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie stanowi żadnego z orzeczeń, o których mowa w w/w przepisie, brak jest zatem podstaw do zamieszczania w wydanym postanowieniu orzeczenia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania.