I OSK 844/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 956/22 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1271.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 956/22, oddalił skargę I.P., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r., nr DSZ-V.5321.1.1271.2021.AC, w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej dalej "u.ś.r.", w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art. 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej – nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie przysługiwały w związku ze zbyt krótkim okresem składkowym w państwie właściwym lub niespełnianiem innych wymogów formalnych takich jak zameldowanie w państwie właściwym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, jako że zgodnie z jego treścią: "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej", gdy w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 7 pkt 6 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie mężowi skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie [...] w okresie objętym zaskarżoną decyzją.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżąca miała w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, że pobiera je w sposób nienależny, wówczas gdy takiej świadomości nie miała, jako że nie przysługiwało jej mężowi świadczenie na terenie [...].

Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 3781/ŚR/2021 z dnia 18 października 2021 r. w całości. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie, że skarżąca kasacyjnie nie wnosi o wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponad powyższe, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące znajdują odniesienie w sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) należy zacząć rozważania.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie wskazują, że skarżąca stoi na stanowisku, że za nienależnie pobrane świadczenia można uznać jedynie te świadczenia, które zostały wypłacone za te same okresy czasu w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. W ocenie skarżącej samo podleganie koordynacji systemów zabezpieczeń społecznego oraz możliwość ubiegania się w innym państwie o świadczenia zabezpieczenia społecznego nie jest wystarczające, aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że materialnoprawną podstawę decyzji poddanych kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.). Zgodnie z zawartymi w tej ustawie regulacjami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, zobowiązana jest do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, tj. w przypadku, gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego a organ właściwy uchylił decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Z konstrukcji powołanych przepisów wynika więc, że decyzja wydawana w powyższym zakresie nie jest decyzją uznaniową, lecz jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się trzy elementy:

1. przyznanie przez właściwy organ świadczenia rodzinnego;

2. stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

3. uchylenie z tej przyczyny przez właściwy organ swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne.

Tym samym sam fakt, że świadczenie rodzinne zostało wypłacone stronie w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi podstawę uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu (por. wyroki NSA: z 01.12.2017 r., I OSK 2232/17, LEX nr 2432845; z 27.04.2022 r., I OSK 1611/21, LEX nr 3349237).

W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowe świadczenie na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2018 r. zostało przyznane skarżącej na podstawie decyzji Burmistrza P. z dnia 18 września 2017 r. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją wyżej wymienionego organu z dnia 14 listopada 2019 r. Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. wraz z dodatkiem od zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Kwestia prawidłowości powyższych decyzji stanowi osobną sprawę administracyjną, odrębną od sprawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane czy nakazania jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi, która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 11.10.2017 r., I OSK 807/17, LEX nr 2426388). Stąd też wszelkie okoliczności dotyczące uchylenia decyzji Burmistrza P. z dnia 18 września 2017 r. w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo ich powiązania ze sprawą uznania tego świadczenia za nienależnie pobrane, dotyczą odrębnej sprawy i nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 października 2021 r., nr 3781/ŚR/2021, na mocy której ustalono świadczenia rodzinne wypłacone I.P. na dzieci A.P. i J.P. w formie zasiłku rodzinnego w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. w kwocie 3.108,00 zł i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wypłaconego jednorazowo w miesiącu wrześniu 2018 r. na dzieci A.P. i J.P. w kwocie 200 zł za nienależne pobrane i w związku z tym zobowiązano wyżej wymienioną do zwrotu powyższych kwot wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego pod dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty, a także decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r., znak DSZ-V.5321.1.1271.2021.AC, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r. nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 23a ust. 5 u.ś.r., że to wojewoda samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie na etapie kontrolowania wydanej przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia. W postępowaniu o zwrot świadczeń kwestii tych organ nie bada ponownie (por. wyrok NSA z 10.05.2024 r., I OSK 1070/23, LEX nr 3825472).

Na gruncie niniejszej sprawy okoliczność podjęcia przez męża skarżącej zatrudnienia na terenie [...] i zastosowania wobec niego przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i nr 987/2009 dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego była badana na wcześniejszym etapie, tj. w trakcie ustaleń podejmowanych przez Wojewodę w decyzji z dnia 27 stycznia 2021 r. o odmowie przyznania dodatku dyferencyjnego w postaci przedmiotowych świadczeń rodzinnych. Wobec braku zaskarżenia tej decyzji stała się ona ostateczna i prawomocna.

Rozważając w tym kontekście podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić ich nietrafność, albowiem w całości odnoszą się one do okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji Wojewody z dnia 27 stycznia 2021 r. Zarzuty koncentrujące się na kwestii braku przysługiwania małżonkowi skarżącej świadczeń w innym państwie członkowskim mogły być podniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody wydaną na podstawie art. 23a ust. 6 w zw. z art. 21 u.ś.r. W postępowaniu dotyczącym zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami zarzuty te są spóźnione i nie mogą być uwzględnione.

Za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej istota prowadzonego w sprawie postępowania nie ogniskowała się na kwestii związanej ze świadomością skarżącej co do tego, że uzyskiwane przez nią świadczenie rodzinne w istocie nie jest jej należne. Przeciwnie, jedyną obligatoryjną przesłanką podlegającą weryfikacji był sam fakt zaistnienia okoliczności określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., tj. pobrania świadczenia rodzinnego wypłaconego w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na

podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odstąpienie od kosztów postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., albowiem zachodzi w przedmiotowej sprawie – w przekonaniu Sądu – przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w cyt. przepisie.