I OSK 801/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del.WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 17/22 w sprawie ze skargi Ł.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.82.493.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia od Ł.D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 17/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.82.493.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie daty przyznania świadczenia; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy Ełk z dnia 5 marca 2021 r. (odmawiającą przyznania [...] wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego) i przyznało wnioskującemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [...] od dnia 1 maja 2021 r. na stałe, w tym w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. w wysokości miesięcznej kwoty wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu organ wskazał, że przy wykładni przepisów art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Należy zatem stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Za wiarygodny i niebudzący wątpliwości uznano fakt, że wnioskodawca przy dużym zakresie opieki nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przyznano natomiast od 1 maja 2021 r. (z uwagi na fakt, że do 30 kwietnia 2021 r. Skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy) na stałe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Stąd Sąd uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 maja 2021 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm. zwanej dalej ustawą lub u.ś.r.) w zw. z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że w sytuacji gdy [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy Ełk z dnia 20 listopada 2020 r., a uchylonej decyzją tegoż organu z dnia 26 maja 2021 r., utrzymaną w mocy prawomocną decyzją Kolegium z 6 września 2021 r., do kwietnia 2021 r. włącznie pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku tj. od 1 lutego 2021 r.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wadliwym zakreśleniu zakresu uchylenia zaskarżonej decyzji,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wyrażenia w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania, które byłyby jednoznaczne, tj. niewymagające i niedopuszczające domysłów czy też dodatkowych interpretacji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Za słuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., także w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 110 § 1 k.p.a. i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, gdyż okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei art. 27 ust. 5 ww. ustawy wskazuje, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wątpienia, zgodnie z przywołanym wcześniej art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń (a tak jest w przypadku np. specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, w prawem przewidzianej procedurze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 209/21, LEX nr 3 194 799).

W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Decyzją Wójta Gminy Ełk z dnia 20 listopada 2020 r., a uchyloną decyzją tegoż organu z dnia 26 maja 2021 r., utrzymaną w mocy prawomocną decyzją Kolegium z dnia 6 września 2021 r., [...] do kwietnia 2021 r. włącznie pobierał tenże specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 16 lutego 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uwagi na przesłankę negatywną – przyznany zasiłek opiekuńczy – został pouczony o konieczności złożenia oświadczenia o cofniecie / uchylenie decyzji o przyznaniu tego zasiłku. Orzeczenie to (uchylające przyznanie zasiłku opiekuńczego), w szczególności w zakresie daty do której organ zakreślił wypłacanie zasiłku (do końca kwietnia 2021 r.), stało się ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym. W związku z tym, skoro w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja z 20 listopada 2020 r., przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez opieki nad matką, to nie było prawnie możliwe, w czasie obowiązywania tej decyzji, wydanie innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. Kolejno zaś, z uwagi na uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku opiekuńczego, którego wypłatę zakończono wraz z miesiącem kwietniem 2021 r. włącznie - zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 29 października 2021 r., przyznano skarżącemu na stałe świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 maja 2021 r.

W konsekwencji, ponieważ zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego (jak skarżący w niniejszej sprawie), to dopiero gdy z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca ten zasiłek (maj 2021 r.), wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był kompletny w tym znaczeniu, że zawierał wszelkie wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Oznacza to więc, że maj 2021 r. był "miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r. i prawidłowo od tego miesiąca organ odwoławczy przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że w dniu złożenia przez skarżącego wniosku o świadczenie pielęgnacyjne istniała negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikająca z ustalonego dla niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno ze wskazanych tam świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wykładnia systemowa ww. przepisów jest zatem jasna i jednoznaczna w treści, a unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu. Tymczasem organ orzekający w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego związany jest pozostającą w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Nadto, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji i towarzyszącej jej argumentacji, a podzielił pogląd wyrażony w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21; z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2670/20; z dnia 26 sierpnia 2022 r. I OSK 1970/21; z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1586/21 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzji Wójta Gminy Ełk z 5 marca 2021 r., o odmowie przyznania [...] wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką i przyznanie tego świadczenia od 1 maja 2021 r. było zgodne z prawem. W tej sytuacji zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Natomiast, nie zasługuje na uwagę zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., Sąd nie orzeka bowiem za organ. Sąd w uzasadnieniu wyroku zawiera ocenę prawną zaskarżonej decyzji oraz wytyczne co do dalszego postępowania. “Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318; T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 889–903). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. [...] Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319)." (vide A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153). Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok SN z 13.03.1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63; A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153). A zatem, Sąd kontroluje zgodność z prawem wydanego orzeczenia i wskazuje uchybienia jeśli je dostrzega a także kierunek dalszego postępowania, co zrobił Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu, ocena prawna i kierunek wytycznych wskazanych przez Sąd nie były wprawdzie właściwe, ale trudno się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że takiej oceny i wytycznych w zaskarżonym wyroku nie było.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.