I OSK 710/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 577/19 w sprawie ze skargi J.M. na zarządzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przepisów portowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 577/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.M. na zarządzenie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przepisów portowych.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] (dalej Dyrektor Urzędu bądź organ), na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. [o] obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2205; z 2018 r. poz. 317, dalej uom) oraz art. 84 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2018 r. poz. 181, dalej ubm), wydał [...] lipca 2018 r. zarządzenie nr [...] Przepisy Portowe (dalej Zarządzenie). Zarządzenie weszło w życie 1 sierpnia 2018 r.

Pismem z 20 sierpnia 2019 r. J.M. (dalej skarżący) wniósł skargę domagając się: stwierdzenia nieważności Zarządzenia, ewentualnie uchylenia § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia; stwierdzenia, że wydanie zaskarżonego Zarządzenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny; zasądzenia [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia narusza:

1. § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady Techniki Prawodawczej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję legalności działania organu przez niejasne, niezrozumiałe i nieuzasadnione tworzenie i wprowadzanie w życie przepisów prawa miejscowego;

2. § 12 w zw. z § 1 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów Zasady Techniki Prawodawczej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję przeprowadzenia analizy stanu prawnego, określenia celów i skutków wprowadzenia przepisów oraz zasięgnięcia opinii podmiotów, na które przepisy mają oddziaływać, a także sporządzenia szczegółowego wyjaśnienia potrzeby wejścia w życie przepisów przez zaniechanie przeprowadzenia wymaganych czynności na etapie projektowania przepisów jak i zaniechanie ich uzasadnienia w ogóle;

3. § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz.U. z 2018 r. poz. 38, dalej rozporządzenie z 2017 r.) i art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2011 r. nr 228 poz. 1368) w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

4. art. 227 w zw. z art 229 § 1 i § 1a ustawy z dnia 18 września 2001 r. Kodeks morski (Dz.U. 2001 nr 138 poz. 1545, dalej km) w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

5. § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego i art. 107 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz art. 227 ustawy Kodeks morski w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję trwałości decyzji i nabytego prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;

6. art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję określoności przepisów prawa, przez stanowienie przepisów niejasnych i sprzecznych z przepisami innych ustaw.

Skarżący wskazał, że w porównaniu do przepisów poprzednio obowiązujących w odniesieniu do pilotażu pojawiły się dodatkowe wymogi. Dla portu [...] w § 131 w ust. 7 pojawił się wymóg korzystania z usług 2 pilotów dla niektórych statków, natomiast w ust. 8 pojawił się "zapis" [winno być "przepis"] umożliwiający kapitanowi portu nakazanie "obsady" dwu pilotów także innym statkom według własnego uznania. Jedynym kryterium, na którym miałby się opierać kapitan portu są względy bezpieczeństwa, przy czym brak jest kryteriów według których "względy bezpieczeństwa" mają być oceniane. Organ wprowadził nieznane dotychczas pojęcia pilota "prowadzącego" i pilota "wspomagającego". Analogiczne "zapisy" [winno być "przepisy"] pojawiły się w wymogach dodatkowych dla portu [...], w § 113 ust. 4 Zarządzenia, przy czym dodano tam jednostki "trudne" w manewrowaniu. W § 116 ust. 2 dyrektor arbitralnie ustalił wymiary statku obowiązanego do korzystania z usług dwu pilotów, po czym w ust. 3 stwierdził że kapitan portu może zwolnić z tego obowiązku według własnego uznania. Przepisy nie precyzują, co kryje się pod pojęciem jednostek "trudnych" w manewrowaniu, ani kryteriów oceny trudności, a także nie wskazują, w jakich przypadkach i na jakiej podstawie kapitan portu może zwolnić statki z obowiązku zatrudnienia drugiego pilota.

Wprowadzenie tych regulacji, w opinii skarżącego, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i wpłynęło na prawa i obowiązki skarżącego będącego pilotem stacji pilotowej w [...] i posiadającego uprawnienie pilotowe uprawniające do świadczenia usług pilotowych na statkach o długości całkowitej powyżej 200 metrów.

Samodzielność prawna organów administracji morskiej w kształtowaniu, za pomocą przepisów prawa miejscowego wykonywania zadań o charakterze lokalnym, powierzona dyrektorowi urzędu morskiego na podstawie delegacji ustawowej, nie oznacza dowolności w kształtowaniu przepisów prawa miejscowego. Zagwarantowana samodzielność organu co do treści przepisów może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa, co oznacza m.in. że nowo tworzone przepisy nie mogą kolidować z przepisami obowiązującymi, a projektowanie i wprowadzanie przepisów winno odbywać się zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej. Nie do zaakceptowania jest działalność prawotwórcza organu w odstępstwie od tych zasad, których § 143 nie pozostawia złudzeń co do obowiązku ich stosowania już na etapie projektowania przepisów prawa miejscowego. Organ nie wypełnił obowiązku stosowania się do zasad techniki prawodawczej, co sam potwierdził przed WSA w Gdańsku w sprawie o sygnaturze II SAB/Gd 21/19 w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 17 kwietnia 2019 r. (dalej wyrok II SAB/Gd 21/19). Powołując wyrok II SAB/Gd 21/19 skarżący stwierdził, że stanowisko organu co do prowadzenia uzgodnień "na bieżąco" w sposób uniemożliwiający identyfikację osób, ustaleń, czy zgłaszanych stanowisk jest nieprawidłowe. Można z całą pewnością stwierdzić, że proces prawotwórczy nie odbywał się z zgodnie z wymogami wynikającymi z obowiązujących, wskazanych przepisów.

Przygotowując projekt skarżonych przepisów organ nie uzasadnił konieczności zmian i nie wskazał pożądanego kierunku tych zmian. Z treści przepisów wnioskować można, że obowiązek korzystania przez statek z 2 pilotów ma poprawić bezpieczeństwo. Kierunek zmian zmierzających do poprawy bezpieczeństwa jest realizowany przez zwiększanie "ilości" [zapewne "liczby"] pilotów na statku. Idąc tym tokiem rozumowania obecność trzech pilotów jeszcze bardziej powinna wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa. Stanowisko organu jest nieuzasadnione, bo organ nie wykazał, w jaki sposób wpłynie to na poprawę bezpieczeństwa. Organ nie wykazał, by to bezpieczeństwo było w ogóle zagrożone. Organ nie przeprowadził żadnej analizy np. w przedmiocie alternatywnych rozwiązań, jak chociażby zatrudnienie dodatkowego holownika zamiast dodatkowego pilota, co w większym stopniu wpłynęłoby na poprawę bezpieczeństwa manewrów. Zatrudnienie drugiego pilota nie może poprawić tego bezpieczeństwa, bo w żaden sposób nie poprawia zdolności manewrowych statku. Skarżący wskazał, że organ niejednokrotnie twierdził, że obecność pilota nie ma wpływu na działanie statku, bo nim dowodzi kapitan, skoro obecność pilota nie wpływa na bezpieczeństwo, to tym bardziej obecność drugiego pilota tego bezpieczeństwa nie poprawi. Organ nie oceniał też przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych nowych rozwiązań i nie zasięgał opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organu (np. kapitanów statków).

Przepisy § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie pilotażu morskiego oraz art. 107 ust. 2 ubm potwierdzają, że pilot posiadający uprawnienie pilotowe na statki o długości całkowitej powyżej 200 m ma prawo samodzielnie świadczyć na takich statkach usługi pilotowe. Uprawnienie pilotowe nie wskazuje, że posiadacz uprawnienia może świadczyć usługi pilotowe tylko w obecności drugiego pilota. Prawo świadczenia usług pilotowych nie jest uzależnione od obecności drugiego pilota, a przepisy rozporządzenia i ustawy takich ograniczeń nie wprowadzają. Przepisy zaskarżonego zarządzenia prawo to w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony ograniczają, bo wprowadzają dodatkowy wymóg obecności drugiego pilota. Przepisy ustanowione przez organ wprowadzają też dodatkowe ograniczenie związane z szerokością statku, podczas gdy przepisy rozporządzenia i wydane na ich podstawie uprawnienie pilotowe takiego ograniczenia nie przewiduje. Przepisy te naruszają art. 65 ust. 1 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, bo okazuje się, że mimo posiadanych uprawnień pilot nie może samodzielnie wykonać usługi.

Z art. 227 i art. 229 § 1 i 1a Kodeksu morskiego wynika, że wpis na listę przypisywał pilota do określonej stacji pilotowej, dając mu możliwość wykonywania pracy pilota w ramach tej stacji i co za tym idzie - nakładając na stację obowiązki i kompetencje mieszczące się pojęciu organizowania i koordynacji pracy pilota. W ten sposób pilot świadczący usługi pilotowe w ramach stacji staje się podmiotem podporządkowanym organizacyjnie tej stacji. Stacja ma względem niego przede wszystkim obowiązek przydzielania mu zleceń na pilotowanie według ustalonego porządku. Ten ustalony porządek zdefiniowany jest w regulaminie stacji pilotowej (wydanym przez właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego na podstawie delegacji ustawowej) jako "system pracy pilotów" i jest zatwierdzany przez dyrektora urzędu morskiego. Skarżone przepisy Zarządzenia naruszają prawo świadczenia usług pilotowych osobie uprawnionej i zobowiązanej, zgodnie z ustalonym porządkiem przez uniemożliwianie takiej osobie otrzymywani[a] zleceń na statki wymagające obecności dwu pilotów, bo zlecenia te przydzielane są tylko pilotom spółki "A" Spółki z o.o., a nie pilotom stacji pilotowej zgodnie z ustalonym porządkiem.

Przyjęcie pilota do stacji pilotów nie następuje przez zatrudnienie, a przez wpis na listę pilotów. Każdy z pilotów prowadzi działalność gospodarczą, świadczy usługi pilotowe we własnym imieniu i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Dokonanie wpisu na listę pilotów stacji pilotowej jest równoznaczne z obowiązkiem umożliwienia pilotowi rozpoczęcia świadczenia usług pilotowych w rejonie pilotowym stacji pilotowej. Osoba wpisana na listę pilotów uzyskuje status pilota i rozpoczyna pracę. Przepisy Zarządzenia ustanawiają nowy obowiązek, świadczenia usługi pilotowej w obecności drugiego pilota, czym ograniczają prawo do świadczenia usług zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej, a zatem ograniczają wolność wykonywania zawodu ustanawiając dodatkowy, nieznany przepisom ustawy i rozporządzenia obowiązek świadczenia usługi pilotowej wspólnie z innym pilotem.

Skarżone przepisy naruszają także konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania wymogów wobec osób posiadających taki sam status, wynikający z wpisu na listę pilotów. Wszystkie te osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie same prawo do otrzymywania zleceń na realizację usługi pilotowej. Uzależnianie możliwości świadczenia usług pilotowych od zawarcia przez pilota umowy z innym pilotem (którego nie ma, bo spółka bezprawnie narzuciła innym pilotom obowiązek świadczenia usług tylko i wyłącznie na rzecz spółki) lub ze spółką, zakładają nierówne traktowanie pilotów mimo, że wpisani są na listę pilotów na tych samych warunkach i przysługują im jednakowe prawa.

Skarżący wskazał, że posiada uprawnienie pilotowe na statki o długości całkowitej powyżej 200 metrów od 2005 r., które gwarantuje prawo do świadczenia usług pilotowych na takich statkach. Od tego czasu, aż do wejścia w życie skarżonych przepisów, skarżący wykonał wiele takich usług samodzielnie. Wprowadzenie obowiązku obecności drugiego pilota narusza gwarancję trwałości decyzji i nabytego prawa wykonywania usług pilotowych zgodnie z posiadanym uprawnieniem, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia możliwości wykonywania zawodu.

Działalność prawotwórcza organu narusza reguły prawidłowej legislacji i osłabia zaufanie obywateli do państwa, a tym samym jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Wedle zasad poprawnej legislacji, rezultatem działania prawotwórczego ma być uzyskanie jasnych przepisów, które pozwolą na odtworzenie w możliwie najprostszy sposób jednoznacznych norm postępowania. Stwarza to stan pewności prawa, ogranicza arbitralność stosujących je organów, usuwa ewentualne rozbieżności interpretacyjne, a w konsekwencji - buduje zaufanie jednostek do państwa i tworzonego przez nie prawa. Wymogów tych nie spełniają skarżone przepisy m.in. ze względu na posługiwanie się sprzecznymi, umożliwiającymi dowolną interpretację pojęciami oraz niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisów, czego skutkiem jest niepewność adresatów co do ich praw i obowiązków.

Wprowadzając w § 131 ust. 7 Zarządzenia obowiązek korzystania z 2 pilotów organ nie wyjaśnia, kto świadczy usługę pilotową i kto ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Organ nie wskazuje obowiązków pilotów, a żaden przepis nie odnosi się do obowiązków drugiego pilota. Co istotne w ust. 8 organ wprowadza pojęcia "pilota prowadzącego" i "pilota pełniącego rolę wspomagającą" nieznane ustawie Kodeks morski i innym przepisom dotyczącym pilotażu, co narusza § 9 Zasad Techniki Prawodawczej. O ile można przyjąć że "pilot prowadzący" jest po prostu pilotem w rozumieniu przepisów, to w przypadku "pilota pełniącego rolę wspomagającą" z żadnych przepisów nie można odkodować jego praw i obowiązków oraz odpowiedzialności. Nie wiadomo co należy rozumieć przez rolę wspomagającą, ani kto może być "pilotem wspomagającym" i jakie przepisy to regulują.

Skarżący wskazał okoliczności powierzenia spółce "A" obowiązków utrzymywania i zarządzania stacją pilotową w [...] w imieniu pilotów stacji. Skarżone przepisy powstały w interesie spółki "A" i w celu uniemożliwienia świadczenia usług pilotowych skarżącemu zgodnie z posiadanym uprawnieniem. Działanie takie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Skutki, które wywołują skarżone przepisy prawa miejscowego nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. wywołują takie gospodarcze i społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie skarżonych przepisów jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Opisane naruszenia uzasadniają żądanie uznania działania organu w przedmiocie stanowienia prawa miejscowego jako rażąco naruszające prawo. Jednocześnie jest to działanie z niskich pobudek, w celu wyrządzenia szkody i w interesie spółki, co uzasadnia żądanie wymierzenia organowi grzywny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] wniósł o: odrzucenie skargi z powodu niewskazania przez skarżącego sposobu, w jaki zaskarżony przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, ewentualnie o oddalenie skargi; przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków [...] na okoliczność wskazania przyczyn zmiany zaskarżonych przepisów portowych, praktyki związanej ze świadczeniem usług pilotowych na statkach o długości przekraczającej 300 m oraz statkach wchodzących lub wychodzących z doków o długości większej niż 300 m, a także statków o nietypowych gabarytach; narad i ustaleń z narad, które przed wejściem w życie zaskarżonych przepisów poprzedzały wejście do portu ww. jednostek; zwiększenia ilości statków dużych i o nietypowych gabarytach przyjmowanych przez trójmiejskie porty, oceny funkcjonowania zaskarżonej regulacji; przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pism i maili str. 1-19 na okoliczność poprawności procesu legislacyjnego poprzedzającego wprowadzenie zaskarżonego zarządzenia.

Organ odniósł się do kwestii dopuszczalności wniesienia skargi. Wyjaśnił, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, w przeciwieństwie do actio popularis, nie wystarczy subiektywne przekonanie o sprzeczności kwestionowanego przepisu z prawem, czy też przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa. Skarżący ma obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, przepisu, z którego wynikają dla skarżącego konkretne prawa podmiotowe. Skarżący nie wykazał istnienia związku między zaskarżonym aktem prawnym a jego indywidualną sytuacją prawną. Nie udowodnił również, że zaskarżony akt naruszając prawo negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia jego pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.

Odnosząc się do zasadności zmiany § 131 ust. 7 i 8 zarządzenia organ wskazał, że ograniczenia infrastrukturalne portu w [...] oraz fakt przyjmowania coraz większych statków lub statków o nietypowych parametrach (np. platformy wiertnicze) sprawił, że już dekadę przed wydaniem zarządzenia praktyką portu [...] było stosowanie obsługi dwóch pilotów w przypadku dużych lub nietypowych gabarytowo jednostek. Istotą prawidłowego wykonania usługi pilotowej jest doradztwo dowództwu statku przy manewrowaniu na podstawie wiarygodnej informacji. Podnoszone było wielokrotnie przez kolejnych Szefów Stacji Pilotowej i ich zastępców, że jeden pilot nie jest w stanie prawidłowo ocenić odległości od przeszkody w wąskich przejściach lub wchodzeniu do doku. Pilot znajdując się na jednej burcie statku nie ma informacji na temat sytuacji z drugiej burty. Informacje podawane przez załogę statku są dalekie od wiarygodności. Przedstawiciele Stacji Pilotowej każdorazowo w przypadku jednostek gabarytowo nietypowych lub bardzo dużych proponowali obsadę dwóch pilotów, aby zapewnić właściwą ocenę sytuacji celem zapewnienia bezpiecznych manewrów statku. Postulat ten był każdorazowo uwzględniany przez kolejnych kapitanów portów, początkowo w stosunku do statków wchodzących na suche doki nr 1 i 2, po uprzednich spotkaniach z ówczesnym Szefem Pilotów (skarżącym J.M.), a jego zastępcą J.K., przedstawicielami Stoczni [...] (dzierżawcy doków), kapitanem F.S. (reprezentujący właścicieli). W następnym okresie doszło do kilkakrotnego wprowadzania do portu (na remont i przebudowy) dwóch platform [...]. Operacje te były poprzedzone naradami w Kapitanacie Portu [...] ([...], firma holownicza [...], Stacja Pilotowa, Kapitanat Portu [...]). Jednym z postulowanych warunków przez przedstawicieli Stacji Pilotów była obsada dwóch pilotów ze względu na nietypowość obiektu oraz jego dużą szerokość. Wielokrotnie sami armatorzy dużych jednostek zwracali się o obsługę dwóch pilotów podczas manewrowania, czego dowód stanowią zeznania świadków: [...]. Kolejne lata przyniosły zwiększenie liczby zawijających do portu statków kontenerowych o długości przekraczającej 300 m zmierzające na nabrzeże [...] z obrotem na obrotnicy o średnicy 400 m. Największe statki osiągały długość blisko 340 m, co powodowało konieczność wprowadzenia ograniczeń pogodowych, ograniczeń w możliwości zwalniania tak dużych statków z holowników, obligatoryjnego ostrzegania JW3907 (Marynarka Wojenna) celem przesunięcia okrętów na nabrzeżu [...] i postawienia w stan gotowości załóg okrętów na wypadek nieprzewidzianych okoliczności. Zawarto w tym celu porozumienie podpisane przez dowódcę jednostki wojskowej [...], Szefa Stacji Pilotowej w [...] oraz Kapitana Portu [...].

Z uwagi na stałe bezprecedensowe wzrastające gabaryty statków wprowadzanych do portu w [...] konieczne stało się uregulowanie wcześniej doraźnie rozwiązywanych problemów związanych z pilotowaniem statków o dużych lub nietypowych gabarytach.

Realizując obowiązek określenia warunków korzystania z usług pilotów, zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 2018 r., organ wskazał w § 131 ust. 7, że statki o długości przekraczającej 300 m, inne niż pasażerskie oraz statki wchodzące i schodzące z doków o długości większej niż 200 m, obowiązane są do korzystania z usług dwóch pilotów, a w ust. 8, że kapitan portu, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa żeglugi, może nakazać statkowi obsadę dwóch pilotów, gdzie pilotem prowadzącym jest pilot wskazany przez Szefa Stacji Pilotowej, a drugi pilot pełni rolę wspomagającą. Organ stwierdził, że prowadzona regulacja sankcjonowała istniejącą praktykę i znajduje oparcie w art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 84 i art. 107b o bezpieczeństwie morskim.

Zapis [przepis] o obsłudze dwóch pilotów nie dotyczy statków pasażerskich o długości powyżej 300 m. Statki te stawiane są tylko przy nabrzeżu Francuskim w Awanporcie przy obrotnicy 500 m, gdzie rozmiary infrastruktury portowej nie stwarzają zagrożenia.

Zgodnie z art. 47 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 84 ustawy o bezpieczeństwie morskim Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] jest uprawniony do wydawania zarządzeń w zakresie korzystania z portów morskich, red, kotwicowisk i torów wodnych oraz urządzeń infrastruktury portowej i infrastruktury zapewniającej dostęp do portów z zachowaniem bezpieczeństwa morskiego. Równocześnie kwestie dostosowania usług pilotowych do specyfiki infrastruktury oraz uwarunkowań konkretnego portu reguluje także art. 107b ustawy o bezpieczeństwie morskim, który stanowi, że właściwy dyrektor urzędu morskiego, jeżeli wymagają tego warunki bezpieczeństwa morskiego wprowadza na obszarze portów morskich lub morskich wód wewnętrznych, w drodze zarządzenia, pilotaż obowiązkowy, określając warunki korzystania z usług pilota i zwolnienia z pilotażu obowiązkowego. W tym stanie rzeczy wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] zarządzenie stanowi działanie w zakresie wynikającym z delegacji ustawowej.

Organ stwierdził, że skarżący błędnie utożsamia prawo do wykonywania zawodu z warunkami korzystania z usług pilotów. Te ostatnie muszą odpowiadać zasadom bezpieczeństwa morskiego, które z kolei zależne są od położenia i infrastruktury konkretnego portu. Zadaniem pilota jest udzielenie kapitanowi statku informacji o warunkach nawigacyjnych oraz doradztwo w prowadzeniu statku na ściśle określonym akwenie. Pilot związany z konkretnym portem ma zazwyczaj znacznie większą jego znajomość niż kapitan statku. Pilot zapewnia bezpieczne wprowadzenia lub wyprowadzenia z portu jednostki morskiej, hamowanie, obracanie i przeprowadzenie procesu cumowania lub dokowania równoległego. Pilotami są zazwyczaj doświadczeni kapitanowie, którzy posiedli wystarczającą wiedzę o akwenie i potrafiący współpracować z załogami holowników lub zespołów holowników wspomagających statki wchodzące lub wychodzące z portu. Warunki wykonywania usług pilotowych zawsze determinowane są topografią i infrastrukturą konkretnego portu. Dyrektor Urzędu Morskiego biorąc pod uwagę bezpieczeństwo żeglugi na terenie określonego portu ustala warunki korzystania z usług pilotów.

Organ zwrócił uwagę, że zaskarżony przepis Zarządzenia dotyczy zaledwie kilku procent statków spośród wszystkich statków pilotowanych w porcie [...]. Wprowadzenie obowiązku obsługi dwu pilotów na dużych statkach rozszerza, nie zaś jak twierdzi skarżący, ogranicza prawo do wykonywania usług pilotowych na terenie portu [...]. Usługi pilotowe są świadczone nadal na wszystkich statkach, dla których przed wejściem w życie Zarządzenia były świadczone. Dodatkowo na statkach dużych usługa pilotowa wykonywana jest nie przez jednego, lecz dwu pilotów. Obsługa dwu pilotów nie ogranicza uprawnień pilotów. Pilot wprowadzający nadal jednoosobowo pełni rolę doradczą wobec kapitana statku. Pilot wspomagający jedynie pomaga mu w prawidłowej ocenie sytuacji celem zapewnienia bezpieczeństwa statku.

Stacja pilotowa w [...] skupia 13 pilotów. Powołując art. 230 km organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie precyzują zasad utrzymania stacji pilotowej. W tym zakresie ustawodawca przekazał kompetencje pilotom, którzy zwykle tworzą spółki prawa handlowego w ramach której utrzymują infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania stacji pilotowej. Dyrektor Urzędu Morskiego nie ma kompetencji do oceny treść umów cywilnoprawnych zawieranych między pilotami a spółką, a także zasad funkcjonowania samej spółki. Czynności te wykonuje szef stacji pilotowej, który nadzoruje przestrzeganie Regulaminu Stacji Pilotowej i Systemu Pracy Pilotów. Zasady w nich zawarte mają zastosowanie do wszystkich pilotów Stacji Pilotowej w [...].

Organ stwierdził, że rzeczywistym problemem w przedmiotowej sprawie jest konflikt skarżącego z większością pilotów Stacji Pilotowej w [...] i wynikający z tego problem ze znalezieniem pilota skłonnego do współpracy ze skarżącym na polu zawodowym. Skarżący obsługuje w skali roku setki statków, a obowiązek asysty drugiego pilota następuje tylko i wyłącznie ze względów bezpieczeństwa w nielicznych przypadkach uzasadnionych wielkością lub nietypowymi gabarytami statków.

Organ nie zgodził się z argumentem naruszenia § 12 w zw. z § 1 ZTP. Organ wskazał, ze konsultował i uzgadniał zamiar wprowadzenia zmian do zarządzenia regulującego przepisy portowe z podmiotami, na które przepisy mogą oddziaływać (Stacja Pilotowa [...], [...] Polska sp. z o.o., Zarząd Portu [...], Związek Armatorów Polskich, Rada Interesantów Portu [...]). Organ wskazał, że nie sporządził wymaganego § 143 w zw. z § 12 i § 1 ZTP uzasadnienia Zarządzenia. Brak ten nie jest wadą skutkującą wykluczeniem z obrotu zaskarżonego § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia. Już z literalnego brzmienia kwestionowanego przepisu wynika uzasadnienie jego wprowadzenia, którym są względy bezpieczeństwa. Przepisy wskazujące na obowiązek uzasadnienia są mało precyzyjne i nie stanowią zapory dla zgłaszania projektów merytorycznie słabo uzasadnionych. W przedmiotowym stanie faktycznym sam zaskarżony przepis określa cel i intencję jego wprowadzenia, brak uzasadnienia należy uznać za uchybienie o charakterze formalnym, niemające istotnego znaczenia dla zasadności wprowadzonej regulacji.

Na rozprawie 28 listopada 2019 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym ustosunkował się do wniesionej przez organ odpowiedzi na skargę. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczności rzeczywistej przyczyny zmiany przepisów [k. 178, 172-177 akt III SA/Gd 577/19].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem III SA/Gd 577/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że skargę wniesiono na akt wydany w 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zatem skarżący, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z "2015 r. poz. 525 ze zm." [w dacie wywiedzenia skargi "2019 r. poz. 1464"], dalej uow) nie miał obowiązku wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego (art. 63 ust. 1 uow).

Składając skargę na akt prawa miejscowego wydany przez organ niezespolonej administracji rządowej skarżący winien wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku między zaskarżonym aktem, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Skarżący miał obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego obowiązującego przepisu prawa, z którego wynikają dla niego konkretne prawa podmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to wskazać przepis prawa, uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 10.6.2005 r. OSK 519/04). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest taką sytuację, w której podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany w rozstrzygnięciu danej sprawy - jednak z przepisu, będącego źródłem interesu prawnego, nie wynika, że to właśnie ten podmiot jest jego adresatem.

Sąd I instancji uznał za niezasadny podniesiony przez organ zarzut niedopuszczalności wniesienia skargi.

Przepisy regulujące wykonywanie zawodu pilota morskiego zawarte zostały m. in. w Kodeksie morskim (art. 220-230), w ustawie o bezpieczeństwie morskim (art. 107-107b) i rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie pilotażu morskiego. Z przepisów powołanych aktów prawnych nie wynika, czy i kiedy pilotaż wykonywany jest przez więcej niż jednego pilota. W szczególności cytowane rozporządzenie nie wprowadza w § 9 ani w innych przepisach konieczności realizowania uprawnienia pilotowego przez dwu pilotów. Co do zasady, skarżący ma wynikające z przepisów prawa uprawnienie do wykonywania swego zawodu samodzielnie. Zatem wprowadzenie w przepisie portowym obowiązku realizacji uprawnienia pilotowego łącznie z drugim pilotem ogranicza zakres posiadanego przez skarżącego uprawnienia pilotowego.

Skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi, jej celem jest bowiem zachowanie przez niego dotychczasowych uprawnień wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Zaskarżone zarządzenie pozbawia skarżącego posiadanego do tej pory uprawnienia do pełnienia samodzielnie funkcji pilota statku w odniesieniu do całej klasy jednostek, które do tej pory mógł on pilotować samodzielnie. W świetle art. 63 ust. 1 uow skarżący ma legitymację do wniesienia skargi. Wniosek organu o jej odrzucenie nie został zatem przez Sąd I instancji uwzględniony.

Sąd I instancji ocenił, że ograniczenie uprawnień skarżącego nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na konkretne unormowanie Przepisów portowych, wprowadzone zarządzeniem Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] o treści: Statki o długości przekraczającej 300 m, inne niż pasażerskie, oraz statki wchodzące i schodzące z doków o długości większej niż 200 m obowiązane są do korzystania z usług 2 pilotów [§ 131 ust. 7 Zarządzenia]; Kapitan portu, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa żeglugi, może nakazać statkowi obsadę dwóch pilotów, gdzie pilotem prowadzącym jest pilot wskazany przez Szefa Stacji Pilotowej, a drugi pilot pełni rolę wspomagającą [§ 131 ust. 8 Zarządzenia].

W sprawie nie podlegała badaniu kwestia istnienia i zasad działania "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ani stosunków skarżącego z tą Spółką. Kwestie te nie są przedmiotem regulacji zaskarżonego przepisu. Zarzuty skargi w tym zakresie pozostawały bez wpływu na ocenę przez Sąd I instancji unormowania § 131 ust. 7 i 8 Przepisów portowych.

Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzona zarządzeniem regulacja znajduje oparcie w przepisach prawa: art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 poz. 2214), zgodnie z którym dyrektorzy urzędów morskich wydają przepisy prawne na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach, a z zastrzeżeniem art. 48 przepisy te są wydawane w formie zarządzenia; art. 84 [ust. 1 i 3] ustawy o bezpieczeństwie morskim, zgodnie z którym ruch statków na morskich wodach wewnętrznych oraz korzystanie z portów morskich, red, kotwicowisk i torów wodnych oraz urządzeń infrastruktury portowej i infrastruktury zapewniającej dostęp do portów odbywa się z zachowaniem wymagań bezpieczeństwa morskiego, wymagania te, określa, w drodze zarządzenia, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego, a w zarządzeniu tym określane są w szczególności sprawy dotyczące: 1) bezpieczeństwa ruchu statków; 2) korzystania z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego; 3) utrzymania porządku w portach; art. 107b ust. 2 i 4 ustawy o bezpieczeństwie morskim, zgodnie z którymi nadzór nad pilotażem w rejonie pilotowym w zakresie niezbędnym do zapewnienia bezpieczeństwa morskiego sprawuje dyrektor urzędu morskiego właściwy dla tego rejonu, prowadząc w szczególności listę pilotów, a właściwy dyrektor urzędu morskiego, jeżeli wymagają tego warunki bezpieczeństwa morskiego, wprowadza na obszarze portów morskich lub morskich wód wewnętrznych, w drodze zarządzenia, pilotaż obowiązkowy, określając warunki korzystania z usług pilota i zwolnienia z pilotażu obowiązkowego.

Wydając przepisy portowe dyrektor urzędu morskiego winien mieć na celu zachowanie wymagań bezpieczeństwa morskiego, w tym bezpieczeństwo ruchu statków i może określić zasady korzystania z usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego. Do usług portowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa morskiego należy niewątpliwie zaliczyć usługi pilotażu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, normatywne pojęcie "zasad korzystania z usług pilotażu" obejmuje możliwość określenia ilości [liczby] pilotów niezbędnej do bezpiecznego wprowadzenia jednostki do portu. Ograniczenie uprawnień pilotowych następuje w tym przypadku w celu ochrony dobra, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa morskiego, które w istocie jest dobrem nadrzędnym w odniesieniu do uprawnień pilotowych. Z istoty swej usługa pilotażu jest usługą wykonywaną w celu zwiększenia bezpieczeństwa morskiego. Ma ona niewątpliwe funkcję służebną wobec tego bezpieczeństwa i uprawnienia pilotów morskich nie mogą być klasyfikowane jako mające prymat nad wymogami bezpieczeństwa morskiego.

Okoliczność braku uzasadnienia wprowadzenia tej regulacji w zarządzeniu nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności. Przepisy prawa nie przewidują takiej sankcji, a uzasadnienie wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę jest przekonujące i nie budzi wątpliwości. Dyrektor Urzędu Morskiego wprowadzając taką regulację działa w granicach przysługujących mu uprawnień jako podmiot zobligowany do nadzoru nad działaniami zapewniającymi bezpieczeństwo morskie, w tym bezpieczeństwo ruchu statków. Wskazywana przez organ wieloletnia praktyka wprowadzania dużych jednostek do portu, warunki infrastruktury portowej w Porcie w [...], duże wymiary jednostek i konieczność obserwacji nabrzeża z obu burt uzasadniają dokonaną przez organ ocenę, co do konieczności realizacji usługi pilotażu przez dwie osoby. Zasadność tej argumentacji nie budzi wątpliwości.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że stwierdzenie nieważności ocenianych przepisów uzasadnia niejasny sposób ich sformułowania. Analizowane przepisy nie budzą wątpliwości [co] do obowiązku wprowadzania jednostki do portu morskiego przez dwu pilotów jednostek o określonych wymiarach, bądź w sytuacji dokonania takiej oceny przez kapitana portu. Zakres uprawnień Dyrektora Urzędu Morskiego nie obejmuje uprawnienia do postulowanej przez skarżącego regulacji w zarządzeniu odpowiedzialności pilota morskiego za szkodę ani relacji w tym zakresie między pilotami świadczącymi wspólnie usługę. W tym przedmiocie zastosowanie znaleźć muszą przepisy ustawowe regulujące obowiązki i uprawnienia obywateli.

Usługa pilotowa unormowana jest w art. 220 km, zgodnie z którym polega ona na udzielaniu kapitanowi informacji i rady w prowadzeniu statku ze względu na warunki nawigacyjne wód, na których usługa jest świadczona. Przy jej realizacji obwiązuje zasada, że korzystanie z usług pilota nie zwalnia kapitana od obowiązku osobistego wprowadzania statku przy wchodzeniu do portów (art. 59 km). Zgodnie z art. 221 § 1 km, pilot pozostaje w czasie pilotowania statku pod kierownictwem kapitana statku pilotowanego, a korzystanie z usług pilota nie zwalnia kapitana od odpowiedzialności za kierownictwo statku. Kwestie braku regulacji stosunków między pilotami przy wykonywaniu usługi nie ma istotnego znaczenia, bo osobą decyzyjną na statku jest zawsze kapitan. Okoliczność, że w § 131 ust. 8 zarządzenia wprowadzono rozróżnienie osoby pilota prowadzącego i pilota wspomagającego, a rozróżnienia takiego brak jest w ust. 7 tego przepisu, jest niekonsekwencją prawodawcy, niemniej nie stanowi ona naruszenia prawa ani nie wpływa na możliwość jego stosowania.

Z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów wynika, że projekt przepisów portowych podlegał konsultacjom i ocenie co do konieczności ich wprowadzenia i brak jest podstaw do uznania by zaniechania organu w tym zakresie wpłynęły na sposób regulacji i podjęcie nieuzasadnionych i wadliwych przepisów.

Wniosek organu o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony w uwagi na fakt, że przepisy ppsa nie przewidują możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny takiego dowodu.

Skargę kasacyjną wywiódł J.M., reprezentowany przez r. pr. C.L., który zaskarżając w całości wyrok III SA/Gd 577/19, zarzucił wyrokowi naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:

1. art. 3 § 1 i 2 ppsa przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i nieuwzględnienie skargi, i niezastosowanie art. 145 ppsa;

2. art. 7, 77, art. 80 kpa przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ten który został zgromadzony rozpatrzono powierzchownie i niewszechstronnie, co doprowadziło Sąd do błędnych ustaleń i wniosków, i w konsekwencji wydania błędnego orzeczenia, niespełniającego kryterium bezstronności, przez co niebudzącego zaufania; tym samym naruszenie przepisów postępowania, w opinii skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:

1. § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Zasady Techniki Prawodawczej w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.) przez pominięcie jego dyspozycji w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję legalności działania organu, a w konsekwencji do uznania przez Sąd niejasnych, niezrozumiałych i nieuzasadnionych przepisów prawa miejscowego;

2. art. 223 Kodeksu morskiego (Dz. U. 2001 nr 138 poz. 15) przez pominięcie jego dyspozycji, a tym samym błędne określenie istoty usługi pilotowej i w konsekwencji uznanie, że jedna usługa pilotowa może być świadczona jednocześnie przez więcej pilotów;

3. art. 227 w zw. z art 229 § 1 i 1a Kodeksu morskiego (Dz. U. 2001 nr 138 poz. 1545) w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i § 9 ust. 1 pkt d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz. U. 2018 poz. 38) i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. 2011 nr 228 poz. 1368) oraz art. 227 Kodeksu morskiego (Dz. U. 2001 nr 138 poz. 1545) w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią normatywną gwarancję trwałości decyzji i nabytego prawa wykonywania zawodu zgodnie z posiadanym uprawnieniem w ramach stacji pilotowej przez pominięcie ich dyspozycji i uznanie, że ograniczenie uprawnień skarżącego nastąpiło w zgodzie z przepisami.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz utrzymanych nim w mocy skarżonych przepisów i uwzględnienie skargi w całości; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Pismem z 20 lutego 2020 r. skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez r. pr. C.L., zrzekł się przeprowadzenia rozprawy [k. 227 akt III SA/Gd 577/19].

Pismem z 3 marca 2020 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w [...], reprezentowany przez r.pr. J.A., wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku III SA/Gd 577/19 nie miała miejsca.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 ppsa).

Zarzuty naruszenia "art. 3 § 2 ppsa" i "art. 145 ppsa" (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) oraz § 143 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej ZTP) (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) nie spełniały powyższego wymogu. Art. 3 § 2 ppsa składa się z 10 punktów, z kolei art. 145 ppsa składa się z 3 paragrafów, nadto § 1 składa się z 3 punktów, a punkt 1 składa się z 3 liter, o różnorodnej zawartości normatywnej. Stosownie zaś do § 143 ZTP, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przytoczona regulacja zawiera odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów ZTP w stosunku do projektów aktów prawa miejscowego i przepisów porządkowych. Prawidłowa redakcja zarzutu wymagałaby wskazania nie tylko § 143 ZTP, lecz również przepisów, które mają znaleźć odpowiednie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, którą jednostkę redakcyjną (paragraf, punkt, literę) "art. 3 § 2 ppsa" i "art. 145 ppsa" oraz przepisy stosowane przez odesłanie na podstawie § 143 ZTP skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc owe zarzuty. Wątpliwości te nie zostały rozwiane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do nich.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7, "art. 77" i art. 80 kpa (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że sądy administracyjne nie działają w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego, lecz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrywane zarzuty nie mogły być również skutecznie podniesione wobec organu, gdyż wydając zaskarżone zarządzenie, Dyrektor Urzędu Morskiego nie stosował przepisów kpa ani nie był do tego obowiązany.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dyrektor Urzędu Morskiego wskazał w zarządzeniu, że "Na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. [o] obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2205; z 2018 r. poz. 317) oraz art. 84 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 181) zarządza się, co następuje:". Stosowanie do art. 47 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, dyrektorzy urzędów morskich wydają przepisy prawne na podstawie upoważnień udzielonych im w ustawach. Zgodnie zaś z art. 84 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie morskim, Wymagania bezpieczeństwa morskiego, o których mowa w ust. 1 [ruch statków na morskich wodach wewnętrznych oraz korzystanie z portów morskich, red, kotwicowisk i torów wodnych oraz urządzeń infrastruktury portowej i infrastruktury zapewniającej dostęp do portów], określa, w drodze zarządzenia, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego.

Z powyższego wynika, że Dyrektor Urzędu był umocowany do wydania zaskarżonego zarządzenia, którą to podstawę prawną prawidłowo - choć nieprecyzyjnie - wskazał.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

Autor skargi kasacyjnej w sposób nieuprawniony podnosi, że "z uzasadnienia [zaskarżonego] wyroku jak i z odpowiedzi organu na skargę należy wnioskować, że usługa pilotowa realizowana przez drugiego pilota ogranicza się do "podawania odległości" (s. 6 akapit ostatni skargi kasacyjnej). W istocie tak nie jest.

Zarzut uznania przez Sąd I instancji "niejasnych, niezrozumiałych i nieuzasadnionych" przepisów prawa miejscowego (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie. Ustęp 7 § 131 Zarządzenia jest jasny i zrozumiały. W ustępie 8 § 131 Zarządzenia normodawca użył kwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie zwrotów: "pilotem prowadzącym" i "drugi pilot"; nie użył zaś zwrotu "pilota wspomagającego". W Zarządzeniu nie było konieczne sformułowanie definicji pojęć użytych w tych zwrotach, bowiem dla ich prawidłowego rozumienia wystarcza odwołanie się do języka ogólnego (Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 132, uw. 246; s. 176-178, uw. 352-357; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...).

Zwrot "drugi pilot pełni rolę wspomagającą" jest - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - jasny i zrozumiały. Wspomagać to: "udzielać pomocy materialnej lub moralnej, popierać czyje działanie" (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1967, t. IX, s. 1314). Wspomagać - wspomóc to "udzielić pomocy materialnej lub moralnej, poprzeć czyjeś działanie, udzielić komuś wsparcia" red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, WN PWN 1992, t. III, s. 766). Rola to: 3. "udział i znaczenie kogo, czego w jakichś okolicznościach, w jakimś przedsięwzięciu;... zadanie do spełnienia; pozycja zajmowana w czym, występowanie w czymś, występowanie w jakimś charakterze..." (red. W. Doroszewski- op. cit., t. VII, PWN 1965, s. 1032-1033, p. 3; red. M. Szymczak - op. cit., t. III, s. 71; red. S. Dubisz, Uniwersalny słownik języka polskiego, WN PWN 2006, t. 3, s. 966, p. 3). Prowadzić to 1. "wieść kogoś, coś do jakiegoś miejsca, do celu; przeprowadzać kogoś, kto nie zna drogi albo sam iść nie może, wskazywać komuś drogę"...; 5. "sprawować nad czymś nadzór, zarządzać czymś,.., kierować czymś"... (red. M. Szymczak - op. cit., t. II, s. 945); p. 1 i 5.b (red. S. Dubisz - op. cit., t. 3, s. 596).

Zatem - uwzględniwszy kontekst sytuacyjny, rolą drugiego pilota jest udzielić wsparcia pilotowi prowadzącemu.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że brak uzasadnienia tej regulacji w Zarządzeniu nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że podstawową funkcją pilotażu morskiego jest zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi morskiej na trudnych nawigacyjnie akwenach, wzdłuż wybrzeży, w kanałach i cieśninach, a w szczególności przy wejściu do portów morskich (i wyjściu z nich; D. Pyć - op. cit., s. 371). Wprost na przesłankę bezpieczeństwa żeglugi wskazuje normodawca w ustępie 8 § 131 Zarządzenia ("Kapitan portu, gdy wymagają tego względy bezpieczeństwa żeglugi, może nakazać statkowi obsadę dwóch pilotów..."). Mimo zatem braku odrębnego uzasadnienia, skarżona regulacja Zarządzenia jest należycie usprawiedliwiona.

Zarzut naruszenia art. 223 [ustawy z dnia 18 września 2001 r.] Kodeks morski (Dz. U. "2001 nr 138 poz. 15") został skonstruowany nie dość starannie. W sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego jakim jest Zarządzenie, wzorcem kontroli winien być art. 223 km w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Zarządzenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 66, zm. z 2018 r. poz. 650). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania.

Sąd I instancji nie pominął dyspozycji art. 223 km. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w Kodeksie morskim z 2001 r. ustawodawca w nieprzemyślany sposób wprowadził zmianę i zastąpił zwrot "usługi pilota" (użyty w art. 210 kodeksu morskiego z 1961 r. - tj. czynności wykonywane przez pilota na statku) zwrotem "usługa pilotowa" (art. 220 km: "Usługa pilotowa polega na udzielaniu kapitanowi informacji i rady w prowadzeniu statku ze względu na warunki nawigacyjne wód, na których usługa jest świadczona."). Dodatkowo wprowadził pojęcie przedsiębiorcy "świadczącego usługi pilotowe" (art. 223 km), który ma zawierać z armatorem umowę pilotową, czyli umowę o świadczenie usługi pilotowej - dla odróżnienia go od pilota, który może "świadczyć usługę pilotową" na podstawie art. 227 km, ale dla którego ustawodawca nie przewidział expressis verbis w treści ustawy możliwości zawierania umów z armatorem statku. Te rozwiązania spowodowały zupełną niespójność przepisów działu VII kodeksu morskiego w odniesieniu do podmiotów, które mają świadczyć usługi pilotowe (D. Pyć, Świadczenie usług pilotowych w pilotażu morskim, Gdańskie Studia Prawnicze, 2017,t. XXXVII, s. 319).

W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że usługa świadczona przez pilota morskiego, jako osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę i znajomość warunków nawigacyjnych wód lokalnych, jest jedynie częścią usługi pilotowej, świadczonej przez przygotowanego do tego celu przedsiębiorcę pilotowego, prowadzącego przedsiębiorstwo, które może zapewnić od strony logistycznej wykonanie usługi pilotowej. Art. 220 km stanowi, że usługa pilotowa polega na udzielaniu kapitanowi informacji i rady. Jest to znaczne zawężenie w stosunku do praktyki. Elementami usługi pilotowej są (na podstawie wiedzy w zakresie świadczenia usług pilotowych przez przedsiębiorcę pilotowego): 1. przyjęcie zlecenia na usługę przez dyspozytora (drogą radiową bezpośrednio ze statku lub telefoniczną/faksową od agenta statku) i wybór przez dyspozytora właściwego pilota dla statku, ze względu na posiadane uprawnienia; 2. dostarczenie pilota pod burtę statku (motorówką lub samochodem, w zależności od tego, czy jest to wejście z morza, czy wyjście z portu); 3. wykonanie przez pilota właściwej usługi polegającej na udzielaniu kapitanowi informacji i rady w prowadzeniu statku [w rozumieniu art. 220 km], którą winno się nazywać "pilotażem" lub pilotowaniem statku; 4. zdjęcie pilota ze statku, wychodzącego w morze przez pilotówkę i dostarczenie go do portu/stacji pilotowej. Upraszczając, pilot morski zajmuje się jedynie pilotowaniem statku morskiego (art. 107 ubm - w dacie wydania Zarządzenia - Dz. U. z 2018 r. poz. 181). Wykonuje tę część usługi pilotowej, którą można nazwać czynnościami pilotowymi (D. Pyć - op. cit., s. 319-320).

Świadczenie usługi pilotowej w pilotażu dobrowolnym lub obowiązkowym następuje na podstawie umowy pilotowej zawartej przez armatora statku z przedsiębiorcą świadczącym usługi pilotowe. (art. 223 § 1 km). Wynagrodzenie za usługi pilotowe w pilotażu dobrowolnym i obowiązkowym określają strony w umowie, przy czym w pilotażu obowiązkowym maksymalne wysokości opłat pilotowych określa taryfa. (art. 223 § 2 km). Umowa pilotowa zawierana jest przez armatora statku z przedsiębiorcą świadczącym usługi pilotowe. Umowa pilotowa wywołuje skutki prawne o charakterze zobowiązującym, Jej treścią jest zobowiązanie do świadczenia usług. Umowa pilotowa jest czynnością prawną konsensualną, z której wynika zobowiązanie do świadczenia usługi pilotowej. Pilot morski jako osoba fizyczna (samozatrudniony przedsiębiorca) osobiście wykonuje pewne czynności w ramach stałej współpracy z innym przedsiębiorcą, który zawiera umowę z armatorem. Pilot morski jest podmiotem działalności gospodarczej funkcjonalnie powiązanym z przedsiębiorcą pilotowym. Specyfika usługi pilota polegającej na udzieleniu kapitanowi informacji i rady w prowadzeniu statku (art. 220 km) jest jednym z elementów składowych usługi pilotowej świadczonej przez przedsiębiorcę pilotowego. Związek między przedsiębiorcą pilotowym (art. 223 § 1 in fine km) a pilotem (art. 220 km)opiera się na umowie. Na podstawie tej umowy przedsiębiorca (osoba fizyczna) wykonuje wymienione w niej czynności pilotowe jako część usługi pilotowej. Umowa o świadczenie usług zawarta przez przedsiębiorcę pilotowego (spółkę) z pilotem (osobą fizyczną) określa wzajemne relacje między tymi dwoma przedsiębiorcami: zakres i rodzaj wykonywanych przez pilota czynności, czas i miejsce wykonywania czynności pilotowych, zasady wykonywania czynności pilotowych, obowiązki przedsiębiorcy pilotowego, obowiązki pilota, wynagrodzenie, odpowiedzialność. Czas i miejsce wykonywania czynności pilotowych przez pilota wynika z umowy pilotowej zawartej przez armatora z przedsiębiorcą pilotowym - spółką (D. Pyć - op. cit., s. 320-321). Z tych przyczyn czynności pilotowe (art. 220 km) mogą być wykonywane przez 2 pilotów, jeśli armator zawarł taką umowę z przedsiębiorcą pilotowym - spółką. W szczególności umowa taka może być zawarta w warunkach przewidzianych w § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 227 w zw. z art 229 § 1 i 1a Kodeksu morskiego (Dz. U. "2001 nr 138 poz. 1545") w zw. z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP i § 9 ust. 1 "pkt" [winno być "lit."] d rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 17 listopada 2017 r. w sprawie pilotażu morskiego (Dz. U. 2018 poz. 38, dalej rozporządzenie z 2017 r.) i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. "2011 nr 228 poz. 1368") oraz art. 227 Kodeksu morskiego (Dz. U. "2001 nr 138 poz. 1545") w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Także i w tym zarzucie nie dość starannie określono dziennik promulgacyjny Kodeksu morskiego (przedstawiony przy analizie zarzutu II.2) i art. 107 § 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. "2011 nr 228 poz. 1368") - w istocie ów wzorzec kontroli winien być w brzmieniu Dz. U. z 2018 r. poz. 181. Mimo tych tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozpoznania.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia nie narusza gwarancji trwałości decyzji i nabytego prawa wykonywania zawodu przez skarżącego. Skarżący posiada dyplom pilota morskiego i jest uprawniony do pilotowania statków morskich o określonej długości w określonym rejonie pilotowym. Lista pilotów jest rodzajem rejestru czy ewidencji pilotów uprawnionych do wykonywania czynności pilotowych (art. 220 km). Wpis na listę pilotów nie tworzy po żadnej stronie żadnych obowiązków - ma on charakter informacyjny (D. Pyć - op. cit., s. 330-331).

Usługi pilotowe w pilotażu obowiązkowym lub dobrowolnym w rejonie pilotowym oraz w pilotażu dobrowolnym na morzu terytorialnym i pozostałych obszarach Morza Bałtyckiego (pilotażu pełnomorskim) mogą być wykonywane wyłącznie przez osoby posiadające wiedzę i doświadczenie w zakresie pilotowania statków morskich potwierdzone odpowiednim dokumentem kwalifikacyjnym (art. 107 ust. 1 ubm). Kwestionowane przepisy Zarządzenia zasady tej nie podważają. W przypadku spełnienia przesłanek z § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia armator zawiera z przedsiębiorcą pilotowym umowę, zgodnie z którą czynności z art. 220 km wykona 2 pilotów, skierowanych przez dyspozytora na właściwy statek. Przepisy § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia nie naruszają także § 9 ust. 1 lit. d rozporządzenia z 2017 r.

Potrzeba regulacji zawartej w § 131 ust. 7 i 8 Zarządzenia wynika z narastającego od 10 lat zjawiska zawijania do portu w [...] coraz większych statków bądź statków o nietypowych parametrach (w tym platform wiertniczych). W okresie tych dziesięciu lat praktyką było kierowanie do wykonania usługi pilotowej (art. 220 km) 2 pilotów, w szczególności by zapewnić bezpieczeństwo statkom korzystającym z usług pilotowych, innym statkom przebywającym w porcie i na redzie, infrastrukturze i suprastrukturze portowej (D. Pyć - op. cit. s. 326-327). Kwestionowana regulacja wyraźnie na tę potrzebę odpowiada normatywnie. Każdy z pilotów realizujący usługę pilotową otrzymuje odrębne wynagrodzenie. Zarządzenie nie zmienia zasad ogólnych odpowiedzialności odszkodowawczej, zawartej w Kodeksie morskim (art. 224, 225, 226 km) i w przepisach ogólnych (w tym Kodeksu cywilnego).

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O oddaleniu wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 179 ppsa - jako spóźnionego (k. 230, 242-245, 248 akt sądowych).