I OSK 701/11

Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań - to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1170/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1170/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana przez nią w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Wojewody M. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zmienioną częściowo decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], nieruchomość zabudowana położona w W. w Dzielnicy W., o powierzchni [...] ha, oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], ujawniona w księdze wieczystej Nr [...], stanowiąca własność A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. została przeznaczona pod budowę węzła Ł.-K. oraz przebudowę ulicy K.

W dniu [...] listopada 2009 r. Wojewoda M. decyzją nr [...] ustalił na rzecz A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. odszkodowanie w wysokości [...] zł. z tytułu przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji, które wniosło Miasto W. zarzucono organowi wojewódzkiemu zawyżenie przyznanego odszkodowania – średnio o [...] % w stosunku do średniej ceny transakcyjnej dla nieruchomości podobnych, która kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Ponadto odwołujący się zwracał uwagę na niezastosowanie w sprawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz pominięcie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. W motywach swego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi zaś operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który w rozpatrywanej sprawie został sporządzony w dniu [...] lipca 2009 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosowała w nim, przy wycenie wyżej opisanego gruntu, podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Biegła ustaliła przy tym, że na terenie Dzielnic W. takich jak: W. i U. zanotowano wprawdzie kilkadziesiąt transakcji, dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, w tym transakcji odnoszących się do gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy m. st. W., a także pod budowę drogi ekspresowej S-[...], ale żadna z nich nie odnosiła się do nieruchomości usytuowanych bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej, czy przy skrzyżowaniu takich dróg w terenie dobrze zainwestowanym. W związku z tym, z uwagi na znaczną różnicę w lokalizacji nieruchomości przeznaczonych pod drogi o znanych cenach transakcyjnych i nieruchomości szacowanej, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła tych transakcji. Biegła zastosowała zatem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i analizując rynek nieruchomości położonych w W. w Dzielnicy W., nie przeznaczonych pod budowę dróg, stwierdziła, że kluczowe znaczenie dla tych nieruchomości miało położenie w pierwszej linii zabudowy, zaś różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy położeniem w pierwszej linii zabudowy a w małym oddaleniu od niej określiła na [...]%. W rezultacie, jako materiał porównawczy biegła przyjęła 11 zabudowanych nieruchomości, które były przedmiotem transakcji na rynku lokalnym od grudnia 2007 r. do lutego 2009 r. a sama wartość nieruchomości została określona na łączną kwotę [...] zł.

W pismach z dnia [...] i [...] grudnia 2009 r. rzeczoznawca majątkowy dodatkowo wyjaśniła, że transakcje gruntami, przeznaczonymi pod drogi publiczne miały miejsce w latach 2006 i 2007, a te, które miały miejsce w 2009 r., zasadniczo odbiegały od wartości rynkowych.

Zdaniem organu odwoławczego, w/w operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo zaś szczegółowe wyjaśnienia biegłej uzasadniały pogląd, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję Miasto W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono Ministrowi Infrastruktury naruszenie: art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, 77 §1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 84 k.p.a. a także § 36 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez niezastosowanie w/w przepisów i ustalenie odszkodowania w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 2 w/w rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, decyzje organów obu instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły: art. 7, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponadto, stwierdzając również naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.),

Sąd przytoczył treść art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie którego została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania i wyjaśnił, że - zgodnie z przepisami w/w ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 a zatem także przepisy rozporządzenia do niej wykonawczego, w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Cytując przepisy art. 134 ust 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także § 36 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, Sąd Wojewódzki stwierdził, że określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 14 lipca 2009 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. budziło - w świetle w/w przepisów - wątpliwości. Rzeczoznawca majątkowy wskazała bowiem, że transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy W. zanotowano kilkadziesiąt (dotyczyły one gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy m. W., a także budowę ekspresowej drogi S-[...]), ceny tych transakcji kształtowały się przy tym na poziomie od około [...] zł za m2 do ok. [...] zł za m2 a ich poziom zależał przede wszystkim od położenia nieruchomości (najniższe ceny dotyczyły nieruchomości na terenach słabiej zagospodarowanych z trudniejszym dostępem komunikacyjnym), jednak biegła nie uwzględniła tych transakcji. Tymczasem, co zostało podniesione w odwołaniu, w W. – jak wywodził Sąd - dochodziło do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2009-2010. W ocenie Sądu zatem, nie było uprawnione ograniczanie w tej sytuacji doboru transakcji nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne tylko do dwóch dzielnic miasta to jest: W. i U. Rynek lokalny, jaki winien uwzględnić rzeczoznawca to – zdaniem Sądu pierwszej instancji - obszar całego miasta W., gdyż na obszarze tego miasta położone są wyceniane nieruchomości. Niewątpliwie więc przy takim rozległym rynku możliwe było uzyskanie odpowiedniej liczby transakcji dotyczących podobnych do wycenianych gruntów, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. W związku z tym byłoby możliwe dokonanie wyceny spornej działki, według metody wskazanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia.

Powyższe – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - oznaczało, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. nie wykazała, iż brak było wystarczającej liczby transakcji podobnych do nieruchomości wycenianych a tym samym nie zostało wykazane, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tej wadliwości operatu organy zaś nie uwzględniły i przyjęły operat ten za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, choć naruszało to § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd Wojewódzki podkreślił też, że pod pojęciem nieruchomości podobnych, porównywalnych należy rozumieć takie nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość nieruchomości podlega stosownej korekcie, opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się, z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego). Nie było zatem prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie można porównać będącej przedmiotem wyceny nieruchomości do żadnej nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne, gdyż jest wyjątkowo położona przy zbiegu arterii komunikacyjnych. Gdyby przyjąć takie rozumienie nieruchomości podobnych to – zdaniem Sądu - nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących, gdyż można byłoby przyjąć do porównań jedynie nieruchomości usytuowane w podobnym miejscu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w postaci:

- przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że metoda wyceny opisana w tym przepisie powinna być bezwzględnie stosowana w każdej sytuacji, gdy na rynku lokalnym występuje obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, kiedy ocena możliwości zastosowania tego przepisu, nawet w przypadku istnienia obrotu nieruchomościami drogowymi, dokonywana jest każdorazowo przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, zwłaszcza pod kątem podobieństwa obiektów porównawczych;

- art. 154 ust. 4 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, 651 ze zm.) i § 26 w/w rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te zobowiązują rzeczoznawcę majątkowego do przyjęcia - jako rynku lokalnego - obszaru całej miejscowości wyodrębnionej administracyjnie, uniemożliwiając tym samym zawężenie rynku lokalnego do części miejscowości, np. dzielnicy;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ odwoławczy dokonał kompleksowej oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i cytowanego wyżej rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...) przewiduje kilka sposobów dokonywania wyceny gruntów przeznaczonych pod budowę dróg, w zależności od posiadanych informacji odnośnie danych transakcyjnych. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że ustawodawca przewidział pierwszeństwo dla dokonywania wyceny nieruchomości przejętych pod budowę dróg w oparciu o ceny uzyskiwane za nieruchomości również przeznaczone pod drogi publiczne. Nie można jednak uznać za słuszne stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż jedynie takie transakcje mogą być brane pod uwagę przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. W § 36 ust. 2 pkt 1 ustawodawca wyraźnie bowiem przewidział możliwość oszacowania wartości gruntu w oparciu o ceny gruntów, z których wydzielono wyceniane działki.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, decyzję o zastosowaniu odpowiedniego sposobu wyceny podejmuje też każdorazowo rzeczoznawca majątkowy przy uwzględnieniu specyfiki rynku, a zwłaszcza tego czy został on na danym obszarze wykreowany. Autor skargi kasacyjnej kwestionował przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie wykazała, iż zachodzą warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Biegła przedstawiła bowiem wyczerpującą analizę rynku i dokładnie określiła jego terytorium. Wykazała również, dlaczego ceny uzyskane za nieruchomości przeznaczone pod drogi nie mogą stanowić podstawy oszacowania przedmiotowej nieruchomości. W tym kontekście podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej było przyjęcie przez Sąd, że rynkiem lokalnym na terenie m. W. jest obszar całego miasta, natomiast dobór transakcji z jednej tylko, czy z dwóch dzielnic, jest w istocie nieuzasadnionym i pozaprawnym zawężaniem tego rynku.

W ocenie Ministra Infrastruktury pozbawiony podstaw był pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie obowiązany był do uwzględnienia obszaru całego miasta W. jako rynku lokalnego.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które wykształciło pogląd, że przy określaniu pojęcia "rynku lokalnego", które nie jest zdefiniowane w ustawie, pomocne mogą być regulacje zawarte w aktach ustrojowych samorządowych, Minister Infrastruktury choć zgadzał się w zasadzie, że na ogół lokalny rynek nieruchomości będzie odpowiadał obszarowi gminy lub miasta, to jednak stał na stanowisku, iż nie można wykluczyć sytuacji, że rynek lokalny będzie obejmował tylko część gminy lub miasta np. dzielnicę. Taka sytuacja będzie bowiem szczególnie częsta w dużych miastach, w których istnieje zróżnicowanie popytu i podaży ze względu na położenie nieruchomości, dostęp do sieci i infrastruktury technicznej, położenie w pobliży arterii komunikacyjnych, co wpływa na ceny nieruchomości.

Zwracano też uwagę, że każda z dzielnic W. posiada pewne cechy, które wyróżniają ją z grona pozostałych dzielnic, co pozwala na przeświadczenie, że są to, jeżeli nie całkowicie inne, to znacznie różniące się od siebie rynki. Na tak rozbudowanym rynku w. rynek poszczególnych dzielnic należy więc uznać za rynek lokalny. Ponadto podkreślano również, że biegła przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami z dwóch dzielnic W., mianowicie W. i U. a powierzchnia tych dzielnic stanowi odpowiednio: 28,6 km2 i 9,4 km , a liczba mieszkańców to odpowiednio około 40 tyś. i około 50 tyś. (dane na dzień 31 grudnia 2008 roku). Dane te wystarczają już zatem – zdaniem skarżącego kasacyjnie - do uznania, że każda z tych dzielnic jest w stanie funkcjonować jako odrębne miasto.

Organ podnosił również, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) dzielnice są jednostkami pomocniczymi dla m. W., a ich utworzenie jest obowiązkowe. Natomiast W. m.in. realizuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego właśnie przy pomocy dzielnic. Oznacza to, że każdą z dzielnic W. należy uznawać - w sensie funkcjonalnym, jak również terytorialnie - za odrębną quasi-gminę, co dodatkowo pozwala na przyjęcie tezy o uznaniu dzielnicy za rynek lokalny w rozumieniu przepisów dot. wyceny nieruchomości. Historycznie też, każda z dzielnic W. stanowiła odrębną gminę.

Zdaniem Ministra uszło też uwagi Sądu Wojewódzkiego, pomijając kwestię położenia nieruchomości na terenie konkretnej dzielnicy W., iż na jej wartość ma największy wpływ taka cecha jak "ekspozycja". W niniejszej sprawie wyceniana nieruchomość położona zaś była u zbiegu dwóch głównych ulic, zatem jej wartość jako gruntu inwestycyjnego, była niepomiernie większa niż nieruchomości nieposiadającej takiej cechy. Co prawda, jak wywodził autor skargi kasacyjnej - dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, w myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej, jednakże korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej a określenie cech, w oparciu o które dokonywany jest dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego.

Wg skarżącego kasacyjnie, operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu był: zupełny, kompletny i logiczny, nie można zatem było zgodzić się z twierdzeniami Sądu, który w sposób drastyczny i całkowicie nieuprawniony wkraczał w warsztat pracy rzeczoznawcy majątkowego, nakazując mu sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, mimo, że w ocenie biegłego nie były one podobne do przedmiotu wyceny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto W. wnosiło o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Akcentowano przy tym brak interesu organu odwoławczego do wnoszenia skargi kasacyjnej, natomiast - pod względem merytorycznym - powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podnoszono, że rynek lokalny to obszar gminy lub powiatu, zaś regionalny – województwa.

Ponadto, do odpowiedzi na skargę kasacyjną dołączono odpis pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. (znak [...]), kierowanego do Wojewodów, w którym przekazane zostały uwagi do prowadzonych postępowań przed organem wojewódzkim w związku z uchybieniami popełnionymi w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie ustalania odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa z mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W piśmie tym zaś Minister wyraził pogląd, "że nie ma przeszkód aby do wyceny nieruchomości przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości (§ 26 rozporządzenia). Dopiero stwierdzenie braku na rynku (lokalnym ewentualnie regionalnym, ogólnopolskim) transakcji gruntami nabywanymi pod drogi upoważnia rzeczoznawcę do skorzystania § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia". Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej pozostawały zaś – zdaniem uczestnika postępowania - w sprzeczności z poglądem Ministra Infrastruktury wyrażonym w przywołanym piśmie a zatem - w świetle powyższego – nieuprawnione było stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, że pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie obowiązany był do uwzględnienia obszaru całego miasta W. jako rynku lokalnego - był pozbawiony podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie, w związku ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy wyjaśnić, że – po myśli art. 32 P.p.s.a. – w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania jest przedmiotem skargi. Z tej przyczyny obu w/w podmiotom przysługują wszystkie prawa strony postępowania, w tym bez wątpienia prawo do wniesienia skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny, ponieważ skarga kasacyjna w tej sprawie została wniesiona przez Ministra Infrastruktury, który to organ wydał zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzję, podlegała ona rozpoznaniu merytorycznemu.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest: przepisu § 36 ust. 2 pkt 1 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz art. 154 ust. 4 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, 651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię.

Z zarzutami tymi nie można się jednak zgodzić.

Zasadnie wyrok Sądu Wojewódzkiego został w analizowanej sprawie oparty na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Zaskarżona bowiem decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 21 kwietnia 2010 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. wydana w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi publicznej, naruszały prawo.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczym dowodem, na którym zostały oparte decyzje organów obu instancji, był dowód z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości.

W tym miejscu nadmienić wypada, że w/w rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością. Tym niemniej, w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki ani nie przesądził o wysokości należnego byłemu właścicielowi odszkodowania, ani też nie kwestionował operatu szacunkowego – pod względem techniczno-merytorycznym. W sprawie kwestią sporną okazała się bowiem jedynie interpretacja terminu, użytego przez ustawodawcę w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest wskazania właściwego rozumienia pojęcia "rynek" a raczej określenia jego zasięgu. Powyższe odnosi się też do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który posługuje się zwrotem: "rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości".

Z tego powodu nietrafnie podnoszono w skardze kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki (cyt.) "całkowicie nieuprawniony wkraczał w warsztat pracy rzeczoznawcy majątkowego, nakazując mu sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, mimo, że w ocenie biegłego nie były one podobne do przedmiotu wyceny". Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem jedynie interpretacji przepisów cytowanej wyżej ustawy gruntowej i rozporządzenia do niej wykonawczego, odmiennej niż uczyniła to biegła. Takiej interpretacji prawa materialnego powinien zaś dokonać w toku postępowania administracyjnego organ a ponieważ tego nie uczynił, skutkowało to przyjęciem przez Sąd poglądu, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów proceduralnych (art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższe łączy się ściśle z treścią zarzutów prawnomaterialnych.

W myśl art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny).

Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 tej ostatniej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Jednocześnie § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy przewiduje, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w w/w przepisie, ma zastosowanie § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowiący, że w takim przypadku, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %.

Istota zagadnienia, które wystąpiło w analizowanej sprawie sprowadzała się zatem do ustalenia, czy istniały w tym przypadku ceny, o których mowa w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, bo jeśli tak, to dokonanie wyceny gruntu, w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, było w takiej sytuacji wadliwe i mogło wpłynąć na wysokość przyznanego odszkodowania.

Dokonując ustalenia, że realizowana inwestycja, jaką była budowa węzła komunikacyjnego Ł.-K. oraz przebudowa ulicy K., dotyczyła nieruchomości, która - z racji usytuowania bezpośrednio przy dużej arterii komunikacyjnej i przy skrzyżowaniu dróg na terenie dobrze zainwestowanym - nie mogła być porównywana z innymi nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych w tym, gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy m. W., a także pod budowę drogi ekspresowej S-[...], a których to nieruchomości dotyczyły transakcje w liczbie kilkudziesięciu, rzeczoznawca majątkowy określiła zasięg rynku nieruchomości jedynie do dwóch dzielnic miasta, to jest do: W. i U. Stanowisko to było – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – błędne, gdyż pojęcie rynku, jaki winien uwzględnić w zaistniałej sytuacji rzeczoznawca majątkowy to – w ocenie Sądu pierwszej instancji - obszar całego miasta W.

Pogląd ten należy uznać za prawidłowy.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z w/w regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Powyższy pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie i dodatkowo zauważa, że zagadnienie to analogicznie ujmuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w art. 1 ust. 1pkt 1 oraz w art. 3 ust. 1 odnosi kształtowanie polityki przestrzennej do obszaru jednostki samorządu terytorialnego (a nie jej jednostki pomocniczej - dzielnicy). W przepisie art. 2 pkt 5 w/w ustawa, definiując pojęcie inwestycji celu publicznego, mówi wręcz o działaniach o znaczeniu lokalnym, czyli gminnym.

Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z miastem a nie z jego konkretną dzielnicą (vide: Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.).

Reprezentowany też jest pogląd, że rynek lokalny nieruchomości to rynek przestrzeni jednej jednostki ewidencyjnej ( por. "Próba charakterystyki potencjału lokalnego rynku nieruchomości na przykładzie Łodzi – Tadeusz Kośka, Katedra Geodezji kartografii Środowiska i Geometrii Wykreślnej, Politechnika Łódzka, Archiwum Fotogrametrii, Kartografii i Teledetekcji, vol.19, 2009-ISBN 978-83-61576—09-9). Stanowisko to znajduje zaś uzasadnienie w treści przepisów geodezyjnych. Zgodnie bowiem z § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.(Dz. U. Nr 38, poz. 454) wydanego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji jest: jednostka ewidencyjna, obręb i działka. Wg § 6 ust. 1w/w rozporządzenia postanowiono zaś, że jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a w przypadku, gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta – również w granicach miasta. Wprawdzie w ust. 2 wspomnianego wyżej paragrafu przewidziano fakultatywnie możliwość by w miastach, w których zostały utworzone dzielnice – jako jednostki pomocnicze gminy – jednostkę ewidencyjną mógł stanowić również obszar dzielnicy lub kilku dzielnic, ale nie zmienia to faktu, że podstawową pozostaje zasada, że jednostkę ewidencyjną stanowi gmina, czyli w tym przypadku miasto.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotną jest także okoliczność, że od 2002 r. Miasto W. stanowi jedną gminę na prawach powiatu (ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361). Poprzednio obowiązująca ustawa z 1994 r. mówiła o związku samodzielnych gmin w., na co zresztą zwracał uwagę skarżący kasacyjnie, odwołując się do historycznego podziału stolicy na niezależnie od siebie istniejące gminy, choć w ramach jednego miasta W. Uszło jednak uwagi Ministra Infrastruktury, jakie były motywy zmiany ustawodawstwa dotyczącego ustroju W. W uzasadnieniu projektu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 2002 r. projektodawcy uzasadniali zaś swoje stanowisko, koniecznością skonsolidowania obszaru całego miasta, które poprzednio – pod rządami ustaw z 1994 r. i 1990 r. - stawało się coraz bardziej unią federacyjną gmin a w coraz mniejszym stopniu - jednolitym organizmem miejskim. Z tej m. in. przyczyny interpretacja przepisów prawa, które są odnoszone do m. W. winna uwzględniać zasadę, że miasto to stanowi całość, choć składa się z terenów o zróżnicowanym stopniu nasilenia poszczególnych tzw. cech rynkowych.

Uznając zatem, że określenie wysokości odszkodowania za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy W., będącej działką ewidencyjną nr [...], stanowiło, z racji budowy na niej inwestycji drogowej o doniosłym znaczeniu dla całego miasta, znaczący element na rynku nieruchomości (w tym przypadku ) w., należało uznać, że rynek ten obejmuje całą W. a nie tylko jedną czy dwie jej dzielnice. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań – to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju bowiem inwestycje służą całemu miastu a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.