I OSK 667/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1491/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 maja 2022 r. nr DLI-VI.7615.64.2022.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. nr NSP-III.7570.375.2019.MK, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] kwotę 6850,00 (sześć tysięcy osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1491/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 maja 2022 r. nr DLI-VI.7615.64.2022.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2022 r. orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 48 031,20 zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0731 ha i nr [...] o pow. 0,0402 ha, położone w gminie Szemud, obręb Bojano (nr [...]), w pkt 2 o pomniejszeniu odszkodowania o kwotę 32 370,14 zł wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% ustalonego przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z dnia 26 sierpnia 2020 r., w pkt 3 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji, pomniejszonego o kwotę wskazaną w pkt 2 decyzji, tj. 15 661,06 zł na rzecz [...] oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie 15 661,06 zł na rzecz osoby wskazanej w pkt 3, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia 17 maja 2021 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, wobec czego organ przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Oceniając złożony w toku postępowania kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...], organ stwierdził, że jego wątpliwości budzi wycena przedmiotowej nieruchomości w oparciu transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomościami przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo - usługową.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości zgodnie z przepisami prawnymi oraz standardami zawodowymi w tym zakresie przewidzianymi, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie budząc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Skoro zaś skarżąca nie zgadzała się z omawianym operatem i miała zastrzeżenia co do jego rzetelności i prawidłowości, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego była uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. Wobec czego Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do zakwestionowania operatu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 - 3 oraz art. 80 kpa:

1. w zw. z art. 130 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z dnia 17 września 2021 roku, Dz.U. z 2021 r. poz. 1899) dalej zwana ugn i art. 84 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i zaakceptowaniu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość mimo braku opinii rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez organ I instancji w prawem przepisanym trybie;

2. w zw. z art. 84 § 1 kpa oraz art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa oraz art. 11 kpa, polegające na ich błędnym zastosowaniu, czego wyrazem jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji pominięcia przez Wojewodę Pomorskiego wniosku skarżącej kasacyjnie o powołanie w sprawie biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wywłaszczonej nieruchomości,

3. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaakceptowaniu uznana przez organ II instancji operatu rzeczoznawcy majątkowego [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż był to już drugi sporządzony na zlecenie Uczestniczki i złożony do akt niniejszej sprawy operat tej biegłej, przy czym jest on w znacznej mierze obarczony brakami, którymi dotknięty był wcześniej sporządzony przez tą biegłą operat,

4. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające w oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia na tezie, jakoby na biegłych (w tym wypadku na biegłej [...]) nie spoczywał obowiązek umożliwienia organom weryfikacji sporządzonej przez siebie opinii, co jest sprzeczne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i niezrozumiałe zwłaszcza, iż w niniejszej sprawie dotyczy to operatu sporządzonego na zlecenie strony postępowania;

5. w zw. z art. 175 ust. 4a UGN poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaakceptowaniu uznana przez organ II instancji operatu rzeczoznawcy majątkowego [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na niezałączeniu doń kopii aktualnej umowy ubezpieczenia, o której mowa w art 175 ust. 4 UGN;

6. w zw. z § 56 ust. 4 oraz art. 155 ust. 2 ugn poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy administracji uznały operat biegłej [...] za wiarygodny dowodów w sprawie, mimo iż do operatu nie załączono wypisu i wyrysu z obejmującego nieruchomość wycenianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ani też zanonimizowanych umów obejmujących sprzedaż uwzględnionych przez biegłego przy wycenie transakcji porównawczych;

7. w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż dotknięty jest on brakiem formalnym polegającym na nieprzedstawieniu w operacie wyliczeń w taki sposób, by możliwym była ich weryfikacja przez organ rozpoznający sprawę a także strony postępowania, a także poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia dokonanych obliczeń;

8. w zw. z art 134 ust. 1 i 2 ugn, poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaakceptowaniu wydania przez organ decyzji ustalającej odszkodowanie w oparciu o nieaktualną wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości,

9. w zw. z art. 36 § 1 Rozporządzenia oraz art. 154 ust. 2 ugn poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż obarczony jest on błędem w zakresie doboru nieruchomości porównawczych;

10. w zw. z art. 4 pkt 16 ugn poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż:

• zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie czy faktycznie są to nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na: stan prawny oraz faktyczny sposób korzystania,

• zastosowano w nim podejście porównawcze, a mimo to w jego treści nie przedstawiono zestawienia wszystkich transakcji obejmujących nieruchomości porównawcze, co uniemożliwia weryfikację:

- ile takich transakcji udało się ustalić biegłej na badanym rynku w analizowanym okresie czasu,

- a także tego czy transakcje uwzględnione przez biegłą faktycznie dotyczą nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej spośród wszystkich nieruchomości, które brano pod uwagę;

- zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz opis nieruchomości wybranych do ostatecznych porównań wskazuje, iż znacząco różnią się one od nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia i powierzchni,

11. w zw. z art. 154 ust. 1 ugn poprzez ich pominięcie, polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat bieglej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści nie przedstawiono żadnej argumentacji na uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru podejścia i metody wyceny;

12. w zw. z art. 134 ugn oraz art. 151 ust. 1 poprzez ich pominięcie polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż zastosowano w nim podejście porównawcze, lecz sposób w jaki opisane zostały transakcje porównawcze, a w szczególności te, których przedmiotem były nieruchomości wybrane do ostatecznych porównań, nie pozwala na ustalenie, czy transakcje te miały wolnorynkowy charakter;

13. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego, w jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (położenie, otoczenie oraz ranga drogi) wymienione w tabeli na stronie 19 wpływają na cenę nieruchomości wycenianej w zakresie gruntów przeznaczonych pod drogi;

14. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści brakuje przekonywującego uzasadnienia przyjętych w wyliczeniach wartości wycenianej nieruchomości założeń co do tego, w Jakim stopniu poszczególne cechy rynkowe (lokalizacja, sąsiedztwo, potencjał inwestycyjny, powierzchnia i kształt, dostępność infrastruktury) wymienione w tabeli na stronie 23 wpływają na cenę nieruchomości wycenianej w zakresie gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowo usługowym;

15. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż transakcje porównawcze wykorzystane przez biegłą do oszacowania wartości wycenianej nieruchomości datowane są w niektórych przypadkach na ponad dwa lata (a niekiedy nawet pięć lat) przed datą sporządzenia wyceny (strona 18 operatu),

16. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż w jego treści błędnie działki wyceniane zostały przez biegłą błędnie ocenione pod względem wartości jakie przyjmuje cecha "dostępność infrastruktury' oraz cecha "sąsiedztwo";

17. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy uznały operat rzeczoznawcy majątkowego biegłej [...] za wiarygodny dowód w sprawie mimo, iż ustalona przez biegłą wartości działek [...] oraz [...] w sposób oczywisty nie koresponduje z wartością działki o analogicznym charakterze, tj. działki o nr [...] (wydzielonej z tej samej działki [...]), która to wartość wynika ze złożonych do akt sprawy dokumentów w postaci:

• aktu notarialnego z dnia 18 stycznia 2022 roku repetytorium A nr [...] obejmującego umowę sprzedaży działki nr [...],

• wydruku działu I - O z KW nr [...],

• wydruku działu I - O z KW nr [...],

18. w zw. art 107 § 1 pkt 6 KPA w zw. z art. 140 KPA poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd i instancji, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do najistotniejszego spośród przeprowadzonych dowodów tj. opinii rzeczoznawcy [...] i ograniczyły uzasadnienie w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania w/w operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie,

19. w zw. z art. 157 ust. 4 ugn poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest:

19.1. zaaprobowanie przez Sąd dokonanej przez orzekające w sprawie organy negatywnej oceny wartości dowodowej złożonego do akt sprawy operatu autorstwa biegłego [...], a to mimo nie zlecenia sprawdzenia tej wyceny przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w treści w/w przepisu;

19.2. błędne przyjęcie przez Sąd, jakoby na orzekających w sprawie organach administracji nie spoczywał w niniejszej sprawie obowiązek zlecenia zbadania operatu autorstwa biegłej [...] właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w treści w/w przepisu, podczas gdy orzekające organy zobowiązane były w niniejszej sprawie do przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu,

20. w zw. z art. 140 kpa poprzez ich błędne zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, iż orzekające w sprawie organy nie wezwały biegłego [...] do uzupełnienia operatu, lub choćby wypowiedzenia się nt. zastrzeżeń formułowanych praż organ orzekające.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju i Technologii dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną stwierdzić należy, iż zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Środek odwoławczy powołując się na podstawę skargi kasacyjnej właściwą dla naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzuca Sądowi I instancji "(...) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 - 3 oraz art. 80 kpa (...)" – s. 2 skargi kasacyjnej. Art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego, natomiast zarzut kasacyjny jest sformułowany niedokładanie, bowiem nie precyzuje naruszonej zasady (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w zarzucie nr 6 skarga kasacyjna podnosi naruszenie bliżej niekreślonego § 56 ust. 4 – "(...) w zw. z § 56 ust. 4 oraz art. 155 ust. 2 UGN poprzez ich pominięcie (...)" – gdyż u.g.n. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej (§ 56 ust. 4). Następnie np. w zarzucie nr 7 pomija się wymagane przez p.p.s.a., precyzyjne (dokładane) wskazanie (dookreślenie) rozporządzenia, którego treści jurydyczne ulokowane w przywoływanych jednostkach redakcyjnych są przywoływane jako naruszone przez Sąd I instancji. Dalej przykładowo zarzut nr 12 skargi kasacyjnej przedstawia i motywuje m. in. naruszenie art. 134 u.g.n., pomijając okoliczność, że ten artykuł ustawy (art. 134 u.g.n.) obejmuje cztery ustępy (ust.) o odrębnej treści jurydycznej. W obrębie artykułów u.g.n. nie występują też paragrafy (§) tylko ustępy (ust.) – zob. m. in. zarzut nr 1 środka odwoławczego.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcie (nieprawidłowość) jest niewątpliwym mankamentem środka odwoławczego.

Spór w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd wojewódzki oddalił skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 6 maja 2022 r. DLI-VL7615.64.2022.MC (dalej jako "organ", "Minister"), którą utrzymał w całości mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 stycznia 2022r. znak: NSP-III.7570.375.2019.MK. Natomiast istota tego sporu, co już zasadnie zauważył zaskarżony wyrok, sprowadza się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie zarówno dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2021 r. w zrealizowanym postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowości tego operatu szacunkowego z dnia 17 maja 2021 r. – sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] (dalej też biegła) – w szczególności w zakresie cech rynkowych wycenianej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich oraz przyjętych do porównania nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie (dalej skarżącej) nieprawidłowy dobór nieruchomości użytych do porównań jak i ocena cech w znaczny sposób obniżyły wartość wycenianej nieruchomości. Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej fundamentalnej kwestii spornej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny trzeba przypomnieć, że w świetle norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operatu szacunkowego) określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 oraz art. 240 ust. 2. ugn). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2024r. sygn. akt. I OSK 2855/20 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 849–857).

Jak wiadomo ustalenie odszkodowania następuje w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego normowanego w istotnym zakresie przepisami (normami) kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1370/21; 3 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 46/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skoro w sprawie niezbędne są wiadomości specjalne, bowiem art. 130 ust. 2 u.g.n. wymaga w tym zakresie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości (operatu szacunkowego), organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania ma obowiązek zwrócić się na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. do biegłego o wydanie takiej opinii w przedmiotowym zakresie. W niniejszej sprawie organy niedopełniały tego obowiązku wynikającego z art. 84 § 1 k.p.a., co uszło uwadze Sądu wojewódzkiego.

W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. i art. 84 §1 k.p.a i powiązane z nimi odpowiednio naruszenia norm (przepisów) prawnych wskazywanych konkretnie w środku odwoławczym należy uznać za usprawiedliwione. W pozostałym zakresie zarzuty kasacyjne są bezprzedmiotowe.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i aktualny stan prawny w zakresie tego rodzaju postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.