I OSK 665/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 226/23 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 226/23, oddalił skargę W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W.K. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 p. 1 p. p. s. a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 17 ust. 1 p. 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: ustawa):

- na skutek błędnego przyjęcia, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej nie posiada niepieniężnego obowiązku alimentacyjnego wobec tej osoby;

- na skutek błędnego przyjęcia, że odesłanie ustawowe do kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.) ogranicza się tylko do kilku artykułów tego kodeksu;

- zastosowanie jedynie wykładni językowej z pominięciem wykładni prokonstytucyjnej i celowościowej;

A wszystkie powyższe uchybienia doprowadziły do niezastosowania przepisu w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do nieuzasadnionego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

b) art. 155 k.r.o. w zw. z art. 175 k.r.o. poprzez brak uwzględnienia, że do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim oraz że opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, a w konsekwencji przyjęcie, że opiekun prawny osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie nie jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym;

c) art. 68 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski - statuującego obowiązek władz zapewnienia szczególnej opieki osobom niepełnosprawnym poprzez przyjęcie wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która stoi w sprzeczności z tą zasadą i prowadzi do znacznego ograniczenia możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi przez osoby im najbliższe;

II. na podstawie art. 174 p. 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. - art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego ( daje: k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez jego niezastosowane i nieuchylenie zaskarżonych decyzji, mimo iż organy administracji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy ( co było konieczne przy przyjętej przez organy interpretacji przepisu);

W oparciu o powyższe wniesiono:

- na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uwzględnienie skargi;

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych;

Ewentualnie wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej - p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zagadnień materialnoprawnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji jest trafne.

Podkreślić trzeba, że w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę sygn. akt I OPS 2/22 o treści:

1. "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".

"VII.2. W aspekcie zewnętrznym jako kontekst systemowy wskazywane są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przepis ten określa kolejność oraz przesłanki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny kolejno zobowiązanych. Obowiązek alimentacyjny jest wyznaczany potrzebami uprawnionego, wobec czego zobowiązani w dalszej kolejności mają obowiązek świadczyć w granicach potrzeb nie zaspokojonych przez zobowiązanych w pierwszej kolejności (wyrok SN z 20 stycznia 2000 r., I CKN 1187/99). Obowiązek alimentacyjny dalszych krewnych określany jest z tego powodu jako "subsydiarny" lub "posiłkowy" (G. Jędrejek (w:) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, art. 132, teza 5). Nie w każdym przypadku wobec tego osoba obowiązana w dalszej kolejności świadczy w miejsce zobowiązanego w pierwszej kolejności, a świadczenie osoby zobowiązanej w dalszej kolejności nie jest tożsame ze zwolnieniem z obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności."

Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić w pierwszej kolejności na uwagę, że skarżąca jest wyłącznie spowinowacona z osobą wymagającą opieki A.K., jako była żona J.K. Nadto na moment wydania zaskarżonej decyzji żyli rodzice niepełnosprawnej A.K., tj. A.K.2, który nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak i matka – R.K., która była zaliczona do drugiej grupy inwalidów (jednak nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Tę okoliczność organ prawidłowo ustalił, była ona w istocie bezsporna, gdyż wynikała z treści pism strony – a okoliczność ta również, w świetle uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22), stanowi samoistną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki.

W ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa rodziców oraz brata osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Nadto słuszna wydaje się konstatacja Sądu I instancji, że skarżąca, jako żona J.K., nie należy do żadnej z kategorii osób wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, a w szczególności nie jest "inną osobą", na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny (obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo). Prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie można ponadto wywieść z samego faktu bycia opiekunem prawnym osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie. Opiekun prawny ma wprawdzie liczne obowiązki wobec osoby ubezwłasnowolnionej, jednak obowiązek alimentacyjny w rozumieniu k.r.o. na nim nie ciąży.

Oznacza to, że po stronie skarżącej występuje przesłanka negatywna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku obciążenia jej obowiązkiem alimentacyjnym względnej osoby wymagającej opieki. Zatem brak jest możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad siostrą męża.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się bezzasadne.

Wobec tak zebranego materiału dowodowego, jak również wobec rozważenia przez Kolegium tych okoliczności faktycznych w decyzji, nie było podstaw do stawiania Sądowi I instancji i organowi zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienia wszystkich materiałów dowodowych. Wszystkie wymagane przepisami prawa ustalenia zostały w sprawie poczynione i zgodnie z wolą ustawodawcy prawidłowo ocenione przez Kolegium, które dokonało prawidłowej ich subsumcji, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut oparty na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że zięć niepełnoprawnego jest w stanie opiekować się nim, w sytuacji gdy okoliczności wskazywane w skardze kasacyjnej są nierelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym zasadność tego zarzutu, jak była o tym mowa na początku, jest następstwem uznania za właściwą, przeprowadzonej przez Kolegium i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.