I OSK 454/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2376/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 2 w przedmiocie umorzenia postępowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2376/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 2 w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2021 r., o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] vel [...] majątku "[...]", obj. whl [...], położonego w gminie Bełz, pow. sokalski, woj. lwowskie. Decyzja ta dotyczy wyłącznie wniosku [...] o rekompensatę za nieruchomość [...] vel [...], w postaci majątku [...], obj. whl [...], położonego w gm. Bełz, pow. sokalski, woj. lwowskie. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w postanowieniu z dnia 8 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W terminie trzech lat od chwili zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się o jego podjęcie. Organ nie ma tym samym żadnego wpływu na skutek prawny, jaki występuje w sytuacji gdy strona w ciągu trzech lat od zawieszenia postępowania, na jej żądanie, nie złoży wniosku o podjęcie. W konsekwencji, z własnej woli strona nie skorzystała z uprawnienia, jakie jej przysługiwało. Prawidłowo zatem, w ocenie Ministra, Wojewoda - po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania - uznał wniosek strony za wycofany i postępowanie umorzył.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli [...] i [...], jako spadkobiercy ustawowi zmarłego w dniu 22 sierpnia 2021 r. [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga [...] jest niezasadna, zaś skarga [...] podlegała oddaleniu z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia. W ocenie Sądu, prawidłowość umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Niezwrócenie się przez stronę postępowania przez okres trzech lat od daty wydania – na jej wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego przez nią postępowania administracyjnego wywołało zatem określone konsekwencje prawne. Nie jest bowiem możliwe, aby po upływie przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a. trzyletniego terminu zainicjowane wnioskiem [...] postępowanie mogło nadal się toczyć. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że [...] nie była osobą, która jako strona brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wynik tego postępowania nie dotyczył jej interesu prawnego, ponieważ nie udokumentowała ona swojego następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi i nie odniesienie się do zarzutów, że w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP, wobec złożenia wniosku przez adw. Agatę Stajer o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, występowali i byli traktowani jako strony postępowania - [...], [...], [...], [...], co winno skutkować koniecznością zwrócenia się do pozostałych stron postępowania czy nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania, a tym samym przyjęcie, że zostało ono skutecznie zawieszone na wniosek strony i mogło zostać umorzone na zasadzie art. 98 § 2 kpa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 1 i 2 kpa poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne uznanie, iż ww. przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że pismem z dnia 14 września 2018 r. wniosek [...] został przekazany Wojewodzie Mazowieckiemu, a zatem postępowanie przed Wojewodą Małopolskim powinno zostać umorzone ze względu na niewłaściwość miejscową organu, co winno skutkować dezaktualizacją biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa i prowadzeniem nowego postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, z uwagi na niedopuszczalność prowadzenia tego samego postępowania przez dwa różne organy administracji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do [...], podczas, gdy pozostałe strony - spadkobiercy [...] - występujący ze Skarżącym w relacji współuczestnictwa materialnego, nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy;

d) art. 145 § 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 6 kpa i art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przez Sąd I instancji do faktu, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania, a także postanowienie o zawieszeniu postępowania, rażąco naruszają prawo, tj. przepis:

- art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy, poprzez pominięcie stron postępowania i niedoręczenie im orzeczeń w tym przedmiocie, pomimo, że osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego,

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że z uwagi na pismo [...] z dnia 8 stycznia 2016 r. informujące o konieczności przeprowadzenia postępowania po [...] i jego dotychczasowym przebiegu stanowiło podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 kpa, podczas gdy ustalenie spadkobierców byłego właściciela nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa i uzasadniało zawieszenie postępowania z urzędu,

- art. 105 i art. 98 § 1 kpa poprzez zawieszenie, a następnie umorzenie postępowania w stosunku do [...], podczas, gdy pozostałe strony - spadkobiercy [...] - występują ze Skarżącym w relacji współuczestnictwa materialnego, co prowadzi do praw poszczególnych spadkobierców.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dochodząc jej oddalenia i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej część zarzutów naruszenia przepisów postępowania określono jako "naruszenie przez niezastosowanie". Nie jest to forma naruszenia przewidziana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, właściwych przepisów (norm) prawnych ulokowanych w jednostkach redakcyjnych art. 145 § 1 p.p.s.a., jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego wskazywanych regulacji prawnych. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena ta była trafna. Zatem, zarzucić naruszenie właściwych przepisów (norm) prawnych ulokowanych w jednostkach redakcyjnych art. 145 § 1 p.p.s.a. można jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji go zastosował nietrafnie i przede wszystkim gdy w ogóle go zastosował, tymczasem w niniejszej sprawie Sąd wojewódzki nie mógł tego przepisu naruszyć bowiem go nie stosował, Sąd oddalił w niniejszej sprawie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nadto, wielokrotnie w judykaturze i doktrynie wskazywano, że nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisu poprzez jego niezastosowanie czy pominięcie - do czego w istocie zmierzał błędnie postawiony zarzut (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezastosowany natomiast przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

W świetle powyższego wywodu za niezasadny i nieprawidłowo postawiony uznać należy każdy zarzut skonstruowany na podstawie odpowiednio art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), lit. c) p.p.s.a., a także art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, bowiem jak już wskazano Sąd nie stosował tych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć, a oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. i to jest przepis na kanwie którego winien być zbudowany każdy zarzut.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] majątku [...], obj. whl [...], położonego w gminie Bełz, pow. sokalski, woj. Lwowskie – zawieszono postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lutego 2016 r.

Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643–647).

Jak wynika z akt sprawy, w postanowieniu z dnia 8 lutego 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. wystąpił skarżący [...], reprezentowany wówczas przez pełnomocnika. Z treści pisma w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący wnosi o zawieszenie postępowania. Z postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika zaś, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. W dniu 12 stycznia 2019 r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Bezspornym jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Mając na uwadze fakt, iż ani [...] ani jego ówczesny pełnomocnik nie zwrócili się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez [...] majątku [...], obj. whl [...], położonego w gminie Bełz, pow. sokalski, woj. lwowskie, z zachowaniem terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., zasadnie organ prowadzący postępowanie uznał wniosek [...] w wyżej wymienionym zakresie, za wycofany, co skutkowało umorzeniem tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, wobec czego trafne było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Tym samym odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nie odniesienie się do zarzutów, że w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP, wobec złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, występowali i byli traktowani jako strony postępowania - [...], [...], [...], [...]. Sąd zasadnie oddalił skargę co zostało już wykazane, zaś w przypadku spełnienia przesłanek do umorzenia postępowania nie było podstaw do analizy i rozpatrywania kwestii materialnych dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty. Odnosząc się do kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako strony postępowania - [...], [...], [...], [...] organ wyraźnie wskazał, że w stosunku do tych stron zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie administracyjne, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Nikogo zatem nie pominął w postępowaniu.

Nie można się także zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne uznanie, iż ww. przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że pismem z dnia 14 września 2018 r. wniosek [...] został przekazany Wojewodzie Mazowieckiemu, a zatem postępowanie przed Wojewodą Małopolskim powinno zostać umorzone ze względu na niewłaściwość miejscową organu, co winno skutkować dezaktualizacją biegu trzyletniego terminu. Bieg terminu nie mógł ulec "dezaktualizacji" ani przerwaniu, bowiem w wyniku przekazania wniosku oraz wynikłego z tego sporu o właściwość Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r., uznał Wojewodę Małopolskiego za właściwego miejscowo w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosków, tym samym zamykając kwestie niewłaściwości organu.

Kolejno, za niesłuszny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do [...], podczas, gdy pozostałe strony - spadkobiercy [...] - występujący ze Skarżącym w relacji współuczestnictwa materialnego, nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Otóż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest uprawnienie przysługujące [...]. Zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji i co również już wyżej zostało wskazane - uprawnienie w zakresie przysługującym ww. osobom będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia organu I instancji, co również zostało już wskazane, niniejsze postępowanie dotyczy jedynie wniosku [...].

Odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nie odniesienie się przez Sąd I instancji do faktu, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania, a także postanowienie o zawieszeniu postępowania, rażąco naruszają prawo. Żadne z rozstrzygnięć zaskarżonych w rozpoznawanym postępowaniu, a dotyczącym umorzenia postępowania (rozstrzygnięcia dotyczące zawieszenia postępowania były przedmiotem odrębnego postępowania sądowego i kasacyjnego) - nie było obarczone przesłankami nieważności postępowania, wszystkie zarzuty wymienione jako podpunkty do punktu d) skargi kasacyjnej zostały już wyżej omówione i wyjaśnione oraz obalone jako niezasadne - są bowiem powieleniem wcześniej już wymienionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (LEX nr 1226661).