I OSK 381/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/22 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 marca 2022 r., nr DO-II.7610.41.2022.AB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1302/22 oddalił skargę P. S.A. w W. (dalej: skarżąca/spółka) na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także: organ) z 10 marca 2022 r., nr DO-II.7610.41.2022.AB, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z 28 stycznia 2022 r., znak: NWIV.752.1.4.2021 o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z 30 listopada 2007 r., nr IF-GN.II/RJ/77200/170/07, stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu wchodzącego w skład linii kolejowej, położonego w miejscowości S., jedn. ew. K., obr. S., obejmującego działki: nr [..] i [..], pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu P. S.A., i nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego powyżej oraz prawa własności znajdującego się na nim fragmentu linii kolejowej nr [..] relacji C.-T.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 147 oraz art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego konsekwencją jest pominięcie podniesionego w skardze zarzutu nie dopełnienia przez organ analizy merytorycznych przesłanek wznowienia postępowania wskazanych przez stronę pod kątem wznowienia postępowania z urzędu, pomimo ewentualnego spóźnienia żądania wznowienia postępowania na wniosek strony;

2. art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że wyjście na jaw istotnych okoliczności w postaci faktu, iż księga wieczysta nr [..], w której uregulowano działki objęte decyzją ostateczną, z dniem 1 stycznia 1989 r. utraciła moc prawną i została zamknięta na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141) nie jest wystarczające do wszczęcia postępowania administracyjnego;

3. art. 148 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę wznowienia postępowania,

4. art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ab initio, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie zbadał wniosku pod kątem istnienia podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że ustawowy termin do wniesienia przedmiotowego wniosku nie został dochowany oraz konstatacji, że świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych, jako podstawy wznowienia, nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu. Tymczasem termin z art. 148 § 1 k.p.a. został przez skarżącą dochowany, gdyż dopiero 3 listopada 2021 r. skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto, regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Podniesione w niej zarzuty pomijają zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i model normatywny wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania ze względu na złożenie wniosku o wznowienie po terminie określonym w art. 148 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okolicznością zasadniczą dla oceny prawidłowości tego postanowienia z punktu widzenia ustaleń dowodowych jest zatem data dowiedzenia się przez wnioskodawcę o okoliczności wznowienia.

Jako podstawę wznowienia w sprawie podano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Za tego rodzaju okoliczność spółka uznała fakt, że działki objęte decyzją dotychczasową uregulowane zostały w zamkniętej księdze wieczystej i z tego powodu zgłosiła wniosek o wznowienia postępowania. Zarzut, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały dostatecznie ustalone jest chybiony i bezpodstawny. Po pierwsze, na wezwanie organu, pismem z 5 stycznia 2022 r. Spółka podała, że informację o ujawnieniu działek w zamkniętej księdze wieczystej powzięła w 2007 r., choć błędnie nie łączyła z tym faktem należytych konsekwencji. Nadto należy uwzględnić, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja związana z wydaniem decyzji dotychczasowej. Wynika z niej, że już we wniosku z 5 maja 2007 r. o wydanie decyzji, skierowanym do Wojewody Śląskiego, spółka wprost podała, że nieruchomości (działki [..] i [..]) zapisane są w KW [..], prowadzonej przez SR w L., która z dniem 1 stycznia 1989 r. została zamknięta. Do wniosku dołączono zaświadczenie SR Wydziału V Ksiąg Wieczystych w L. l.dz. odp. [..], w tórym w szczególności podano, że księga wieczysta [..] z dniem 1 stycznia 1989 r. utraciła moc prawną i została zamknięta na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz. U. nr 28, poz. 141). Te okoliczności dostatecznie potwierdzają, że już w dacie składnia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie praw przez Skarb Państwa i P. S.A., spółka wiedziała o okoliczności, która w jej intencji aktualnie miałaby stanowić okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania. W tej sytuacji uznanie, że wniosek o wznowienie został złożony po upływie miesięcznego terminu od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, znajduje dostateczne oparcie w materiale dowodowym. Zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. nie został poparty wskazaniem pominiętych dowodów i nie znajduje potwierdzenia.

Nie znajduje też potwierdzenia zarzut naruszenia art. 148 § 1 k.p.a. Skoro spółka złożyła wniosek o wznowienia postępowania, to organ zobowiązany był na wstępnym etapie jego badania do ustalenia m. in tego, czy wniosek został złożony w terminie, wynika to z art. 148 § 1 k.p.a. i przepis ten nie został naruszony.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 § 1 lub § 2 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a., organ administracji wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero ono otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania co do podstaw wznowienia. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro w sprawie nie doszło do wznowienia postępowania, brak było podstaw do badania zaistnienia przesłanki wznowienia, ten etap postępowania nie został bowiem otwarty. Należy też wyjaśnić, że odmowa wznowienia może mieć miejsce wyłącznie w odniesieniu do przypadku złożenia podania przez stronę o wznowienie postępowania, nie dotyczy ona przypadku wszczęcia postępowania z urzędu.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 i 145 k.p.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Sąd I instancji wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., a to ze względu na przedmiot zaskarżenia, jakim było postanowienie. Przeciwko tym przepisom nie postawiono zarzutów. Natomiast nie można podzielić stanowiska, że w niniejszej sprawie organ winien był rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu. Ustalenia faktyczne potwierdzają wszak, że wydanie decyzji dotychczasowej miało miejsce na skutek wniosku, w którym już na tym etapie ujawniono okoliczność, aktualnie zgłaszaną jako podstawa wznowienia. Wydając decyzje dotychczasową organ wiedział zatem, że księga wieczysta [..] jest zamknięta. Tymczasem podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga, aby ujawnione nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, były nieznane organowi, który ją wydał. W tej sytuacji nie można zarzucać organom administracji, że powinny z urzędu wznowić postępowanie. Wznowienie postępowania z urzędu powinno mieć miejsce wówczas, gdy organ poweźmie co najmniej uprawdopodobnione przekonanie, że któraś z przesłanek wznowienia zaistniała. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której pozbawione podstaw i zgłaszane po terminie wnioski o wznowienie skutkowałyby dla organów koniecznością wznowienia postępowania i badania przesłanek wznowienia z urzędu, co naruszałoby art. 147 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.