I OSK 3066/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski del. WSA Arkadiusz Blewązka protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2007/18 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. na rzecz W. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2007/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Na zasadzie art.174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.156§1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a,"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisu art.156§1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej (prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej) zbadania wszystkich wskazanych w tym przepisie przesłanek stwierdzenia nieważności, podczas gdy przepis ten obowiązku takiego nie stanowi; wymienia jedynie pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności, zaś obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do każdej z tych przesłanek - tj. załatwienia i wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie - wynika z przepisów k.p.a. określających zakres i sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego /dowodowego w sprawie oraz jej załatwienia, tj. z przepisów art.7 i 77 § 1 i 104 k.p.a.

2.Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:

a. art.145 § 1 pkt 1 a w zw. z art.133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej :"SKO") z dnia [...] września 2018r. nr [...] w wyniku uznania, iż SKO dopuściło się błędnej wykładni przepisu art.156 § 1 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że wystąpienie w decyzji jednej z wad w nim wymienionych wyłącza możliwość badania, czy decyzja dotknięta jest innymi jeszcze wymienionymi w nim wadami, podczas gdy SKO nie dopuściło się takiego naruszenia przepisu art.156§1 k.p.a. (co najwyżej naruszając inne przepisy k.p.a. nakazujące wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie sprawy),a wniosek Sądu pierwszej instancji o powyżej opisanej błędnej wykładni SKO nie znajduje potwierdzenia, ani w samej decyzji SKO z dnia [...] września 2018r. nr [...], ani innym materiale znajdującym się w aktach sprawy,

b. art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] września 2018r. nr [...] w wyniku uznania, iż SKO dopuściło się naruszenia przepisów art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. (poprzez nie zbadanie w sprawie wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156§1 k.p.a.), w sytuacji gdy naruszenia te nie mogły mieć i nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy zakończonej ww. decyzją SKO,

c.art.141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, na jakich dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy Sąd pierwszej instancji oparł swoje przekonanie, iż nie zbadanie przez SKO wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. było wynikiem błędnej interpretacji tego przepisu, skoro organ ten interpretacji takiej nie sformułował bezpośrednio lub pośrednio, ani w treści decyzji, ani w żadnym innym dokumencie znajdującym się w aktach sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. G. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed szczegółowym odniesieniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, że kontroli instancyjnej poddany był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2007/18, którym uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Decyzją tą SKO stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w której orzeczono o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Śródmieście Nr [...] z dnia [...] października 1977 roku w sprawie sprzedaży na rzecz M. K. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku znajdującym się przy [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie, na którym usytuowany jest budynek została wydana z naruszeniem prawa. SKO nie stwierdziło nieważności ww. decyzji ponieważ upłynęło więcej niż dziesięć lat od jej doręczenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia SKO powołało art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. SKO wskazało, że decyzja z [...] czerwca 2007 roku wydana została przez organ niewłaściwy. Jak bowiem wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji sprzedaży innych lokali w przedmiotowym budynku, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji było nie SKO, lecz Wojewoda.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę złożoną na decyzję SKO z [...] września 2018 r. wskazał, że Kolegium trafnie uznało, iż decyzja SKO z [...] czerwca 2007r. została wydana przez niewłaściwy organ. Jednocześnie jednak Sąd Wojewódzki wskazał, że w zaskarżonej decyzji z 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie odniosło się w ogóle do argumentacji skarżącej dotyczącej zaistnienia wady rażącego naruszenia prawa w decyzji z 2007 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1950 r. o odmowie L. G. przyznania prawa czasowej własności do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy [...] i jednocześnie stwierdzającego przejście znajdujących się na tym gruncie budynków na własność Gminy m.st. Warszawy oraz utrzymującej w mocy to orzeczenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1996 r. doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z 1993 r. - w części dotyczącej m.in. lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy [...]. W fakcie pominięcia przez Kolegium podczas wydawania decyzji z 2007 r. tej okoliczności, wnioskodawczyni upatrywała rażącego naruszenia prawa. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że Kolegium było zobowiązane odnieść się do podnoszonych przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa zaistniałego w decyzji z 2007 r. Zaakcentowano, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobowiązany jest do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że wystąpiła wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zwalnia organu od obowiązku zbadania, czy nie wystąpiły inne jeszcze wady, o których mowa w kolejnych punktach paragrafu 1 analizowanego artykułu i które doprowadzić mogą do stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku stwierdzenia, że wady te wystąpiły organ zobowiązany jest ustalić, czy również w przypadku tych wad ma zastosowanie jedna z okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności (a więc upływ czasu lub wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych).

Z przedstawionym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadza się skarżąca kasacyjnie.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędne uznanie, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 §1 i 107 § 3 kpa, gdyż organ nadzoru nie zbadał wszystkich przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy naruszenia te nie mogły i nie miały wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją.

Otóż przedmiotem postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu zbadanie, czy nie zachodzą określone w art.151 §1 k.p.a. przesłanki wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przedmiot postępowania nadzwyczajnego jest nowy w stosunku do sprawy, która była załatwiona wadliwą decyzja, ponieważ nie chodzi o weryfikację rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach stron, lecz o byt prawny decyzji dotkniętej wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Zakończenie postępowania nadzwyczajnego decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Analogicznie stwierdzenie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z naruszeniem prawa, oznaczać powinno, że zbadano kwestionowaną decyzję w aspekcie wszystkich przesłanek wymienionych w art.151§1 k.p.a., lecz z uwagi na zaistnienie wymienionych w art.156 § 2 k.p.a. przeszkód prawnych nie stwierdzono nieważności decyzji. Miało to istotne znaczenie w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdy przepis art.156 § 2 k.p.a. w zależności od przyczyny stwierdzenia nieważności przewidywał odmiennie skutki. W orzecznictwie przyjmuje się nawet, że organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art.156 § 1 k.p.a. bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą stwierdzenia nieważności ( por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/94, pub. ONSA 1995, nr 1, poz. 32 oraz wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 390/07, pub. www.nsa.gov.pl wraz z odniesieniem do Komentarza kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Kraków 2000, str.930). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że działania organu w postępowaniu nadzwyczajnym muszą być prowadzone w celu ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ( por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2017, str. 862, teza 28 oraz System prawa administracyjnego, tom 9, pod red. prof. R. Hausera, Wyd. C.H. Beck 2010, str.266).

Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ nie rozpatrzył w istocie żądania wniosku W. G. z dnia 5 lipca 2013 r. (data prezentaty organu) o stwierdzenie nieważności decyzji a przynajmniej nie odniósł się do podstawowej podnoszonej w tym wniosku kwestii i podstawy, na której ten wniosek oparto. We wniosku tym kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono, że przy jej wydawaniu pominięto treść decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1996 r., którą to decyzją Minister stwierdził nieważność swojej decyzji nadzorczej z [...] lipca 1993 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych w budynku, w tym lokalu nr [...], oraz związanych z tymi lokalami udziałów w częściach wspólnych budynku i w użytkowaniu wieczystym gruntu. Uzasadnienie tego zarzutu rozwinięto w omawianym wniosku o stwierdzenie nieważności dopatrując się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tych okoliczności się nie odniosło, nie były one w ogóle przedmiotem zainteresowania organu nadzoru, który ograniczył się do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art.156 §1 pkt 1 k.p.a., bez zbadania pozostałych wymienionych w tym przepisie przyczyn nieważności. W ten sposób organ nadzoru nie objął kontrolą decyzji ostatecznej pod względem zaistnienia wszystkich wad, o których stanowi art. 151 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia zasad postępowania wyrażonych w art.7 i art. 77 §1 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art.107 § 3 k.p.a.

Nietrafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. Art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sądu. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Niewątpliwie w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] kwietnia 1996 r., o której mowa we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, niewątpliwie też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak odniesienia się do tej decyzji. Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu "nieorzekania" przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi przewidziane w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej umożliwia również kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art.156 § 1 k.p.a. polega według skarżącego kasacyjnie na uznaniu przez Sąd I instancji, że SKO dokonało błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na przyjęciu, że wystąpienie w decyzji jednej z wad w nim wymienionych wyłącza możliwość badania, czy decyzja jest dotknięta jeszcze innymi wymienionymi w nim wadami. Skarżący kasacyjnie podnosi, że przepis 156 § 1 k.p.a. takiego obowiązku nie przewiduje.

Odnosząc się do powyższego należy przyznać rację Sądowi I instancji, gdy stwierdza, że wystąpienie wady, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zwalnia organu od obowiązku zbadania, czy nie wystąpiły jeszcze inne wady, o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji trafnie Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skargi, które odnoszą się do zaniechania zbadania innych przesłanek określonych w art.156§1 k.p.a. i jedynie w tym zakresie można uznać, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art.156 § 1 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że Sąd I instancji nie przesądził o merytorycznym kierunku rozstrzygnięcia tej sprawy, a jedynie uznał, że SKO w zaskarżonej decyzji nie odniosło i nie zbadało czy nie zachodzą pozostałe przesłanki wymienione w art.151 § 1 k.p.a. i słusznie wywiódł, że okoliczność ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.