I OSK 302/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1473/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2020 r. nr KOC 7617/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia w części oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1473/20, oddalił skargę m. st. Warszawy, zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 5 maja 2020 r., nr KOC 7617/Go/19, w przedmiocie umorzenia postępowania oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia w części.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez uznanie, że pomimo uznania przez organ, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięty był brakami formalnymi w postaci braku dołączenia pełnomocnictwa, organ nie miał obowiązku wezwania do usunięcia braków formalnych, ponieważ nawet gdyby owo pełnomocnictwo zostało przedłożone, to okoliczność ta nie miałaby żadnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy ewentualne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oraz ich nieuzupełnienie mogło doprowadzić do wydania innego rozstrzygnięcia procesowego, niż zapadłe - mianowicie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a równocześnie z uwagi na wyżej wymienione braki formalne organ nie miał podstaw do wydania decyzji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 28 K.p.a. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że posiadanie przez m. st. Warszawę interesu prawnego wynikającego z prawa własności nie daje samo w sobie możliwości dochodzenia swoich praw z uwagi na łączne pełnienie przez Prezydenta m. st. Warszawy funkcji orzeczniczej, podczas gdy łączenie działań w sferze imperium oraz dominium nie wyklucza możliwości działania przez m. st. Warszawę w charakterze strony.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 5 maja 2020 r. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania H. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten normuje postępowanie przed organem pierwszej instancji i może mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym lub – tak jak w rozpoznawanej sprawie - wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Te zaś wskazują, że konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zostały uregulowane w art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skoro kwestia ta została uregulowana w art. 134 K.p.a. odmiennie (nieuzupełnienie na wezwanie braków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym oraz wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy art. 64 K.p.a. nie ma zastosowania (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1814/10, CBOSA). Przepis ten może znaleźć zastosowanie do środka zaskarżenia tylko w zakresie, w którym stanowi, że wnoszącego podanie należy wezwać do usunięcia braków. Przepis ten nie reguluje jednak konsekwencji nieusunięcia braków formalnych środka zaskarżenia – czyni to art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Skoro art. 64 § 2 K.p.a. nie mógł być zastosowany w sprawie w sposób opisany w skardze kasacyjnej, to skarżący kasacyjnie nie wykazał, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego również nie zasługuje na uwzględnienie. Sprowadza się on do kwestii, czy w odniesieniu do m. st. Warszawy łączenie działań w sferze imperium (funkcji orzeczniczej organu tej jednostki samorządu terytorialnego) oraz dominium (posiadanie przez m. st. Warszawę interesu prawnego wynikającego z prawa własności) wyklucza możliwość działania przez m. st. Warszawę w charakterze strony w postępowaniu prowadzonym przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego.

W kwestii tej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Jakkolwiek uchwała ta została podjęta dla potrzeb sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, to jednak znalazła znacznie szersze zastosowanie – także w sprawach z zakresu regulacji dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), zwanego dalej "dekretem", (zob. np. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 214/17; z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2020/19) W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. (...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.". W nawiązaniu do treści uzasadnienia tej uchwały w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "w razie występowania w okolicznościach określonej sprawy kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony. (...) Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego władztwa ze sfery dominium" (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2498/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zachodzi kolizja między sferą imperium i dominium. Przesądza o tym treść przepisów dekretu stosowanych w aktualnym układzie ustrojowym organów administracji publicznej. Obecnie Prezydent m. st. Warszawy jest organem właściwym do orzekania jako organ pierwszej instancji w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu. W rozpoznawanej sprawie ta kompetencja organu zaistniała na nowo dla Prezydenta m. st. Warszawy na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie opisanej na wstępie decyzji z dnia 5 maja 2020 r., w której to Kolegium stwierdziło w części nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 19 kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dawnemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej do niego. Obowiązek rozpoznania wniosku w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną należy do zadań własnych gminy od dnia 27 maja 1990 r. na mocy ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198). W konsekwencji Prezydent m. st. Warszawy przejął kompetencje orzecznicze organu państwowego, jakim było Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.