I OSK 2913/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 597/23 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO.4118.4.2023 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależenie pobrane i zwrot nienależenie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę w całości; 3. odstępuje od zasądzenia od M.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

Wyrokiem z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 597/23 (dalej wyrok II SA/Łd 597/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M.W. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO.4118.4.2023 w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za nienależenie pobrane i zwrot nienależenie pobranego świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 2 lutego 2023 r. nr MOPS.5352.5482.2023.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2023 r. nr SKO.4118.4.2023 (dalej decyzja z 31 marca 2023 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), po rozpatrzeniu odwołania M.W. (dalej skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej kpa), art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6, ust. 3, ust. 7-9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej uppwd) i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1981, dalej nowelizacja), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej Prezydent) z dnia 2 lutego 2023 r. nr MOPS.5352.5482.2023 (dalej decyzja z 2 lutego 2023 r.), wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 10, art. 20 ust. 1, art. 22, art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3, 8, 9 uppwd w zw. z art. 17, art. 20 ust. 2 nowelizacji, o ustaleniu, że 1. wypłacone za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. świadczenie wychowawcze na: N.J. i P.J. w kwocie 7.000,00 zł (1.000,00 zł miesięcznie) stanowi świadczenie nienależnie pobrane; 2. żądaniu zwrotu nienależnie pobranego za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. świadczenia wychowawczego w kwocie 7.000,00 zł łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Prezydent stwierdził, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. Wydziału III Rodzinnego i Nieletnich z 21 marca 2022 r. III Nsm 363/21 wynika, że małoletni: N.J. i P.J. przebywają pod opieką ojca L.J. od 1 listopada 2021 r., wobec czego skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na dzieci.

Skarżąca w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji z 2 lutego 2023 r., podnosząc, że decyzja wydana została na błędnym przyjęciu, że wystąpiły przesłanki uznania, że świadczenie w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. było nienależnie pobranym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Kolegium, po przywołaniu art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 2a uppwd, wyjaśniło, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Ustawodawca przypisuje istotne znaczenie rzeczywistemu wspólnemu zamieszkiwaniu dziecka wraz z osobą uprawnioną do wsparcia finansowego w postaci świadczenia wychowawczego i pozostawaniu na utrzymaniu wnioskodawcy. Wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem jest warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia wychowawczego. Uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem i sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę. W przypadku rodzica, który zaprzestał wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem, nie ma możliwości przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego, bo nie spełnia on ustawowej przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego.

Przywołując art. 25 uppwd, Kolegium wyjaśniło, że w przypadku regulacji z art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd nie bierze się pod uwagę świadomości strony co do spełniania przesłanek ustawowych ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego, gdyż zawarte w tym przepisie pojęcie "nienależnej pobranego świadczenia" jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o analizowany przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania. Ustawa nie zawiera warunku, że świadczenia wychowawcze nie może zostać uznane za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, gdy środki z wypłaconego świadczenia zostały przeznaczone zgodnie z celem ustawy - na potrzeby dzieci.

Bezspornym jest, że 28 kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego, m.in., na dzieci: N.J. i P.J. na okres świadczeniowy 2021/2022. Informacją z 30 kwietnia 2021 r. Prezydent poinformował o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na ww. dzieci w wysokości po 500,00zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r.

Z akt sprawy wynika, że od 26 października 2021 r. dzieci: N.J. i P.J. zamieszkują i przebywają pod faktyczną opieką ojca L.J.. Zamieszkanie dzieci z ich ojcem potwierdzone zostało przed Sądem Rejonowym w L. na rozprawie 17 marca 2022 r., a skarżąca ani wówczas, ani obecnie tego nie podważyła.

W okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. skarżąca nie zamieszkiwała ze swymi dziećmi: N.J. i P.J., i nie sprawowała nad nimi faktycznej opieki. Nie spełniała przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego na te dzieci, co stanowiło podstawę do stwierdzenia, że świadczenie wychowawcze za ten okres jest świadczeniem nienależnie pobranym, podlegającym zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.

Kolegium wyjaśniło, że organ nie może rozstrzygać, czy zmiana rodzica, z którym dziecko przebywa nastąpiła zgodnie z prawem czy też z pogwałceniem wydanych w sprawie postanowień Sądów powszechnych; musi jedynie przyjąć fakt zmiany osoby sprawującej faktyczną opiekę, co ma wpływ na ustalenie osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego. Kluczowym jest zaprzestanie zamieszkiwania skarżącej wspólnie z dziećmi i brak sprawowania nad nimi opieki. Tym samym, nie można było uwzględnić okoliczności przeznaczania kwoty świadczenia wychowawczego na potrzeby dzieci, bo z faktu wydatkowania tych środków zgodnie z przeznaczeniem na potrzeby dzieci nie można wywieść prawa do świadczenia wychowawczego, które ustaje w sytuacji braku zamieszkiwania z dziećmi. W toku postępowania skarżąca nie przedstawiła dowodów świadczących o przekazywaniu ojcu dzieci środków uzyskanych z tytułu świadczenia wychowawczego na dzieci: N.J. i P.J., a przedstawione wydruki z konta bankowego nie mogły ich zastąpić.

Przeprowadzone postępowanie jednoznacznie potwierdziło, że dzieci: N.J. i P.J. od 26 października 2021 r. nie zamieszkują ze swą matką, co oznacza, że skarżąca wraz z zaprzestaniem wspólnego zamieszkiwania z dziećmi przestała spełniać przesłanki do przyznania świadczenia wychowawczego na te dzieci. Brak zamieszkiwania z tym dziećmi był okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczenia wychowawczego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że świadczenie wychowawcze wypłacone skarżącej za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko jest świadczeniem nienależnie pobranym podlegającym zwrotowi łącznie w wysokości 7.000 zł (500 zł x 7 m-cy x 2 dzieci) wraz z odsetkami za opóźnienie naliczanymi od 1-go dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty włącznie. Ustawodawca nie przewidział uznaniowości w tym zakresie i możliwości odstąpienia od naliczania odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Nie wystąpiła również przesłanka pozwalająca na odstąpienie od wydania decyzji w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W skardze M.W. zaskarżyła w całości decyzję z 31 marca 2023 r., zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 uppwd polegające na uznaniu, że rodzicowi, z którym - zgodnie z prawomocnym postanowieniem sądu - "dzieci mają ustalone miejsce zamieszkania nie przysługuje sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze, a przysługuje ono rodzicowi, który bezprawnie zabrał dzieci matce";

2. art. 25 ust. 1 pkt 6 uppwd polegające na uznaniu, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na dzieci w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r., gdyż w tym okresie faktycznie zamieszkiwały one z ojcem, podczas gdy ojciec przejął opiekę nad dziećmi wbrew woli skarżącej i wbrew prawomocnemu orzeczeniu sądu, a ponadto skarżąca, mimo niezamieszkiwania faktycznego dzieci z nią, nadal częściowo zaspokajała ich potrzeby;

3. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 kpa przez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżąca nienależnie pobiera świadczenie wychowawcze na dzieci, mimo że organy administracyjne stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i są zobowiązane do postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji II instancji, ewentualnie uchylenie decyzji I instancji i przekazanie Prezydentowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jej dzieci zamieszkały z ojcem wbrew jej woli. W jej ocenie, były mąż nakłaniał dzieci do zamieszkania z nim. Przez dłuższy czas skarżąca nie miała z nimi żadnego kontaktu. L.J. zabrał dzieci wbrew prawomocnemu wyrokowi rozwodowemu z 13 czerwca 2017 r. ustalającemu miejsce zamieszkania dzieci jako każdorazowe miejsce zamieszkania matki oraz ograniczającemu mu władzę rodzicielską nad dziećmi. Gdy dzieci mieszkały ze skarżącą, były mąż nie interesował się nimi, nie uczestniczył w procesie ich wychowania i cały trud bieżącej troski o dzieci spoczywał na skarżącej. Ojciec dzieci nie regulował terminowo zasądzonych od niego alimentów na dzieci.

W dniu 21 marca 2022 r. Sąd wydał postanowienie ustalające tymczasowo miejsce zamieszkania dzieci z ojcem. Postanowienie to stało się prawomocne dopiero 29 września 2022 r. W ocenie skarżącej, od tego dnia dzieci w sposób legalny zamieszkują z ojcem.

Skarżąca podkreśliła, że w okresie objętym decyzją przeznaczała otrzymane świadczenia wychowawcze na potrzeby dzieci. W okresie kiedy dzieci zamieszkiwały z byłym mężem, skarżąca nadal ponosiła koszty ich utrzymania, które w przypadku córki znacznie przekraczały pobrane świadczenie (same kursy przygotowawcze do matury kosztowały 5000 zł). Małoletni w październiku 2021 r. mieli również zakupione buty i kurtki zimowe. Koszt ten na każde z dzieci przekroczył 900 zł. Zakupy te zabezpieczyły dzieci w odzież niezbędną w całym okresie zimowym. W okresie od listopada 2021 r. do maja 2022 r. skarżąca kupowała również dzieciom artykuły papiernicze do szkoły zgodnie z ich potrzebami.

Przytaczając treść orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, skarżąca stwierdziła, że L.J. jest uprawniony do świadczenia wychowawczego dopiero od momentu uprawomocnienia się postanowienia o tymczasowym ustaleniu miejsca zamieszkania dzieci z nim, tj. od 28 września 2022 r. i od tego czasu świadczenie to pobiera. Przyznanie mu świadczenia za okres wcześniejszy byłoby zezwoleniem na nierespektowanie przez rodziców prawomocnych wyroków sądu jedynie w celu otrzymywania świadczenia. Jednocześnie stwierdziła, że nawet przy ustaleniu, że faktyczne zamieszkiwanie dzieci z drugim rodzicem, który działa wbrew prawomocnemu orzeczeniu sądu jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu świadczenia wychowawczego, w stanie faktycznym sprawy fakt przeznaczania świadczenia wychowawczego w całości na potrzeby dzieci przesądza o tym, że świadczenie to nie było przez skarżącą nienależnie pobrane. W jej ocenie dokonana przez organ II instancji wykładnia literalna przepisów uppwd powoduje, że w stosowaniu ustawy nie jest brane pod uwagę ratio legis sprowadzające się do wspierania rodziców w ponoszeniu kosztów utrzymania dzieci i tym samym poprawiania bytu małoletnich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 597/23 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była legalność zaskarżonego przez M.W. rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. o ustaleniu że wypłacone za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. świadczenie wychowawcze na N.J. i P.J. w kwocie 7.000,00 zł (1.000,00 zł miesięcznie) stanowi świadczenie nienależnie pobrane i żądaniu jego zwrotu łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze zarzutami sprowadzała się do tego, czy okoliczność celu przeznaczenia wypłaconego świadczenia wychowawczego winna mieć wpływ na ocenę uznania świadczenia za nienależnie pobrane.

Prezydent stwierdził, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z 21 marca 2022 r. III Nsm 363/21 wynika, że małoletni: N.J. i P.J. przebywają pod opieką ojca L.J. od 1 listopada 2021 r., wobec czego od tej daty nie przysługiwało skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci. Kolegium, utrzymując ww. decyzję dodało, że w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. skarżąca nie zamieszkiwała ze swymi dziećmi, nie sprawowała nad nimi faktycznej opieki, zatem nie spełniała przesłanek przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci.

Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1 uppwd). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: [...] świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt 6). Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 uppwd). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca (ust. 2 pkt 1 uppwd). Z przepisów tych wynika, że podstawowym celem świadczenia wychowawczego jest zapewnienie przez Państwo pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków pieniężnych dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Dokonując wykładni przepisów odnoszących się do obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, należy mieć na uwadze przedstawioną aksjologię przepisów uppwd. Skoro celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, to przy ocenie uznania pobranego świadczenia za nienależne niezbędne staje się uwzględnienie przeznaczenia (sposobu wydatkowania) środków pochodzących z otrzymanego świadczenia. Co prawda, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi, jednak w istocie ma ono służyć dziecku. Wobec tego okoliczność na co faktycznie zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, ma kluczowy wpływ na ocenę czy świadczenie mogło zostać uznane za nienależne (wyroki: WSA w Krakowie z 17.3.2022 r. III SA/Kr 604/21; WSA w Łodzi z 24.6.2021 r. II SA/Łd 668/20; WSA w Gliwicach z 7.7.2021 r. II SA/Gl 47/21; z 23.6.2023 r. II SA/Gl 396/23, cbosa).

Sąd I instancji wskazał, że odnosząc się do wykładni art. 25 uppwd, należy odwołać się do poglądów judykatury wypracowanych na tle art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, dalej uśr), zachowujących swą aktualność także na gruncie uppwd. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest stwierdzeniem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są jednakowe. W konsekwencji, przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba która nienależnie pobrała świadczenie musi być świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 19.10.2021 r. I OSK 540/21; 12.5.2022 r. I OSK 1929/21, dodanie w art. 25 ust. 2 uppwd z dniem 1 lipca 2019 r. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 uppwd punktów 1, 1a, 4 i zmianą punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. - Dz.U. poz. 924). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt. 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt. 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 uppwd, tj. uchylenie pkt. 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt. 6, nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone, mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt. 1 i 4. O ile w przypadku regulacji zamieszczonej w uchylonym art. 25 ust. 2 pkt 4 uppwd nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ponieważ nie przewiduje ona w ogóle takich przesłanek, o tyle w przypadku regulacji art. 25 ust. 2 pkt 1 uppwd istotne jest nie tylko, że doszło do wypłaty świadczenia, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także musi wystąpić świadomość osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.

Przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd ma charakter nieostry. Określenie "braku prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego, ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 uppwd. Wszystkie wiążą się z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach. Wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji nie wydaje się nieuprawnione sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów uśr oraz korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o art. 25 ust. 2 uppwd. Uśr również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma żadnych podstaw, by przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji, przyjmując literalne znaczenie "braku prawa do świadczenia wychowawczego", doszły do niewłaściwych wniosków i uznały, że zaistniała sytuacja określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd, wobec czego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że dzieci skarżącej przebywają pod opieką ojca od 1 listopada 2021 r. i od tego czasu skarżąca nie zamieszkuje z nimi i nie sprawuje bieżącej, faktycznej opieki. Nie kwestionowała to skarżącą. Sąd zgodził się z organami, że niesprawowanie bezpośredniej opieki nad dziećmi oznacza zmianę sytuacji rodzinnej strony powodującą z reguły brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego. Skarżącą prawidłowo pouczono o warunkach przyznania świadczenia wychowawczego wynikających z art. 4 ust. 2 uppwd i o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu I instancji, okoliczności te nie mogą być wystarczające do stwierdzenia, że obiektywnie odpadła jedna z podstaw przyznania świadczenia, o których stanowi art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 uppwd, tj. wspólne zamieszkiwanie i pozostawanie na utrzymaniu, niezależnie od świadomości osoby pobierającej świadczenie co do obowiązku poinformowania o tym organu.

Prawidłowa wykładnia przesłanki "braku prawa do świadczenia", wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd, wiąże się z koniecznością uwzględnienia dwu czynników. Po pierwsze, sprawa o nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze nie jest stricte sprawą o przyznanie świadczenia wychowawczego. Po drugie, celem regulacji uppwd jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze; wyrok WSA w Łodzi z 27.4.2023 r. II SA/Łd 232/23, cbosa).

Sąd I instancji stwierdził, że podstawowym zadaniem organów w postępowaniu dotyczącym nienależnie pobranego świadczenia winno być ustalenie, czy sporne świadczenia w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. były faktycznie przekazywane przez skarżącą na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dwójki dzieci. Dopiero w sytuacji ustalenia, że środki te nie zostały przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z wychowaniem małoletnich, koniecznym byłoby uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane. Zgromadzone w toku postępowania akta nie dawały podstaw do jednoznacznego ustalenia celu ich przeznaczenia. Organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie. Przeciwnie, Kolegium, odnosząc się do załączonych do odwołania wydruków z konta bankowego, stwierdziło, że "wydruki z konta bankowego nie mogą zastąpić dowodów świadczących o przekazywaniu ojcu dzieci środków uzyskanych z tytułu świadczenia wychowawczego na dzieci". Stanowisko to jest nieakceptowalne wobec poczynionych w pierwszej części uzasadnienia wyjaśnień. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że środki bądź ich część, uzyskiwanie przez skarżącą, faktycznie mogły być przeznaczane na potrzeby dzieci. Świadczą o tym fakcie, w szczególności, tytuły przelewów: składka klasowa, wpłata za wycieczkę klasową, lektorat z języka angielskiego, opłata semestralna lekcje rysunku, lektorat semestr II, zawierające również nazwisko dziecka, którego dotyczą. Nadto skarżąca załączyła dowody płatności za zakupy, które - w jej ocenie - były przeznaczone na dzieci, m.in., Pepco, Empik, Tania Książka, Tantis, Jubiler. Zdaniem Sądu I instancji, na obecnym etapie postępowania przedwczesnym byłoby stwierdzenie, czy dotyczą one pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dzieci. Sąd miał również na uwadze, że świadczenia wychowawcze nie były przekazywane bezpośrednio ojcu dziecka, jednakże nie mogło ulec uwadze, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy otrzymane świadczenie było w rzeczywistości wydatkowane na potrzeby dziecka zgodnie z jego celem wyrażonym w uppwd, a nie czy ich adresatem był bezpośrednio aktualny opiekun. Najistotniejsze znaczenie ma bowiem dobro dziecka, które wymaga wzmożonej ochrony. Nadto, zgodnie z art. 72 ust. 1 Konstytucji [Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP)], na organach ciąży obowiązek zapewnienia ochrony praw dziecka w kontekście rozpoznawanej przez nie sprawy, tak by dziecko nie zostało w nieuprawniony sposób pozbawione środków na pokrycie kosztów swojego utrzymania i zaspokojenie potrzeb życiowych. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy, a konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność ustalenia w sprawie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, czy świadczenia wychowawcze w spornym okresie były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Choć przepisy uppwd w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, nie może to oznaczać, że ich wykładnia i stosowanie mają być automatyczne, restrykcyjne czy wręcz formalistyczne. Wolą ustawodawcy było skierowanie świadczeń wychowawczych - jako należnych osobie małoletniej - do rąk jej rzeczywistego opiekuna. W kontekście instytucji świadczenia nienależnie pobranego konieczne wydaje się powiązanie tego aspektu świadczenia osobistego z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczenia niezgodnie z celem ustawy. Innymi słowy, tylko w razie ustalenia, że środki pobrane przez rodzica niezamieszkującego z dzieckiem nie zostały przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z jego wychowaniem, możliwe byłoby uznanie, że są one nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd, a więc, że wystąpił oczywisty brak prawa do tego świadczenia. Wobec tego żądanie zwrotu świadczeń spożytkowanych na zaspokojenie potrzeb dziecka, na które zostało przyznane byłoby nie do pogodzenia z ratio legis przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (wyrok NSA z 12.5.2022 r. I OSK 1929/21, cbosa).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z 21 marca 2022 r. III Nsm 363/21 wynika, że na czas trwania postępowania skarżąca będzie kontaktowała się z małoletnimi dziećmi: N.J. i P.J. w każdy pierwszy, trzeci i piąty (w miesiącach obejmujących pięć weekendów) weekend każdego miesiąca od piątku po zajęciach szkolnych małoletnich do niedzieli do godziny 20:00. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta sugeruje, że w okresie, w którym matka może przebywać z dziećmi, opiekuje się nimi i sprawuje pieczę. Powyższa okoliczność, w tym ustalenie, kto w tym czasie pokrywa wydatki związane z wychowaniem i opieką nad dziećmi, również pozostała poza obszarem badania organów.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów były przedwczesne. Organy nie wzięły pod uwagę wyjaśnień skarżącej, nie zweryfikowały przeznaczenia środków otrzymanych przez skarżącą, nie przesłuchały ojca dzieci celem zweryfikowania pokrywania wydatków na dzieci przez skarżącą; ostatecznie nie ustaliły, jak często i w jakim zakresie skarżąca pozostaje z dziećmi, opiekuje się nimi i pokrywa bieżące wydatki.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego i zobowiązaniu do jego zwrotu wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 uppwd oraz przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Ustalenie, czy wypłacone świadczenie wychowawcze zostało przeznaczone na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dzieci skarżącej stosownie do celu określonego w art. 4 ust. 1 uppwd winno odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad kpa, które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady, co w postępowaniu przed organem I instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 kpa), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 kpa). Przedstawione obowiązki organu są ściśle związane z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże, by nie przerodziła się ona w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że: po pierwsze - ocena musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie; po drugie - winna ona być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego; po trzecie - organ obowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową, którym może odmówić wiary dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny; po czwarte - wyniki dokonanej oceny, na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych, powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji, w szczególności, zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno wyjaśniać podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (wyroki WSA w Łodzi z: 2.8.2012 r. II SA/Łd 426/12; 5.4.2023 r. II SA/Łd 41/23, cbosa).

Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego i dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny przepisów prawa materialnego. W sytuacji ustalenia, że wypłacone świadczenie wychowawcze zostało spożytkowane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dzieci nie będzie można stwierdzić, że świadczenie zostało nienależnie pobrane. Jedynie ustalenie, że uzyskane środki nie zostały przeznaczone na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dzieci i skarżąca spożytkowała je we własnym zakresie winno skutkować uznaniem ich za świadczenia nienależnie pobrane.

Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej ppsa), orzekł jak sentencji wyroku (k. 23, 26-33v akt sprawy).

Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r.pr. P.J,., zaskarżając wyrok II SA/Łd 597/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 uppwd przez ich błędną wykładnię polegającą na:

a. stwierdzeniu, że dla oceny, czy świadczenie jest nienależnie pobrane, tj. wypłacone,

mimo braku prawa do tego świadczenia, nie jest konieczna weryfikacja istnienia przez cały okres jego pobierania przesłanki warunkującej jego przyznanie, o której mowa w art. 4 ust 2 pkt 1 uppwd, tj. warunku wspólnego zamieszkiwania [z] rodzicem i pozostawania na utrzymaniu rodzica, który złożył wniosek o świadczenie;

b. niezasadnym pominięciu, że uznanie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane wymaga jedynie badania, czy świadczenie zostało wypłacone mimo "braku prawa do świadczenia", a nie czy zostało "spożytkowane niezgodnie z jego celem", przez co Sąd I instancji niezasadnie rozszerza zakres pojęciowy przesłanki, która jest klarowna językowo;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa w zw. z [art.] 138 § 1 pkt 1 kpa przez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów postępowania;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 75, 77 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie, czy świadczenie było wypłacone mimo braku do niego prawa, podczas gdy sam fakt niespełnienia w trakcie okresu świadczeniowego przesłanek warunkujących prawo do świadczenia wychowawczego na skutek braku wspólnego zamieszkiwania z dziećmi, czemu skarżąca nie zaprzecza, wskazuje, że od 1 listopada 2021 r. skarżąca nie legitymowała się uprawnieniem do pobierania świadczenia wychowawczego, w następstwie czego organ dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie i nie był zobligowany do weryfikowania, na co skarżąca przeznaczała środki finansowe, skoro nie przekazała ich rodzicowi sprawującemu bieżącą opiekę nad dziećmi;

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak racjonalnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, mając na uwadze dowód z protokołu rozprawy, w którym zawarte są oświadczenia rodziców dzieci na okoliczności, których rzekomo organy nie ustaliły.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym zrzekłszy się prawa do rozprawy (k. 45-48 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 55-56 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy (art. 176 § 2 ppsa), a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 i 3 ppsa).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 75 kpa został postawiony niestarannie. Art. 75 kpa składa się z 2 paragrafów, o różnych treściach normatywnych. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie nie wskazał, którego z 2 paragrafów art. 75 się dopatruje. Z tego względu zarzut naruszenia art. "75" kpa nie nadawał się do rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając wyrokowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania wynikało z błędnej wykładni przepisów materialnoprawnych. Oceny naruszenia przepisów procesowych należało więc dokonać przez pryzmat przepisów materialnych. Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (art. 25 ust. 1 uppwd). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd). Skoro celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych [art. 4 ust 1 uppwd], to należy przyjąć, że warunkiem koniecznym możności uczestniczenia w wychowywaniu dziecka i zaspokajaniu jego potrzeb jest zamieszkiwanie dziecka razem z rodzicem. Nie można bowiem wychowywać dziecka nie mieszkając z nim i nie mając z nim bezpośredniego kontaktu w sytuacjach dnia codziennego. Oznacza to konieczność przyjęcia, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 uppwd niewątpliwie chodzi o zamieszkiwanie w sensie faktycznym. Analiza przepisów dotyczących zagadnienia miejsca zamieszkania dziecka wskazuje jednak na konieczność przyjęcia, że miejsce zamieszkania dziecka musi być w określonych sytuacjach rozumiane w sensie prawnym (wyrok NSA z 18.7.2024 r. I OSK 1664/23, Legalis 3111691). Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2).

Wbrew ocenie Sądu I instancji organy administracji w tej sprawie prawidłowo zakwalifikowały pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze na małoletnich: N.J. i P.J. za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. jako świadczenie nienależnie pobrane. We wskazanym okresie skarżąca nie sprawowała osobistej pieczy nad małoletnimi, które zamieszkiwały z ojcem. Organy prawidłowo ustaliły, że od 26 października 2021 r. dzieci skarżącej i L.J.: N.J. i P.J. zamieszkują i przebywają pod faktyczną opieką ich ojca. Zamieszkanie dzieci z ojcem potwierdzone zostało na rozprawie dnia 17 marca 2022 r. przed sądem opiekuńczym - Sądem Rejonowym w L.. Skarżąca dotychczas faktu tego nie podważyła. Skoro w okresie od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. skarżąca nie zamieszkiwała ze swymi dziećmi, a także nie sprawowała nad nimi faktycznej opieki, to nie spełniała przesłanek do pobrania świadczenia wychowawczego na te dzieci. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia, że świadczenie wychowawcze za ten okres jest świadczeniem nienależnie pobranym (art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd), podlegającym zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie (art. 25 ust. 1 i 3 uppwd).

Brak świadomości rodzica, który pobrał świadczenie w sposób nienależny, że nie jest on uprawniony do pobrania tego świadczenia, nie ma wpływu na ocenę, czy świadczenie zostało pobrane należnie, czy też nienależnie. Możliwe jest nienależne pobranie świadczenia przy braku świadomości podmiotu pobierającego, że jest ono nienależne. Dla należności albo nienależności świadczenia decydujący jest stan prawny istniejący w chwili pobierania świadczenia. Jeżeli dziecko nie zamieszkuje z rodzicem pobierającym świadczenie, domniemywa się, że nie sprawuje on stałej, osobistej pieczy nad dzieckiem. W rezultacie, pobrane w takiej sytuacji prawnej świadczenie zakwalifikować należy jako świadczenie nienależnie pobrane. Nietrafne skarżąca powołała się w tym aspekcie na stanowisko prezentowane w części orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 25 ust. 1 uppwd posługuje się właśnie pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera - że świadczenie jej nie przysługuje. Nawet ustalenie przez organ administracji, że wypłacone świadczenie, w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 25 uppwd (wyroki WSA w Gliwicach z: 26.1.2023 r. II SA/Gl 1520/22, Legalis 2879744; 5.1.2023 r. II SA/Gl 1203/22, Legalis 2850692). Po pierwsze, wskazane wyroki nie mają mocy prejudycjalnej w niniejszej sprawie, a więc nie są dlań wiążące. Po drugie, kwestia świadomości i istnienia dobrej lub złej wiary rodzica nienależnie pobierającego świadczenie wychowawcze nie wynika z art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd.

Sąd I instancji uznał, że tylko w razie ustalenia, że środki pobrane przez rodzica niezamieszkującego z dzieckiem nie zostały przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z jego wychowaniem, możliwe byłoby uznanie, że są one nienależnie pobrane w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd, a więc, że wystąpił oczywisty brak prawa do tego świadczenia. Przeznaczenie nienależnie pobranych środków na potrzeby dzieci nie sprawia, że stają się one pobrane należnie. Przesłanka negatywna do zgodnego z prawem pobrania świadczenia wychowawczego istnieje już w chwili jego pobierania. Ma więc ona charakter pierwotny, a nie następczy. Nie jest możliwe, by taka przesłanka odpadła wskutek odpowiedniego zachowania się rodzica, który nienależnie pobrał świadczenie. Art. 25 ust. 2 uppwd stanowi o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym z jednej z przyczyn wskazanych w punktach 1-6 tej ustawy, a nie o nienależnym świadczeniu wychowawczym. O ile przeznaczenie nienależnie pobranego świadczenia - pobranego przez rodzica nieuprawnionego do jego pobrania - na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, a więc zgodnie z celem świadczenia wychowawczego, należy ocenić jednoznacznie pozytywnie, o tyle działanie rodzica nieuprawnionego do pobrania świadczenia, nawet jeżeli jest zgodne z dobrem dziecka, nie powoduje, że staje się on podmiotem uprawnionym do pobrania świadczenia. Kwestia ta jest niezależna od zachowania rodzica, podobnie jak od jego świadomości co do nienależności świadczenia, jak i istnienia po jego stronie dobrej albo złej wiary.

W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje stanowisko, według którego o nienależnie pobranym świadczeniu, w szczególności art. 25 ust. 2 pkt 6 uppwd, nie można interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów niedających się pogodzić z ratio legis ustawy. W szczególności, skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to należy wziąć pod uwagę czy świadczenie zostało spożytkowane w taki właśnie sposób. Trzeba pamiętać, że świadczenie wychowawcze służyć ma dziecku i do niego jest w rzeczywistości skierowane. Rodzic jest jedynie podmiotem, któremu z formalnego punktu widzenia przysługuje prawo do pobrania świadczenia wychowawczego i które winien spożytkować na potrzeby dziecka (wyroki WSA w Gliwicach z: 5.6.2024 r. II SA/Gl 254/24, Legalis 3088577; 8.4.2022 r. II SA/Gl 1627/21, Legalis 2687984; wyrok WSA w Krakowie 27.1.2022 r. III SA/Kr 1344/21, Legalis nr 2657660). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, stanowisko to nie zasługuje jednak na aprobatę.

Sąd I instancji nietrafnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z 2 lutego 2023 r. nr MOPS.5352.5482.2023, które odpowiadały prawu. Brak było przesłanek do uznania zasadności skargi. Skarżąca w realiach kontrolowanej sprawy nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze na dzieci za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. O braku nienależnego charakteru pobrania tego świadczenia nie przesądza nieświadomość skarżącej, że nie była ona w tym okresie podmiotem do pobrania tego świadczenia, jej dobra wiara ani faktyczne przeznaczenie pobranych środków na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem małoletnich: N.J. i P.J., w tym z opiekę nad nimi i zaspokojeniem ich potrzeb życiowych. Nienależnie pobrane świadczenie podlega zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Wobec zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uwzględnieniu podlegały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa w zw. z [art.] 138 § 1 pkt 1 kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 kpa; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, jako stanowiące funkcję zasadności zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę w całości (art. 151 ppsa).

O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, ponieważ skarżąca mogła pozostawać w uzasadnionym, subiektywnym, lecz nietrafnym przekonaniu, że wobec przeznaczenia środków pobranych za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 maja 2022 r. w ramach świadczenia wychowawczego na dzieci, mimo niesprawowania nad nimi osobistej pieczy, świadczenie to nie jest nienależne.