I OSK 2861/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 149/20 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Go 149/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 17 czerwca 2019 r. A.F. (dalej skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) o ustalenie odszkodowania - w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2020 r. poz. 65" [winno być "2018 r. poz. 2204 ze zm.", dalej ugn]) - za nieruchomość obejmującą działkę nr [...] o pow. 2.803 m2, położoną w obrębie [...], Miasto [...] (dalej nieruchomość).

W toku postępowania ustalono, że decyzją z [...] sierpnia 1999 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1999 r.) Prezydent Miasta [...], powołując art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], stanowiącej własność skarżącej na działki nr: [...]. W decyzji wskazano, że projekt podziału został zatwierdzony pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu do wydzielonych działek. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział wskazano, że jest on zgodny z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. (dalej Plan bądź Plan z 1994 r.). W dacie podziału działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym w planie symbolem B.4.R1. - przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowe z usługami. Założenia Planu określały zasady polityki samorządowej i ustalenia realizacyjne, zgodnie z którymi obowiązywało opracowanie planu realizacyjnego, uwzględniającego w niezbędnym zakresie problematykę obsługi komunikacyjnej i inżynierskiej terenu, w przypadku podjęcia działań realizacyjnych na własnościach niezainwestowanych i nieprzylegających do istniejących ulic. Plan nie dopuszczał wydzielenia na terenie obejmującym działkę nr [...] dróg publicznych, zwanych w planie ulicami głównymi i zbiorczymi. Obszar ten stanowił tereny rolne, podlegające ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ewentualnie wydzielenie ciągów komunikacyjnych służyć miało użytkownikom gruntów rolnych i zlokalizowanych na nich obiektów budowlanych, nie wpływając na faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów. Drugą decyzją podziałową z [...] września 2009 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] września 2009 r.], Prezydent z działki nr [...], stanowiącej pierwotnie część obszaru działki nr [...], wydziel[ił] działkę nr [...] [i działkę nr [...]], stwierdzając jednocześnie w "uzasadnieniu" [winno być "osnowie decyzji"], że nowopowstała działka nr "[...]" [winno być "[...]"] przeznaczona została na poprawę warunków zagospodarowania przylegającej drogi wewnętrznej - ul. [...]. Ul. [...] dotychczas nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych i nadal stanowi drogę wewnętrzną. Potwierdza to uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2002 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych, dróg w granicach administracyjnych miasta [...]. W załączniku do Uchwały, stanowiącym wykaz dróg gminnych, nie ujęto ul. [...] i ul. [...], obejmującej działkę nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.) Prezydent, powołując art. 11 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ugn, odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę nr [...].

Organ stwierdził, że z obu ww. decyzji dotyczących podziału działki [odpowiednio] nr [...] nie wynika, by wydzielone działki gruntu przeznaczone zostały pod drogi publiczne w planach miejscowych, a w wyniku podziału własność tych działek miała przejść na rzecz Miasta. Nie wynika to także z żadnych innych dokumentów znanych organowi. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy decyzji podziałowej. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, starosta wydaje decyzj[ę] o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn. W myśl tego przepisu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pozbawienie władztwa podmiotu dotychczas dysponując[ego] odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, skutkuje obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu niezbędne jest istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela... i wydzielenie na jej podstawie działki pod drogę publiczną: gminą, powiatową, wojewódzką lub krajową. Koniecznym warunkiem uruchomienia procedury ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę publiczną jest zaistnienie skutku przejścia prawa własności... . Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie powołanego przepisu może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela... dojdzie do wydzielenia określonej działki pod drogę publiczną, przejścia tej działki na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz ujawnienia prawa nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli powyższe warunki, tak jak w niniejszej sprawie, nie zostaną zrealizowane, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt [1; s. 3 ust. 3 decyzji z [...] listopada 2019 r.] ugn. Powyższe skutkowało odmową ze strony organu ustalenia odszkodowania za objętą wnioskiem działkę nr [...].

Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2019 r. wniosła A.F.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Wojewoda stwierdził, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 [zd. 1] ugn). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 129 ust. 1 ugn).

W sprawie o odszkodowanie za działki gruntu na mocy art. 98 ust. 1 i 3 [ugn], najistotniejszy element stanu faktycznego stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, czyli ustalenie, czy są to drogi (wewnętrzne), czy też drogi publiczne, w związku z czym z mocy prawa - na podstawie art. 98 ust. 1 ugn - stały się własnością np. gminy, a zatem czy przysługuje odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Przytaczając treść decyzji z [...] sierpnia "1994" [winno być "1999"] r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], organ stwierdził, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest, że podziału działki dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu do wydzielonych działek, czyli na podstawie art. 99 ugn w zw. z art. 93 ust. 3 ugn. Przytaczając art. 93 ust. 3 organ uznał, że art. 99 ugn warunkuje podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. W sytuacji, gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o art. 99 ugn, tj. pod warunkiem ustanowienia służebności, nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej (wyroki NSA z: 27.6.2012 r. I OSK 986/11; 7.10.2011 r. I OSK 1681/10; 10.9.2014 r. [I OSK 229/13; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 14.9.2017 r. II SA/Go 592/17]). W oparciu o zapisy w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, dla działki nr [...] w dziale III - Prawa, Roszczenia i Ograniczenia organ ustalił, że skarżąca każdorazowo sprzedając pozostałe działki nr: [...] ustanawiała służebność drogową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela [każdej z tych] działek.

Wojewoda wskazał, że z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z 16 grudnia 1999 r. wynika, że skarżąca wystąpiła do urzędu z wnioskiem o wykup działki nr [...] przeznaczonej pod drogę a nie z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za pozbawienie jej prawa własności do tej działki. Wynika z tego, że uznawała działkę nr [...] za swą własność. Z tych rozważań wynika, że wydzielenie działki nr [...] nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, ponieważ jej właściciel był decydentem sposobu jej dostępności. Już sam fakt ustanowienia na niej służebności gruntowych wyklucza uznanie jej za drogę publiczną.

Zgodnie z Planem działka nr [...], z której wydzielono działkę [...], znajdowała się na terenie przeznaczonym pod funkcje: mieszkalnictwo z usługami lub innymi funkcjami o ograniczonej uciążliwości towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej, dowolnej funkcji o ograniczonej uciążliwości z wykluczeniem przemysłu, funkcję obsługujące komunikację, zgodnie z zapisami na rysunku planu oznaczonymi B.4.R1. Działka nr [...] na rysunku Planu stanowiła w całości użytek rolny oznaczony jako R - rola i Ps - pastwiska, i w jej granicach nie znajduje się żadna droga (ani planowana, ani istniejąca), czyli Plan nie dopuszczał wydzielenia na tym terenie dróg publicznych określonych w Planie jako: ulice główne ruchu przyspieszonego, ulice główne i ulice zbiorcze (s. 148-153 Planu). Obszar ten, jako teren rolny, podlegał ustawie o ochronie [grunt]ów rolnych i leśnych, zatem jego specyfika i sposób zagospodarowania wskazywał na to, że wydzielanie ciągów komunikacyjnych służyć miało użytkownikom gruntów rolnych i zlokalizowanych na nim obiektów budowlanych, nie wpływając na faktyczną zmianę przeznaczenia gruntów. Analiza dokonana na podstawie części tekstowej planu miejscowego i jego części graficznej przez nałożenie mapy z podziału nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...], uprawnia do stwierdzenia, że działkę nr [...] wydzielono jako drogę wewnętrzną w celu zapewnienia dostępu do drogi pozostałym działkom powstałym w wyniku tego podziału.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wynikającego z art. 98 ust. 1 i 3 ugn Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] nie została wydzielona pod drogę publiczną, czyli nie jest położona na terenie przeznaczonym w Planie pod projektowaną drogę publiczną. Jej wydzielenie jako drogi było niezbędne, by umożliwić dostęp do drogi publicznej pozostałym wydzielanym działkom. Działka ta nie przeszła z mocy prawa na własność Miasta. Skoro nie została spełniona przesłanka dotycząca wydzielenia działki pod drogę publiczną, nie jest właściwym ustalenie odszkodowania dla właścicielki nieruchomości (art. 98 ust. 3 ugn).

Odnosząc się do zarzutów dotyczącej wydzielonej z działki nr [...] działki nr [...] (w stosunku, do której toczyło się odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody), organ podniósł, że strona nim wystąpiła z wnioskiem o podział działki nr [...] zawarła z Prezydentem porozumienie, na mocy którego oświadczyła, że przekaże Miastu w drodze darowizny część działki gruntu nr [...] przy ul. [...] - z przeznaczeniem na poszerzenie pasa drogowego ul. [...], w zamian za ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej na działce nr [...]. Po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji podziałowej z [...] września 2009 r. podpisała protokół z rokowań z 26 stycznia 2010 r., w którym podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w porozumieniu - już ze wskazaniem konkretnych działek, m.in. działki nr [...]. Sfinalizowanie porozumienia nastąpiło umową darowizny zawartą aktem notarialnym z [...] lutego 2010 r. [rep. A nr [...]], zgodnie z którym skarżąca darowała Miastu prawo własności niezabudowanej działki gruntu nr [...].

Wojewoda uznał za pozbawiony uzasadnienia prawnego zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 kpa przez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydenta. Wojewoda wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 5 ugn. Z art. 142 ust. 2 ugn wynika, że tylko w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. W konsekwencji organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy był Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 kpa).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa organ wskazał, że art. 7 kpa stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną, dotyczy uznania administracyjnego. Interes obywatela winien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Stosownie do art. 77 § 1 i 80 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wojewoda uznał, że Prezydent podjął prawidłową decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Niemniej jednak uzasadnienie podjętej decyzji winno się opierać o ustalenia poczynione powyżej przez organ odwoławczy

Skargę złożyła A.F., wnosząc o: uchylenie w całości [decyzji z [...] stycznia 2020 r.], poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 7, 77 i 80 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych, wskutek pominięcia, że:

a. z pism Urzędu Miejskiego z: 7 grudnia 1994 r. i 16 grudnia 1999 r. wynika, że obszar dawnej działki numer [...] zgodnie z ustaleniami Planu (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.) był w części przeznaczony pod funkcje obsługujące komunikację;

b. z materiałów wejściowych, o jakich mowa w § 4 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji (M.P. 1988 nr 30 poz. 269 ze zm., dalej zarządzenie z 1988 r.) stanowiących podstawę opracowania założeń do Planu wynika, że prawodawca gminny planował, by na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;

c. z założeń do Planu, przygotowanych w trybie § 6 i 7 zarządzenia z 1988 r. i innych załączników, o jakich mowa w § 18 zarządzenia z 1988 r., wynika, że prawodawca gminny planował, by na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;

d. z planu realizacyjnego opracowanego dla obszaru stanowiącego dawną działkę numer [...], uwzględniającego szczegółową problematykę komunikacyjną, a który miał powstać w trybie ustaleń realizacyjnych dla obszaru o symbolu B.4.R.1 (s. 119-120 Planu) wynika, że na obszarze miały powstać drogi publiczne a nie wewnętrzne;

e. z dokumentów zgromadzonych w miejskim katastrze geodezyjnym takich jak podstawa wpisu lub określenia dawnej wydzielonej działki o numerze [...] w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", wynikać będzie charakter urządzonej drogi na wydzielonej działce gruntu;

d. należało podjąć się próby odszukania treści decyzji Prezydenta z [...] marca 1998 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na której bazowano identyfikując przeznaczenie nieruchomości, gdy wydawano decyzję podziałową z 1999 r.;

f. porozumienie z 13 lutego 2009 r. i protokół z 26 stycznia 2010 r. nie pozwalały na uznanie, że na podstawie tych dokumentów skarżąca zrzekła się ewentualnie przysługującego jej odszkodowania za skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn w odniesieniu do działki numer [...] (stanowiącej część działki [...]), chociaż skarżąca nie wiedziała o tym, że mógł nastąpić skutek wywłaszczenia z mocy prawa w odniesieniu do działki numer [...], a więc nie mogła składać żadnych wiążących i skutecznych dyspozycji co do tego prawa, w tym też tego prawa majątkowego zrzec się nie mogła i braku dokonania przez organy właściwej wykładni oświadczeń woli skarżącej wynikających z tych dokumentów;

2. art. 65 kc w zw. z art. 98 ust. 3 ugn przez brak zastosowania art. 65 kc przy wykładni oświadczeń woli skarżącej zawartych w porozumieniu z 13 lutego 2009 r. i protokołu z 26 stycznia 2010 r. i uznanie, że na podstawie tych dokumentów skarżąca zrzekła się ewentualnie przysługującego jej odszkodowania za skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn w odniesieniu do działki numer [...] (stanowiącej część działki numer [...]), chociaż skarżąca nie wiedziała o tym, że mógł nastąpić skutek wywłaszczenia z mocy prawa, a więc też nie mogła składać żadnych wiążących i skutecznych dyspozycji co do tego prawa, w tym też tego prawa majątkowego zrzec się nie mogła;

3. art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 kpa przez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydenta, który winien wyłączyć się od rozpoznania tej sprawy wraz z podległymi mu pracownikami, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów kierowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego - Miasta [...];

4. art. 98 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że o tym czy następuje skutek ex lege decyduje:

a. treść decyzji podziałowej, podczas gdy w kognicji organu rozstrzygającego o podziale nie leży decydowanie o tym, czy następuje skutek ex lege, bo skutki prawne, o których stanowi art. 98 ust. 1 ugn nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości a jej następstwem;

b. brak warunku, o jakim mowa w art. 99 ugn - zobowiązania właściciela działki drogowej do ustanawiania na rzecz właścicieli działek budowlanych służebności drogowej - podczas gdy tego rodzaju warunki umieszczane były przez organy wykonawcze gmin i miast na prawach powiatu częstokroć wbrew dyspozycji art. 98 ust. 1 ugn;

c. fakt, czy doszło do ujawnienia prawa własności przejętej z mocy prawa w księdze wieczystej, podczas gdy wpis ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, podczas gdy zgodnie z dominującą linią orzeczniczą zasadniczą przesłanką dla uznania, że miał miejsce skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn, jest to, by obszar wydzielony w wyniku decyzji podziałowej miał w dacie podejmowania decyzji o podziale przeznaczenie pod drogę publiczną albo też miał prowadzić do poszerzenia istniejącej drogi publicznej;

5. art. 98 ust. 1 ugn przez bezzasadne uznanie, że następstwem decyzji z [...] sierpnia 1999 r. nie było przejście z mocy prawa części powierzchni ziemskiej w postaci działki numer [...] na rzecz Miasta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem II SA/Go 149/20, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek skarżącej z 17 czerwca 2019 r., zakwalifikowany przez organ I instancji jako wniosek złożony w trybie art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Taką podstawę prawną dochodzonego odszkodowania wskazała również skarżąca w powołanym wniosku.

W myśl art. 98 ust. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że chodzi o działki wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe.

Skutek prawny powołanej regulacji ustawowej w postaci przejścia z mocy ustawy prawa własności nieruchomości wydzielonej w trakcie podziału nieruchomości pod drogę publiczną na rzecz innego podmiotu jest bezpośrednio wyrażony w art. 98 ugn [i] uzależnia wystąpienie tego skutku od łącznego spełnienia dwu warunków: 1. wniosku właściciela...; 2. wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości gruntu pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową).

Zgodnie z art. 98 ust. 3 ugn, w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za działki wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między dotychczasowym jej właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek dotychczasowego właściciela (lub użytkownika wieczystego) odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 98 ust. 3 ugn dotyczy ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy nieruchomość wydzielono w postępowaniu podziałowym pod drogę publiczną. Sprawa o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn może powstać dopiero wtedy, gdy na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek właściciela... dojdzie do wydzielenia określonych działek (działki) gruntu pod drogi publiczne; przejścia powyższych wydzielonych działek na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa i do ujawnienia praw nowego właściciela w księdze wieczystej. Jeżeli warunki te nie zostaną spełnione, nie dojdzie do powstania sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn.

Na gruncie art. 98 ugn samo zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jest niewystarczające do ubiegania się o ustalenie odszkodowania w tym trybie. Przewidziane w art. 98 ust. 3 ugn prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.

Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1 ugn). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 [zd. 1 i 2] ugn). Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 ugn). By mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości została wydzielona działka pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną a nie stanowi jedynie ciągu komunikacyjnego powstałego przez ustanowienie odpowiedniej służebności lub sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie (wyroki NSA z: 20.5.2014 r. I OSK 2681/12; 27.6.2012 r. I OSK 986/11; 8.3.2018 r. I OSK 748/16). Decyzja podziałowa z [...] sierpnia 1994 r. wymogów tych nie spełnia. Z decyzji wynika, że organ dokonał podziału nieruchomości obejmującej działkę nr [...] pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu dla wydzielonych działek o wskazanych numerach tj. wszystkich powstałych za wyjątkiem [działki] nr [...]. Z decyzji nie wynika, że działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Z akt sprawy administracyjnej wynika, a której to okoliczności skarżąca nie kwestionowała nie tylko w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak również w złożonej skardze, że na działce nr [...] ustanawiała służebność dojazdu na rzecz nowych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału. Skarżąca w 2009 r. wystąpiła o podział działki nr [...] jako jej właściciel, zwierając uprzednio z miastem, reprezentowanym przez Prezydenta Miasta, porozumienie w przedmiocie jej podziału i zobowiązując się przekazać część tej działki Miastu w drodze darowizny. Okoliczności te - wbrew zarzutowi dotyczącemu naruszenia art. 65 kc odnośnie [do] wykładni oświadczenia woli skarżącej, zawartych w porozumieniu z 13 lutego 2009 r. i protokole z 26 stycznia 2010 r. - [nie] pozwalają przyjąć, że była ona w błędzie, co do przysługującego jej prawa własności działki nr [...], jak i powstałej w wyniku późniejszego podziału działki nr [...]. Oceniając zarzut naruszenia art. 98 ust. 1 ugn Sąd I instancji zgodził się, że skutki prawne, o których w nim mowa, w tym przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonej pod drogę gminną następuj[ą], jak wynika z treści tego przepisu, z mocy prawa, a ujawnienie prawa własności gminy w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Powyższe nie ma wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. To z treści decyzji winno wynikać, czy dana działka gruntu jest przeznaczona pod drogę publiczną. Jeżeli tak, to z mocy prawa prawo własności tej działki przechodzi odpowiednio na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem skarżącej, że w literaturze i orzecznictwie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 ugn wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp, ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej ([wyrok WSA w Lublinie z 12.7.2012 r. II SA/Lu 466/12, Lex 1228996, akceptowany przez K. Marciniuka w:] red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015[, s. 406, uw. 3 do art. 99]). Decyzja zatwierdzająca projekt podziału jest ostateczna, jest w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki prawne, w tym w części nakładającej na skarżącą obowiązek zapewnienia nowym właścicielom działek wymienionych w zdaniu drugim decyzji dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności. W decyzji tej nie określono konkretnego przebiegu służebności, tylko zobowiązano właściciela działek do jej ustanowienia w przypadku zbycia wydzielonych działek.

Wojewoda dokonał dokładnej analizy obowiązującego w 1994 r., a więc również w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. Z postanowień Planu dotyczącego obszaru oznaczonego B.4.R1, w skład którego wchodziła między innymi działka nr [...] nie wynika, by cześć tej działki była przewidziana pod drogę publiczną. Działka nr [...] na rysunku Planu stanowi w całości użytek rolny oznaczony jako R - rola i Ps - pastwiska i w jej granicy nie znajduje się żadna droga (istniejąca lub planowana). Z powyższego wynika, co trafnie podkreślił Wojewoda, że Plan nie przewidywał na tym terenie wydzielenia dróg publicznych. Z samego "zapisu" [winno być "przepisu"] Planu, zgodnie z którym na terenie tym przewidziano przeznaczenie terenów oznaczonych B.4.R1 pod funkcje mieszkaniowe z usługami lub innymi funkcjami z ograniczoną uciążliwością, dowolne funkcje o ograniczonej uciążliwości z wyłączeniem przemysłowej i funkcje obsługujące komunikację nie można wnioskować, że część nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przewidziano pod drogę publiczną, co ewentualnie by mogło mieć wpływ na interpretację zapisów decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu jej podziału. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze z żadnego z dokumentów wymienionych w skardze nie wynika, że miejscowy Plan przewidywał, że przez działkę nr [...] przebiegać będzie droga publiczna. Skarżąca podejmuje próbę dostosowania bardzo ogólnych postanowień Planu do okoliczności wynikających z decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału, która została wydana w 1999 r. w oparciu o jej wniosek.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 kpa przez rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy - Prezydenta. Jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 5 ugn. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn. Wskutek nowelizacji ugn ustawodawca ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 173, poz. 1218) do art. 142 ugn dodał ustęp 2 mówiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 dział I kpa. Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez dodanie ustępu 8 do art. 124 ugn. Skoro ustawodawca określił dwie sytuacje, w których prezydent miasta na prawach powiatu ma się wyłączyć, a w kolejnych nowelizacjach nie rozszerzono tego katalogu należy uznać, że taką sytuację uregulowano wyczerpująco. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy wnioskować, że w stosunku do innych sytuacji brak jest obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od sprawy, w których jest stroną. W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy był - mając na uwadze art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 kpa - Prezydent wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Skutki prawne jakie wywołuje decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału należy oceniać według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Tym samym podniesiona w skardze okoliczność, że według aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ul. "[...]" [winno być "[...]"] przebiegająca prostopadle do działki nr [...] ma być drogą publiczną, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnośnie [do] powołanego w skardze wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05) i utrzymującego go w mocy wyroku ETPC z 15 grudnia 2009 r. [Lex 534829] podnieść należy, że sprawa ta dotyczyła innego stanu faktycznego. Pogląd ETPC wyrażony w tym orzeczeniu, zgodnie z którym dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, należy uznać za trafny, ale trzeba zwrócić uwagę, że Trybunał nie wypowiedział się na temat trybu dochodzenia odszkodowania przez właścicieli działek wydzielonych do ogólnego dostępu. Sąd opowiada się za poglądem [K. Marciniuka] wyrażonym w komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją P. Czechowskiego (s. 397 [, uw. 14]), że w obecnym stanie prawnym, wobec jasnego brzmienia art. 98 ust. 1 ugn należy uznać, że odszkodowanie takie może być dochodzone jedynie w trybie cywilnym, przed sądem powszechnym. Sprawy wywłaszczeniowe, w tym sprawy o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, są sprawami o charakterze cywilnoprawnym, które ustawodawca przekazał do rozstrzygania w trybie administracyjnym, ale tylko te wyraźnie wymienione w ugn. Pozostałe spory powstałe na gruncie spraw związanych z wywłaszczeniem podlegają właściwości sądów powszechnych. Z uwagi na art. 2 § 1 i 3 kpc wykładnia rozszerzająca w tym przedmiocie nie jest dopuszczalna.

Sąd I instancji za bezzasadny znał zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności [istotnych] do rozstrzygnięcia sprawy, pozwalając uwzględnić interes społeczny i słuszny interes skarżącej. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokonania ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Dokonując poszczególnych ustaleń opierały się na zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Wojewoda ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną wywiodła A.F., reprezentowana przez adw. A.J., w całości zaskarżając wyrok II SA/Go 149/20, zarzucając naruszenie [k. 98-119 akt II SA/Go 149/20; s. 2 skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej dosłał po wezwaniu Sądu - k. 139, 142 ("przedkładam drugą stronę skargi kasacyjnej z dnia 22 września 2020 r."), 143 akt II SA/Go 149/20, choć na dosłanej stronie mowa jest o skardze "na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2020 r. znak [...]", wskazany został art. 53 § 1 i 54 § 1 ppsa, zaś przedstawione zarzuty nie korespondują gramatycznie i strukturalnie ze skargą kasacyjną z 22 września 2020 r., a przy tym różnią się od zarzutów zawartych na s. 2 skargi do WSA - k. 4 akt II SA/Go 149/20]:

I. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ugn (Dz. U. z 1997 r. Nr 115 poz. 741 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym [...] sierpnia 1999 r. przez pominięcie, że:

a. w świetle ówczesnego przepisu za dostęp do drogi publicznej uważało się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem;

b. podziału nieruchomości dokonywało się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność drogowa, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma następować w trybie art. 93 ust. 3 ugn;

co razem oznacza, że w przypadku decyzji podziałowej w ogóle nie można było mówić o tym, że dojdzie do wydzielenia tzw. drogi wewnętrznej albo też, że potrzeba

zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek gruntowych zostanie zaspokojona przez wydzielenie drogi wewnętrznej i warunek ustanawiania służebności gruntowej na tej drodze wewnętrznej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, a zatem umieszczenie stosownego warunku z mocy art. 99 ugn było nieuprawnione, skoro w momencie podziału była możliwość wydzielenia drogi w postaci działki drogowej nr [...], doszło do tego, co przyznał organ niższego stopnia, skoro tę działkę określił nawet w sentencji jako drogową;

II. art. 77 i [art.] 80 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 kpa przez: [niespójnie ze s. 3 skargi kasacyjnej - k. 143, 99 akt II SA/Go 149/20] realizacji (M.P. 1988 nr 30 poz. 269 ze zm.) stanowiących podstawę opracowania założeń do planu z 1994 r., a na podstawie których odkodować można byłoby, czy prawodawca gminny planował, aby na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne, czy też drogi wewnętrzne jak wywiódł Sąd I instancji i organy obu instancji;

c. organy obu instancji zrezygnowały ze zbadania założeń do planu z 1994 r., przygotowanych w trybie § 6 i 7 zarządzenia z 1988 r. i innych załączników, o jakich mowa w § 18 zarządzenia z 1988 r., a na podstawie których odkodować można byłoby, czy prawodawca gminny planował, by na przedmiotowym obszarze znalazły się finalnie publiczne drogi gminne;

d. organy obu instancji nie przeprowadziły dostatecznych prób odszukania decyzji z [...] marca 1998 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na której bazowano w świetle ówczesnej treści art. 93 ust. 6 ugn (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.), tj. stosując wyznaczone tam zasady podziału wobec ich nieskonkretyzowania w planie z 1994 r.;

e. porozumienie z 13 lutego 2009 r. oraz protokół z 26 stycznia 2010 r. nie pozwalają na uznanie, że na podstawie tych dokumentów skarżąca zrzekła się ewentualnie przysługującego jej odszkodowania za skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn, w odniesieniu do działki nr "[...]" (stanowiącej część działki [nr] [...]), skoro skarżąca nie wiedziała o tym, że mógł nastąpić skutek wywłaszczenia z mocy prawa w odniesieniu do działki nr [...], a więc też nie mogła składać żadnych wiążących i skutecznych dyspozycji co do tego prawa, w tym też tego prawa majątkowego zrzec się nie mogła;

f. organy obu instancji nie dokonały identyfikacji tego, jakie było przeznaczenie planistyczne dawnej działki nr [...], a w tym wydzielonej przedmiotowej działki nr [...], w dacie dokonywania podziału, a co uzasadnia twierdzenie, że nie doszło do załatwienia sprawy przez pryzmat celów, jakie wyznacza art. 98 ust. 1 ugn i przesłanek, jakie należy ocenić;

"II". [powtórnie - s. 4 skargi kasacyjnej]. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 kpa przez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcia sprawy w I instancji dokonał organ niewłaściwy, a mianowicie Prezydent Miasta [...], który winien wyłączyć się od rozpoznania tej sprawy wraz z podległymi mu pracownikami, a to z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów kierowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego - Miasta [...];

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że o tym czy

następuje skutek ex lege decyduje:

a. treść decyzji podziałowej, podczas gdy w kognicji organu rozstrzygającego o podziale nie leży decydowanie o tym, czy następuje skutek ex lege, bo skutki prawne, o których stanowi art. 98 ust. 1 ugn nie są przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a jej następstwem;

b. brak warunku, o jakim mowa w art. 99 ugn - zobowiązanie właściciela działki drogowej do ustanawiania na rzecz właścicieli działek budowlanych służebności drogowej - podczas gdy tego rodzaju warunki umieszczane były przez organy wykonawcze gmin i miast na prawach powiatu częstokroć wbrew dyspozycji art. 98 ust. 1 ugn;

podczas gdy zgodnie z dominującą linią orzeczniczą zasadniczą przesłanką dla uznania, że miał miejsce skutek ex lege, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn jest to, by obszar wydzielony w wyniku decyzji podziałowej miał w dacie podejmowania decyzji o podziale przeznaczenie pod drogę publiczną albo też miał prowadzić do poszerzenia istniejącej drogi publicznej, zaś w realiach sprawy organy obu instancji, ani Sąd I instancji nie określił, jakie przeznaczenie miała wydzielona działka nr [...], jeżeli tym przeznaczeniem nie była "komunikacja", a co za tym idzie, jak należy rozumieć tak określone w planie z 1994 r. przeznaczenie;

IV. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn przez niewłaściwe zastosowanie przepisów będących źródłem norm dopełnienia przez bezzasadne uznanie, że następstwem decyzji z [...] sierpnia 1999 r. nie było przejście z mocy prawa części powierzchni ziemskiej w postaci działki nr [...] na rzecz Miasta, skoro:

a. w świetle ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie jakaś część działki numer [...] była przeznaczona pod komunikację;

b. plan z 1994 r. został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm., dalej: ustawa z 1984 r.), która nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne, bo takie uregulowanie pojawiło się dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415);

c. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nie było obowiązku, by w planie miejscowym, z którą decyzją podziałowa musiała być zgodna, był wyznaczony przebieg ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że dla zgodności podziału nieruchomości przewidującego m.in. wydzielenie jednej z działek pod drogę czy ulicę i ziszczenie się skutku z art. 98 ugn jest to, by w miejscowym plan[ie] zagospodarowania przestrzennego konieczne było jednoznaczne przewidzenie takiej drogi, w tym jej przebiegu;

d. ówczesna treść art. 93 ust. 6 ugn stanowiła, że jeżeli ustalenia planu miejscowego nie zawierają szczegółowych zasad podziału nieruchomości, warunki podziału ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w sprawie miało miejsce i o czym świadczy uzasadnienie decyzji podziałowej;

e. ówczesna treść art. 98 ust. 1 ugn - w odróżnieniu od brzmienia nadanego ustawą o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw z dnia 7 stycznia 2000 r. (Dz. U. nr 6, poz. 70) stanowiła, że działki gruntu wydzielone pod (wszelkie) drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne, zaś dopiero powołana nowela:

i. sprecyzowała, że skutek ów dotyczy dróg publicznych;

ii. przewidziała w art. 93 ust. 6 ugn to, że jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia planu miejscowego nie określają zasad podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może żądać od osoby, która składa wniosek o podział, dołączenia do wniosku koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości;

V. art. 141 § 4 ppsa przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji na poparcie przeprowadzonej wykładni i procesu stosowania prawa aktualnego brzmienia art. 99 ugn, podczas gdy w dacie wydawania decyzji podziałowej treść tego przepisu była odmienna, co ma znaczenie, zaś przy ocenie skutku ex lege uwzględniać należy stan prawny z dnia wydawania decyzji podziałowej [k. 98, 99, 143, 100-119 akt II SA/Go 149/20].

Wniesiono o: uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim; zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania przed Sądem I instancji i kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych (w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia przez decyzję z [...] sierpnia 1999 r. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ugn (Dz.U. z 1997 r. nr 115 poz. 741 ze zm.; pkt I petitum skargi kasacyjnej).

Niniejsze postępowanie ma na celu kontrolę wyroku II SA/Go 149/20, którym Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję z [...] stycznia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r., odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość obejmującą działkę nr [...].

Decyzja z [...] sierpnia 1999 r., którą zatwierdzono projekt podziału działki nr [...], jest ostateczna, prawomocna, wywiera przewidziane w niej skutki prawne i nie podlegała ocenie ani przez orzekające w sprawie organy ani przez Sąd I instancji; nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (art. 16 § 1 kpa - np. przez stwierdzenie jej nieważności). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lutego 2021 r. I OSK 2861/20, oddalając wniosek skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stwierdził: "Decyzja z [...] sierpnia 1999 r. jest ostateczna i wywiera skutki prawne (art. 16 kpa). Strony dysponują ostatecznym rozstrzygnięciem organu administracji, a wszczynanie kolejnych postępowań nadzwyczajnych i zawieszanie z tego tytułu postępowań sądowych związanych z nimi w jakikolwiek sposób, mogłoby prowadzić do paraliżu postępowań głównych (postanowienie NSA z 27.1.2015 r. II OZ 34/15, Lex 1640586). Po prawomocnym zakończeniu postępowania nieważnościowego, skarżąca będzie mogła ewentualnie skorzystać z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 kpa (postanowienie NSA z 12.8. 2014 r. I OSK 1888/14, Lex 1501747). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa".

Decyzja z [...] sierpnia 1999 r. nie podlega ocenie w granicach niniejszej sprawy (art. 134 § 1 ppsa), przez co jest wiążąca dla organów, Sądu I instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny odnieść się do zarzutów sformułowanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 3 kpa (pkt II oznaczony po raz wtóry w petitum skargi kasacyjnej).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podniesiono, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które miałaby wypłacić gmina. W odróżnieniu od uregulowania dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości zawartego w art. 142 ust. 2 ugn, zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa, takie uregulowanie nie zostało przyjęte w sprawach o ustaleni[e] odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem brak jest podstaw prawnych, by wyłączyć prezydenta miasta od prowadzenia takich spraw i tym samym, by uznać ten organ za niewłaściwy (wyrok NSA z 19.10.2018 r. I OSK 2917/16, Lex 2604125). Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, tak jak i zbieżny z nim pogląd wyrażony przez Sąd I instancji (s. 16/17 wyroku II SA/Go 149/20). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by piastun organu bądź któryś z pracowników organu był stroną albo pozostawał z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (art. 24 § 1 pkt 1 kpa). Brak regulacji nakazującej wyłączenie prezydenta miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania, które miałaby wypłacić gmina - w świetle założenia o racjonalności ustawodawcy - należy uznać za zabieg świadomy i celowy. Nie można przy tym pominąć faktu, że od decyzji prezydenta przysługuje odwołanie do organu II instancji, a następnie możliwość poddania obu decyzji kontroli sądowoadministracyjnej (art. 134 § 1 i art. 135 ppsa).

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Ze względu na zbieżność zarzutów sformułowanych w pkt III i IV petitum skargi kasacyjnej, zarzuty te należało rozpoznać łącznie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn (pkt III i IV petitum skargi kasacyjnej).

Odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 ugn przysługuje jedynie za działki gruntu, o których mowa w ust. 1. Stosownie do art. 98 ust. 1 zd. 1 ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (pozostałe dwa zdania art. 98 ust. 1 ugn nie są relewantne w niniejszej sprawie; oba przepisy w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 65, tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji).

Koniecznym warunkiem zastosowania art. 98 ust. 3 ugn jest zajście wszystkich przesłanek wynikających z art. 98 ust. 1 ugn: a. działki muszą zostać wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe); b. działki muszą być częścią nieruchomości właściciela, który wystąpił z wnioskiem o jej podział; c. decyzja zatwierdzająca podział musi być ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Po spełnieniu powyższych warunków, z mocy prawa, przedmiotowe działki przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

Do ustalenia, czy skarżącej należało przyznać odszkodowanie za działkę nr [...] (podzieloną następnie decyzją z [...] września 2009 r. na działki nr [...] i [...]) konieczne jest określenie skutków ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej z [...] sierpnia 1999 r., wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ugn (Dz.U. z 1997 r. nr 115 poz. 741 ze zm.). W świetle ówcześnie obowiązującego prawa, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem (art. 93 ust. 3 ugn). Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona (art. 99 ugn).

Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wcześniej Sądu I Instancji i organów administracji publicznej orzekanie w niniejszym postępowaniu o prawidłowości zastosowania art. 93 ust. 3 i art. 99 ugn przy wydaniu decyzji z [...] sierpnia 1999 r. (przeto brak było podstaw do odniesienia się do zarzutu ujętego w pkt III lit. b petitum skargi kasacyjnej). Istotne jest jedynie, że powstałe działki miały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowych, o czym przesądzała decyzja podziałowa, a do czego dostosowała się skarżąca (świadczą o tym odpowiednie wpisy w dziale III księgi wieczystej nr [...] - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc).

Już w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1999 r. wiadome było, że wydzielone działki nie przeszły z mocy prawa na rzecz gminy, a zatem nie powstał obowiązek odszkodowawczy (art. 98 ust. 1 i 3 ugn w brzmieniu Dz.U. z 1997 r. nr 115 poz. 741 ze zm.). Przejście prawa własności jest w myśl art. 98 ust. 1 ugn determinowane treścią decyzji podziałowej, co czyni nieuzasadnionym zarzut zawarty w pkt III lit. a petitum skargi kasacyjnej.

Dla niniejszego postępowania nie było istotne, czy Plan z 1994 r. przewidywał, działkę nr [...] pod drogę publiczną. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 1999 r. Organy posiłkowały się przepisami Planu w celu wykazania, że żadna droga nie była planowana przez działkę nr [...]. Działanie to miało charakter pomocniczy, gdyż decydujące jest, czy w sprawie zastosowanie znalazł art. 98 ust. 1 ugn, a na to - na obecnym etapie postepowania - wpływu nie miały przepisy planistyczne (nieusprawiedliwione były zatem zarzuty pkt III i IV lit. a, b, c, d, e petitum skargi kasacyjnej).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Art. 77 kpa składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu (s. 9-12 skargi kasacyjnej), nie wskazał paragrafu, którego naruszenia się dopatruje. Z tego powodu zarzut naruszenia "art. 77 kpa" nie nadawał się do rozpoznania (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

Ze względu na niespójność logiczną między treścią zawartą na s. 2 i 3 skargi kasacyjnej, możliwe było jedynie odniesienie się do zarzutu ujętego w pkt II petitum skargi kasacyjnej w zakresie lit. c, d, e, f.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 kpa (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

W celu uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wcześniejszych rozważań o braku konieczności - w niniejszej sprawie - szczegółowego badania Planu. Wobec powyższego, organy nie były obowiązane przeprowadzić postępowania dowodowego z założeń do Planu z 1994 r. i decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt II lit. c i d petitum skargi kasacyjnej). Nieistotne było także przeznaczenie planistyczne działki nr [...] i wydzielonej z niej działki nr [...] (pkt II lit. f petitum skargi kasacyjnej). Mimo powyższych zastrzeżeń, trafnie Sąd I instancji zauważył, że Wojewoda dokonał dokładnej analizy Planu z 1994 r. (s. 15 akapit 2 wyroku II SA/Go 149/20; s. 5/6 decyzji z [...] stycznia 2020 r.).

W zarzucie ujętym w pkt II lit. e petitum skargi kasacyjnej mylnie wskazano, że "skarżąca zrzekła się ewentualnie przysługującego jej odszkodowania za skutek, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 ugn, w odniesieniu do działki nr [...]". Przedmiotowe postępowanie dotyczy działki nr [...] a nie działki [...], choć obie powstały w wyniku podziału działki nr [...]. Co się zaś tyczy rzeczonego zrzeczenia się odszkodowania, to nie miało ono miejsca. Skarżącej nie przysługuje odszkodowanie z art. 98 ust. 3 ugn za działkę nr [...], wobec czego nie mogła się go zrzec. Porozumienie z 13 lutego 2009 r. i protokół z 26 stycznia 2010 r., a zwłaszcza umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego [...] lutego 2010 r. rep. A nr [...] dowodzą, że skarżąca miała świadomość, że nie doszło do przejścia prawa własności w trybie art. 98 ust. 1 ugn, skoro skutecznie rozporządziła prawem własności do działki nr [...], wydzielonej decyzją z [...] września 2009 r. z działki nr [...] ("§ 1. A.F. oświadcza, że 1) jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości - działki gruntu o nr [...]... 2) powyższa działka powstała w wyniku podziału działki o nr ewidencyjnym [...]..., stanowiącej ulicę Zastępową..." - s. 1/2 umowy darowizny; księga wieczysta nr [...]).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt V petitum skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut błędnego zastosowania art. 99 ugn (również przez derywowanie normy prawnej z nieaktualnej treści przepisu) jest zarzutem nieprawidłowej wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie może być przeto zwalczany przez związanie - jako z przepisem odniesienia - z art. 141 § 4 ppsa. Należałoby go powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Na marginesie należy zauważyć, że o zastosowaniu w sprawie art. 99 ugn Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się rozpatrując zarzuty sformułowane w pkt III i IV petitum skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.