I OSK 2704/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/18 w sprawie ze skargi S. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 1694/18 oddalił skargę S. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda Lubelski stwierdził, że z dniem [...] lipca 2000 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa własność nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, obejmujących m.in. dz. nr [...] o pow. [...] ha (arkusz mapy 3, obręb: [...]) uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Wnioskiem sporządzonym dnia 23 lutego 2018 r. S. P. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [..] czerwca 2013 r. wskazując, że bez własnej winy jako strona nie brał on udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a."), a także że w dniu wydania decyzji istniały nieznane organowi okoliczności faktyczne (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.)., tj. działka oznaczona nr [...] położona w [...] była i jest działką siedliskową S. P. a.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [...] .

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim o zwrot akt postępowania administracyjnego z 2013 r. przesłanych, w związku z toczącym się postępowaniem o zasiedzenie nieruchomości. Zwrócono się również do S. P. a, który pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. oświadczył, że jego wniosek w sprawie wznowienia postępowania jest wnioskiem alternatywnym w przypadku uznania, że nie przysługuje mu przymiot strony. Skarżący wyjaśnił, że sprawa o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, tocząca się przed Sądem Rejonowym w Tomaszowie Lubelskim oczywiście oznacza, że nie posiada on tytułu własności do nieruchomości. Wskazał, że nie oznacza to jednak, aby ponad wszelką wątpliwość zostało ustalone kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Prowadzenie postępowania w sprawie o zasiedzenie nie oznacza, że w przyszłości nie może zostać wszczęte z urzędu postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [..] czerwca 2013 r.

Mając to na uwadze Wojewoda wskazał, że S. P. nie posiada aktualnie tytułu prawnego do nieruchomości - co jest bezsporne. Z tej też przyczyny nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie badania zasadności złożonego przez niego wniosku.

Na skutek złożonego od tego postanowienia zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] maja 2018 r. znak [...]

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania uzależnione jest m.in. od tego czy pochodzi on od strony postępowania. Organ podniósł, że w postępowaniu dotyczącym komunalizacji z mocy prawa, uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że w dniu [...] lipca 2000 r. to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do skomunalizowanego mienia. S. P. nie przedstawił dokumentów potwierdzających aby na dzień [...] lipca 2000 r. przysługiwało mu prawo własności działki nr [...], którą na podstawie decyzji komunalizacyjnej nabyła [...]. Potwierdzeniem braku tytułu własności do działki [...] jest to, że S. P. jest dopiero w trakcie postępowania o zasiedzenie tej nieruchomości.

Z postanowieniem tym nie zgodził się S. P., który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. I SA/Wa 1694/18 oddalił tę skargę.

Uzasadniając wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z [..] czerwca 2013 r., w której stwierdzono nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...], własności nieruchomości Skarbu Państwa położonych w obrębach [...], [...], [...] w trybie art. 13 ust 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa mógłby być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą (którzy posiadają uprawnienia strony z mocy prawa), który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu [...] lipca 2000 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia lub podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Wskazano, że S. P. prawem własności ani innym prawem rzeczowym do opisanej nieruchomości się nie legitymuje. Nie złożył żadnego dokumentu, który potwierdzałby mu przysługiwanie prawa do tej nieruchomości. Jedynym argumentem skarżącego przemawiającym za istnieniem po jego stronie prawa do tej nieruchomości, było toczące się postępowanie o jej zasiedzenie przed sądem powszechnym, które nie zostało zakończone i które takiego tytułu skarżącemu obecnie nie daje.

S. P. wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając opisany powyżej wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędne uznanie, iż Skarżący nie posiada interesu prawnego wymaganego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [..] czerwca 2013 r.;

W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie pełnego rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi w następstwie czego doszło do błędnego ustalenia przez Sąd Wojewódzki, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku w całości oraz postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. numer [...] w całości, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. Działając w imieniu własnym, wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

I. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 u.p.s.a.

Na podstawie skargi kasacyjnej Sąd ustalił, że skrót "p.u.s.a." oznacza ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137).

Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. mają jedynie ustrojowy charakter. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 03 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 920/18).

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być również utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie.

Niezasadnie również zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zaskarżonego w niniejszej sprawie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazał jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. oraz wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy.

II. Bezzasadnie też Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie prawa materialnego.

Podnosząc zarzut prawa materialnego wskazano, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego do zainicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [..] czerwca 2013 r.

Związany zarzutami skargi kasacyjnej Sąd mógł badać jedynie to, czy w badanej sprawie w istocie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a., który stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Przepis art. 147 k.p.a. określa inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie ustanawia bezwzględnego obowiązku wszczęcia postępowania wznowieniowego, w reakcji na każdy zgłoszony wniosek.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były postanowienia wydane na skutek wniosku S. P. a o wznowienie postępowania. Żądanie to podlegało obligatoryjnej ocenie organu. Jeżeli bowiem już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną (co ma miejsce w niniejszej sprawie), organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić trzeba, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób wyczerpujący rozważył i w szczegółowo omówił zagadnienie interesu prawnego skarżącego, wskazując, że stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z [..] czerwca 2013 r., w której stwierdzono nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...], własności nieruchomości Skarbu Państwa położonych w obrębach [...], [...], [...] w trybie art. 13 ust 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa mógłby być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą (którzy posiadają uprawnienia strony z mocy prawa), który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu [...] lipca 2000 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia lub podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący S. P. prawem własności ani innym prawem rzeczowym do opisanej nieruchomości się nie legitymuje. Nie złożył żadnego dokumentu, który potwierdzałby przysługiwanie mu prawa do tej nieruchomości. Jedynym argumentem skarżącego przemawiającym za istnieniem po jego stronie prawa do tej nieruchomości, było toczące się postępowanie o jej zasiedzenie przed sądem powszechnym, które nie zostało zakończone i które takiego tytułu skarżącemu obecnie nie daje. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się również do kwestii błędu w akcie notarialnym. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro skarżącemu nie przysługiwał do spornej nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to interesem prawnym w rozumienie art. 28 k.p.a., w rozpoznawanej sprawie skarżący się nie legitymował. W świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych badanej sprawy wnioski organów, na tych faktach oparte są prawidłowe i słusznie zostały zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki.

W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za sporządzoną i wniesioną skargę kasacyjną, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.