I OSK 2701/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Rz 53/23 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie dodatku dla gospodarstwa domowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ( dalej: "Sąd I instancji" "WSA) wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023r o sygn. akt II SAB/Rz 53/23 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. (dalej: "Strona", "Skarżący" lub "Wnioskodawca") na bezczynność Wójta Gminy W. (dalej: w skrócie "Wójt" lub "Organ"), w przedmiocie dodatku dla gospodarstwa domowego 1) stwierdził , że Wójt Gminy W., dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego J.P. z dnia 10 listopada 2022 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązał Wójta Gminy W. do załatwienia ww wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego J.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym

W dniu 10 listopada 2022 r. J.P. wystąpił do Wójta z wnioskiem o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła.

Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. Organ, powołując się na art. 34 ust. 5 i art. 27 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm.; dalej zwana: "Ustawą") w zw. z art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "K.p.a.") wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, w celu złożenia wyjaśnień na okoliczność prowadzonego postępowania o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła na podstawie wniosku z dnia 10 listopada 2022 r., tj. wykazania jakie kroki formalne zostały poczynione w celu wydzielenia odrębnego adresu. Organ pouczył, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy. Przedmiotowe wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 8 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi Wnioskodawca w dniu 13 grudnia 2022 r. oświadczył, że pod adresem W. [...] zamieszkują dwa osobne gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach, które mają osobne: wejścia, liczniki prądu, gazu i wody, łazienki, kuchnie oraz składane deklaracje śmieciowe. Podniósł również, że przepisy nie wymagają aby konieczne było wszczęcie procedury o odrębności lokalu, zatem brak takiego dokumentu nie jest kwestią warunkującą prawo do dodatku węglowego.

W dniu 21 grudnia 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy pod adresem zamieszkania Skarżącego, z którego sporządzona została notatka służbowa.

Następnie pismem z 30 grudnia 2022 r. Wójt poinformował o pozostawieniu wniosku Wnioskodawcy o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła bez rozpoznania, na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw. Organ wskazał, że Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień na okoliczność podjętych kroków formalnych poczynionych w celu wydzielenia odrębnego adresu na podstawie art. 24 ust. 5a ustawy, w związku z faktem, że dla tego samego adresu został już uprzednio przyznany dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Skarżący nie złożył jednak dokumentów ani wyjaśnień, o jakie był wzywany, jak również nie wykazał, że dokonał jakichkolwiek czynności mających na celu wyodrębnienie lokalu w przyszłości, a także nadanie odrębnego adresu zamieszkania dla lokalu, "dla którego świadczenia dochodzi". Z kolei w wywiadzie środowiskowym ustalono, że pod zawnioskowanym adresem istnieje co prawda więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jednak brak jest możliwości uznania, że zamieszkują one odrębne lokale na podstawie przedstawionych w sprawie dokumentów.

Skarżący pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej również: "SKO" lub "Kolegium") z "odwołaniem", kwestionując stanowisko Wójta wyrażone w powyższym piśmie z 30 grudnia 2022 r.

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania.

W dniu 23 lutego 2023 r. do Organu wpłynęło ponaglenie w którym Skarżący zawnioskował o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości oraz ponaglenie Wójta do niezwłocznego załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku o dodatek węglowy złożonego na podstawie art. 2 ust. 3c i 3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.) poprzez rozpatrzenie jego wniosku i wydanie stosownej decyzji.

Z kolei pismem z dnia 21 marca 2023 r. skarżący złożył kolejne ponaglenie zaznaczając, że chodzi o wniosek o dodatek dla gospodarstw domowych złożony na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw i wnosząc o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości oraz ponaglenie Wójta do niezwłocznego załatwienia sprawy.

Następnie pismem z dnia 27 kwietnia 2023 r. Skarżący wyniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy W. w sprawie postępowania z wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych złożonego w dniu 10 listopada 2023 r., W ocenie skarżącego ustalenie, czy w jego przypadku miał miejsce brak możliwości wyodrębnienia adresu jest już rozstrzygnięciem merytorycznym i winno być wskazane w decyzji dającej mu możliwość dwuinstancyjnego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o stwierdzenie, że nie dopuścił się bezczynności rozpatrując przedmiotową sprawę. Organ podniósł, że zachował ustawowe terminy i dokonując subsumcji stanu faktycznego i stanu prawnego, pozostawił wniosek bez rozpoznania - tj. dokonał stosownej czynności zgodnie z normą art. 24 ust. 5 ustawy. Jak zaznaczył, w przepisie tym ustawodawca przewidział instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania, która stanowi analogię do instytucji z art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie, co zostało również prawidłowo wykonane w niniejszej sprawie. Wójt wyjaśnił, iż wobec braku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 24 ust. 5a i 5b ustawy nie miał prawa wydać decyzji w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 ust. 5b tej ustawy. Zaznaczył również, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 24 ust. 26 ustawy. Wobec powyższego w sprawie tej nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie Wójta pismo złożone przez Skarżącego w dniu 13 grudnia 2022 r. nie odpowiadało treści wezwania – skarżący nie odniósł do przedmiotowego wezwania, ani nie wykazał faktu zamieszkiwania w odrębnym lokalu podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Pracownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej po przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym stwierdził, że pod wnioskowanym adresem istnieje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jednak nie może stwierdzić, że zamieszkują one odrębne lokale na podstawie przedstawionych dokumentów, co wobec zgromadzonych dowodów w sprawie wykluczało możliwość przyznania dodatku dla gospodarstwa domowego po raz drugi.

W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył, iż w kontrolowanej sprawie skarżący w dniu 10 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstwa domowego z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. Z wniosku wynikało, że gospodarstwo domowe, którego dotyczył jest ogrzewane kotłem na paliwo stałe – pelet. Poza sporem było, że w budynku pod podanym we wniosku adresem zamieszkiwały 2 gospodarstwa domowe. Dopiero pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do wykazania jakie kroki formalne zostały poczynione w celu wydzielenia odrębnego adresu. Wedle treści pisma należało przedłożyć zaświadczenie starosty o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu bądź też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Skarżący w piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r. wyjaśnił, że pod wskazanym przez niego adresem zamieszkują dwa odrębne gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach, które mają osobne: wejścia, liczniki prądu, łazienki, kuchnie, liczniki gazu, liczniki wody i które składają odrębne deklaracje śmieciowe. Powołując się na przepisy ustawy o dodatku węglowym wskazał, że z ustawy nie wynika konieczność wszczęcia procedury związanej "z odrębnością lokalu, więc nie może być takiego warunku dla przyznania dodatku". Sąd zauważył też, iż w aktach znajduje się notatka służbowa, która miała dokumentować przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wynika z niej, że osoby wchodzące w skład gospodarstwa domowego skarżącego na własny użytek rzeczywiście zajmują 2 osobne pokoje, łazienkę, kuchnię – wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Wejście do budynku dla ww. pomieszczeń jest odrębne, w środku znajduje się wejście na klatkę schodową i strych. W domu dla każdego z mieszkań są oddzielne liczniki gazu, prądu i wody. Rodzina składa odrębną deklarację śmieciową. Skarżący tego samego dnia – tj. 21 grudnia 2022 r. wypełnił też oświadczenie, zgodnie z którym opisane we wniosku źródło ogrzewania jest współdzielone (we wniosku nie było takiej rubryki).

WSA wskazał następnie, że materialnoprawną podstawę dla rozpatrzenia wniosku skarżącego stanowią przepisy opisanej na wstępie Ustawy z dnia 15 września 2022 r., a ustawa ta nie definiuje pojęcia odrębnego lokalu użytego w art. 24 ust. 5a ani nie odsyła do innych ustaw w tym zakresie. Jak wynika z treści informacji z dnia 30 grudnia 2022 r. organ utożsamił je z pojęciem samodzielny lokal, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) i w konsekwencji z odrębną własnością takiego lokalu. Według Sądu nie są to jednak tożsame pojęcia. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby organ na potrzeby rozpoznania wniosku skarżącego dysponował informacją czy skarżący w ogóle jest właścicielem nieruchomości i czy byłby w ogóle uprawniony do żądania ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu czy uzyskania zaświadczenia. Nie rozważono też czy w tym stanie faktycznym możliwe byłoby w ogóle nadanie nowego numeru porządkowego. Zdaniem Sądu nie można oczekiwać od strony spełnienia warunków, których ustawa nie przewiduje, a odrębny lokal, o którym mowa w art. 24 ust. 5a ustawy nie musi stanowić przedmiotu odrębnej własności. Nie ma podstaw aby utożsamiać ze sobą 2 różne pojęcia. Może bowiem się zdarzyć, że w budynku znajdują się osobne lokale mieszkalne, z których korzystają osobne gospodarstwa domowe, a które nie są przedmiotem odrębnej własności a nawet, które należą do tych samych właścicieli/współwłaścicieli i będą one posiadać odrębne adresy (np. lokale w budynkach stanowiących własność gminy numery mieszkań są nadane, mimo że nie są one wyodrębnione prawnie). W niniejszej sprawie nie było jednak sporne, że w budynku pod tym samym adresem zamieszkują co najmniej dwa gospodarstwa domowe, przy czym każde z tych gospodarstw domowych zajmuje osobne pomieszczenia składające się z zupełnie innych pokoi, kuchni, łazienek, z osobnymi wejściami do mieszkań, osobne są tam liczniki prądu, gazu czy wody, dla każdego składane są odrębne deklaracje śmieciowe.

W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy pierwsze pismo w sprawie organ skierował do skarżącego w dniu 7 grudnia 2022 r., żądając w nim przedstawienia w terminie 7 dni dowodów na wszczęcie procedur, których ustawa nie przewiduje i takie żądanie zostało wystosowane do skarżącego już po upływie terminu przewidzianego w przepisie art. 24 ust. 5a ustawy, to oczywiste jest, że dla tej Wnioskodawcy nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r., jak tego wymagała ustawa, jeśli takich czynności nie podjął wcześniej. A mógł ich nie podjąć nie mając świadomości, że będą one w ogóle wymagane przez organ rozpatrujący jego wniosek. Według WSA nie było spornym, że takich czynności Skarżący nie podjął.

Zdaniem Sądu I instancji pojęcia "odrębny lokal" użytego przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5a i 5b ustawy nie można utożsamiać z pojęciem "odrębna własność samodzielnego lokalu" ani nawet "samodzielny lokal" zdefiniowanego na gruncie innej ustawy. Nie ma bowiem w tym zakresie odesłania w przepisach ustawy. Nie można też dokonywać wykładni tego pojęcia w sposób skrajnie niekorzystny dla strony, w sytuacji gdy nie ma ustawowej definicji określającej "odrębny lokal". Należałoby więc zastosować potoczne znaczenie takiego pojęcia i przyjąć, że chodzi w tym wypadku o osobny zespół pomieszczeń funkcjonalnie ze sobą powiązanych, np. pokoje, kuchnię, łazienkę, z osobnym wejściem do budynku lub przynajmniej z klatki schodowej, służące jako mieszkanie do wyłącznego użytku konkretnego gospodarstwa domowego, z osobnymi licznikami poszczególnych mediów. O tym, że w przypadku Skarżącego możemy mieć do czynienia z odrębnym lokalem w takim właśnie znaczeniu może także świadczyć fakt składania osobnych deklaracji śmieciowych, a takie informacje organ posiadał i ich nie negował.

W ocenie WSA w stanie faktycznym sprawy zasadny jest zarzut bezczynności przy rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 10 listopada 2022 r., skoro z zebranego materiału wynika, że stan ten powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy art. 24 ust. 5a i ust. 5b, które to wprost wyłączają stosowanie przepisów art. 24 ust. 4 i 5 ustawy. Wezwanie strony do wykazania przesłanek, których nie przewiduje ustawa i to po upływie terminu kiedy mogłaby podjąć jakiekolwiek działania aby je spełnić w terminie przewidzianym przez ustawę, było działaniem pozbawionym podstaw w obowiązującym prawie. Taki stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania art. 24 ust. 5 ustawy, dlatego skargę należało uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Według Sądu I instancji bezczynność ta wynikała jednak z błędnej rozszerzającej wykładni prawa, na gruncie którego nie została jeszcze ustalona praktyka a nie jest skutkiem oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem, czy intencjonalnego złośliwego działania organu. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania stwierdzonej bezczynności, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy W. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadąjące wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zaprezentowanych przez Wójta Gminy W. w odpowiedzi na skargę twierdzeń wskazujących na brak istnienia bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku skarżącego J.P. z dnia 10 listopada 2022 r. i nieskonfrontowanie w/w twierdzeń z zgromadzonym materiałem dowodowym

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022r. poz.1967 z późn, zm) poprzez jego niewłaściwą wykładnię w przedmiotowej sprawie i uznanie, że pojęcie odrębnego lokalu wskazane w tymże przepisie należy definiować wyłącznie z uwzględnieniem potocznego znaczenia tego pojęcia jako osobny zespół pomieszczeń funkcjonalnie ze sobą powiązanych np. pokoje, kuchnię, łazienkę z osobnym wejściem do budynku lub przynajmniej klatki schodowej służące jako mieszkanie do wyłącznego użytku konkretnego gospodarstwa domowego, co jest tożsame z definicją samodzielnego lokalu zdefiniowanego w Ustawie o własności lokali a tą definicję zastosował organ w ramach prowadzonego postępowania;

- art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz.1967 z późn, zm) poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo, że okoliczności faktyczne w sprawie uzasadniały jego zastosowanie i w konsekwencji poinformowanie J.P. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wójt wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

3. Zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrok Sądu I Instancji został wydany z istotnym naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi i wymaga kontroli instancyjnej.

Według Organu WSA nie zwrócił uwagi i całkowicie pominął fakt, o którym był zawiadomiony J.P. w informacji i pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, że do tego samego adresu został już uprzednio przyznany dodatek dla gospodarstw domowych z wniosku innego wnioskodawcy z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Ta okoliczność legła u podstaw konieczności weryfikacji czy wnioskodawca zamieszkując w jednym z lokali mieszkalnych pod tym samym adresem podjął czynności zmierzające do wydzielenia odrębnego adresu tak jak wynika z art. 24 ust. 5a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw

Zauważono, że Ustawa nie miała na celu ustanawiać procedury zmierzającej do wydzielenia odrębnego adresu, gdyż w tym aspekcie funkcjonują już odpowiednie uregulowania zawarte w ustawie o własności lokali. Dlatego też Wójt Gminy W. wzywając stronę do przedłożenia zaświadczenia o samodzielności lokalu, kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego, zmierzał do ustalenia czy strona podjęła działania umożliwiające przyjęcie, że do 30 listopada 2022 r. jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania poszczególnych gospodarstw domowych, a nawet jeżeli wszczęcie takiej procedury byłoby niemożliwe to właśnie wezwanie o złożenie wyjaśnień w tym zakresie, miało na celu wyjaśnienie tych okoliczności, czego Stronia nie wykonała. Zauważono, że Wnioskodawca mógł taki wniosek złożyć wcześniej, mógł też posiadać już wydane zaświadczenie bądź dopiero planować wystąpić z formalnym wnioskiem, dlatego też działanie organu w tym zakresie było prawidłowe.

Wobec brzmienia przepisów, wymaganym było ustalenie tej okoliczności do przyjęcia czy w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 24 ust. 5 bądź art. 24 ust. 5a wskazanej powyżej Ustawy, czy też nie. Skoro Strona nie złożyła wyjaśnień to tym samym organ nie mógł przyjąć, że nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem a to oznaczało, że organ musi zastosować w tej sprawie art. 24 ust. 5 i pozostawić wniosek bez rozpoznania, gdyż do Organu wpłynął już wcześniej wniosek innego wnioskodawcy z innego gospodarstwa domowego mającego ten sam adres miejsca zamieszkania, który był rozpoznany pozytywnie. Organ nie może wywodzić wniosków wbrew dokumentom, które posiada w aktach sprawy, albo ponad te dokumenty.

Podkreślono , że aspekt gospodarowania lokalem oraz podejmowania działań związanych z ustaleniem samodzielności lokalu bądź nadania numeru porządkowego, jest dyspozytywną wolą danej strony, na którą organ nie ma wpływu. Również Ustawa z dnia 15 września 2022 r. nie zobowiązywała jak i nie warunkowała uzyskania dodatku od podejmowania określonych działań przez wnioskodawcę gospodarstwa domowego takich jak konieczność uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu, okazania kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego do dnia 30 listopada 2022 r. jako niezbędna podstawa do przyznania dodatku, jednakże wobec faktu, iż już na ten sam adres została wysłana informacja w przedmiocie przyznania dodatku, konieczna była weryfikacja, jakie przepisy będą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wójt zaznaczył, że norma art. 24 Ustawy zawiera zarówno przypadki związane z sytuacją, kiedy jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem do dnia 30 listopada 2022 r. jak i przypadki, kiedy nie jest to możliwe i jak ma wtedy postępować dany organ.

W niniejszej sprawie organ z racji braku spełnienia przez wnioskodawcę wezwania do złożenia wyjaśnień nie mógł zastosować normy art. 24 ust 5a Ustawy skoro nie mógł poczynić niezbędnych ustaleń z racji zachowania strony - tj., braku odpowiedzi na wezwanie. Tym samym bez znaczenia w tej sprawie był podnoszony przez Sąd I Instancji fakt, iż organ pismem z dnia 07 grudnia 2022 r. wezwał stronę do przedłożenia wyjaśnień, gdyż podjął niezbędne czynności przed upływem 30 dniowego terminu wskazanego w art. 35 K.p.a. Zatem fakt istnienia bezczynności nie miał miejsca. W przypadku niniejszej sprawy - bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego - organ nie mógł rozpoznać wniosku J.P. w ustawowym terminie.

Zdaniem Organu Sąd I Instancji dokonując oceny pojęcia odrębnego lokalu wskazanego w przepisie art. 24 ust. 5 ustawy i posiłkując się wyłącznie potocznym znaczeniem tego pojęcia, zaprezentował koncepcję całkowicie oderwaną od pozostałych przepisów prawa i jako taką niesłuszną, gdyż co do zasady organy mają działać na podstawie i w granicach prawa, a nie w oparciu o inne wytyczne, w tym potoczne rozumienie pojęć.

Zaprezentowana przez Sąd I instancji definicja odrębnego lokalu jest tożsama z definicją samodzielnego lokalu zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z tą definicją samodzielnym lokalem jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

W konsekwencji stosując wykładnię językową czy funkcjonalną wobec każdej z przedstawionych definicji można postawić ten sam wniosek- definicje te są tożsame i nie wykazują żadnych odrębności. Sąd I Instancji prezentując swoją ocenę nie przedstawił żadnych rzeczowych argumentów, dlaczego należy posiłkować się potocznym znaczeniem odrębnego lokalu w oderwaniu od istniejącej w przepisach definicji, które interpretacyjnie nie różnią się w wnioskach końcowych. Dlatego też, skoro tak jest to słusznym i właściwym było zachowanie organu Wójta Gminy W. do zastosowania procedury określonej w ustawie o własności lokali, która jest jedynym aktem prawnym regulującym sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Zatem skoro organ ma działać na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa to zobowiązany był stosować te przepisy.

Dlatego też wniosek Sądu I Instancji jakoby nie można posiłkować się wskazaną regulacją prawną był błędny i niewłaściwy.

Tym samym postępowania Organu i zastosowanie w przedmiocie sprawy art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw było słuszne i właściwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2023 r. poz 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego zauważyć trzeba, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (patrz. m.in. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., I GSK 505/20 - wszystkie powołane w uzasadnień orzeczenie dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl) Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. wyrok NSA z z 8 listopada 2023 r., I OSK 239/22). Z kolei o naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., o sygn. akt II OSK 2690/21 ). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjne nie podniósł tego rodzaju zarzutów. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a następnie przestawił swoją ocenę co do wynikających z przepisów prawa obowiązków Wójta Gminy W. w rozpoznaniu wniosku J.P. Jak wskazano wyżej, wyrażenie odmiennego poglądu niż organ nie stanowi naruszenia przepisu art 141 § 4 P.p.s.a jak też art 3 § 1 P.p.s.a.

Uzupełniająco zauważyć należy , iż przepis art 1 P.p.s.a. nie składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, stąd też zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2", wobec braku dodatkowego doprecyzowania jakiego konkretnie przepisu dotyczy ten zarzut, należy uznać za błędnie sformułowany, co uniemożliwia jego zbadania.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przytoczona za nimi argumentacja Wójta Gminy W.

sprowadzają się natomiast do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że wniosek J.P. z 10 listopada 2023 r. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła powinien być rozpoznany w oparciu o przepisy art. 24 ust. 5a i 5 b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, a nie przepisy art. 24 ust. 5 tej Ustawy.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 24 ust. 1. Ustawy dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

Z kolei przez gospodarstwo domowe stosownie do art. 24 ust. 2 Ustawy , o którym rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania - art. 24 ust. 5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, iż pod adresem wskazanym we wniosku J.P. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła miejsce zamieszkania ma więcej niż jedno gospodarstwo domowe oraz, że dodatek został już przyznany dla jednego z gospodarstw domowych zamieszkałych pod tym adresem

Trzeba jednak zauważyć, iż ustawą z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku oraz w 2024 roku (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 190) do art. 24 Ustawy wprowadzono regulacje dotyczącą zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z treścią dodanego ust. 5a w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1. Z kolei dodany ust. 5b przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w ust. 5a, gospodarstwu domowemu, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent przyznaje dodatek dla gospodarstw domowych w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1.

Celem powyższej nowelizacji było niewątpliwie objęcie wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w jej gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. O powyższym świadczy także nowela, wprowadzona w/w ustawą z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku oraz w 2024 roku przewidująca możliwość przyznania dodatku dla gospodarstw domowych także osobie, która nawet nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 24 ust. 25a Ustawy ), jak i takiej, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 24 ust. 1 (art. 24 ust. 25b Ustawy).

W rozpoznanej sprawie Wójt na podstawie art 24 ust 5 Ustawy pozostawił bez rozpoznania wniosek J.P. o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych uznając, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 24 ust. 5a i 5b Ustawy. W piśmie z dnia 30 stycznia 2022 r. informującym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania Wójt wyjaśnił, iż Wnioskodawca nie wykazał, aby dokonał jakichkolwiek czynności mających na celu wyodrębnienie lokalu w przyszłości, a także nadania odrębnego adresu dla lokalu dla którego dochodzi świadczenia. Powołując się na ustawę z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali Organ wyjaśnił, iż każdorazowe stwierdzenie , że dany lokal jest odrębny stwierdza zaświadczenie starosty. Zauważyć też należy, iż w wezwaniu 7 grudnia 2022 r. poprzedzającym powyższą informacje o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania Wójt wezwał Skarżącego do wykazania jakie kroki formalne zostały poczynione w celu wydzielenia odrębnego adresu. Organ wezwał jednocześnie Wnioskodawcę do przedłożenia np zaświadczenia o samodzielności lokalu, kopii złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, a także liczne orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowanie na gruncie analogicznych przepisów regulujących przyznanie dodatku węglowego, iż w odniesieniu do braku możliwości ustalenia do dnia 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych ustawodawca wcale nie uzależnił stwierdzenia wystąpienia tej przesłanki normatywnej od podjęcia przez osobę ubiegającą się o dodatek formalnych kroków zmierzających do ustalenia odrębnego adresu, takich jak uzyskanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenie wniosku o nadanie numeru porządkowego czy też od potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem urzędowym bądź innym skonkretyzowanym dowodem. W szczególności nie sposób zgodzić się, aby wymagane tu było wszczęcie procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie tego w terminie do 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy opisana wyżej nowelizacja weszła w życie niecały miesiąc wcześniej, bo 3 listopada 2022 r. (por wyroki WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23, z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 391/23 , czy z 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 1064/23, wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2023 o sygn. akt II SA/Po 290/23 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2023 r. o sygn. akt II SA/Bd 371/23 ). Odmienne stanowisko skutkowałoby nałożeniem na osoby ubiegające się o świadczenie wymogów, których nie przewiduje ustawa. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności - zasadą działania organów na podstawie przepisów prawa.

Spełnienie tej przesłanki może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny takiego oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 24 ust. 5a w związku z art. 24 ust. 3b Ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach 31 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/Gl 1064/23).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Organ nie wezwał Wnioskodawcy do przedłożenia takiego oświadczenia zobowiązując go natomiast do wykazania podjęcia kroków formalnych w celu wyodrębnienia odrębnego adresu poprzez przedłożenie dokumentacji potwierdzającej podjęcie formalnych kroków uzyskania samodzielności lokalu lub nadania odrębnego adresu dla lokalu, co jak wskazano wyżej nie miało umocowania prawnego.

Trzeba też zauważyć, iż w Ustawie brak jest wskazówek ja należy rozumieć brak możliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. W tej sytuacji, mając na uwadze wspomniane już ratio legis wprowadzenia ust. 5a i 5b w art 24 Ustawy, trzeba przyjąć, iż po przekroczeniu tego terminu tj. po zaistnieniu obiektywnej niemożliwości nadania nowego adresu, dodatek jest przyznawany w drodze decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i ustaleniu, zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ciepła wpisanego lub zgłoszonego do centralnej ewidencji emisyjności budynków zgodnie z ust. 1.

Jak wynika z notatki służbowej wykonanej w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego pod adresem zamieszkania Wnioskodawcy w dniu 21 grudnia 2022 r., w skład gospodarstw domowego wchodzą J.P., jego żona A. i syn W. Rodzina zajmuje dwa pokoje, kuchnię i łazienkę, wyposażone w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Wejście do budynku jest odrębne, w środku znajduje się wyjście na klatkę schodową i strych. W domu znajdują się oddzielne liczniki gazu, prądu i wody. Rodzina składa odrębną deklarację śmieciową. Powyższe ustalenia zbieżne są z oświadczeniem Wnioskodawcy zawartym w jego piśmie z 13 grudnia 2022 r.

Sąd I instancji słusznie zauważył, iż Ustawa nie definiuje pojęcia "odrębny lokal" użytego w art. 24 ust. 5a i 5b Ustawy. W szczególności nie odsyła w tym zakresie do definicji zawartej w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W takiej sytuacji jako prawidłowe należy ocenić odwołanie się przez WSA do potocznego rozumienia znaczenia "odrębny lokal", i to nawet w sytuacji gdy takie rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W ocenie NSA z uwagi na synonimiczność zwrotów "odrębny" i "samodzielny" pomocnicze odwołanie się do definicji "samodzielnego lokalu mieszkalnego" z ustawy o własności lokali w celu zdefiniowania pojęcia "odrębny lokal" należy uznać wprost za wskazane. Nie oznacza to jednak, jak przyjął Wójt , iż odrębność lokalu w rozumieniu Ustawy, musi zostać potwierdzona zaświadczeniem starosty, o którym mowa w art. 2 ust. 3 z ustawy o własności lokali , a tym bardziej, iż "odrębny lokal" musi stanowić "odrębną własność". Zaznaczyć należy iż celem ustawy o własności lokali jest uregulowanie sposobu ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną, natomiast celem wprowadzenia dodatku dla gospodarstw domowych było wsparcie jak największej liczby osób fizycznych w ponoszeniu kosztów ogrzewania. Jak wskazano już wyżej pomoc ta miała być istotnie odformalizowana, tak aby objęła jak największą liczbę gospodarstw domowych. Stąd też dla zastosowania art. 24 ust. 5a i 5b Ustawy konieczne było ustalenie w drodze wywiadu środowiskowego, iż pod jednym adresem istnieją odrębne lokale mieszkalne rozumiane jako wydzielony, osobny zespól pomieszczeń (izb) funkcjonalnie ze sobą powiązanych, przeznaczonych na pobyt stały ludzi, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych konkretnego gospodarstw domowego. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji lokal zamieszkiwany przez J.P. i jego rodzinę spełnia te warunki.

W tej sytuacji rozpoznanie wniosku J.P. o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych w świetle art. 24 ust. 5d i ust. 26 Ustawy wymagało wydania decyzji administracyjnej. Zaniechanie powyższego świadczy o bezczynności Organu.

Z tych też przyczyn skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.