I OSK 2628/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1259/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1259/14 oddalił skargę M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. F. jako właściciel nieruchomości rolnej o powierzchni 11,30 ha, położonej we wsi S., wnioskiem z dnia 14 lipca 1966 r. zwrócił się o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego gospodarstwa, z wyłączeniem zabudowań oraz działki o powierzchni 0,29 ha, w zamian za świadczenie emerytalne.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...], orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,01 ha. W decyzji organ ustalił także powierzchnię gruntów, która miała stanowić podstawę do wyliczenia zaopatrzenia emerytalnego (9,82 ha). Od decyzji tej nie złożono odwołania, wobec czego stała się ona ostateczna.

Wnioskiem z dnia 12 września 2008 r. córka J. F., M. M., jako jedna z jego następców prawnych, zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r., motywując swoje żądanie okolicznością, że pomimo przekazania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ani jej ojciec, ani matka nie otrzymali świadczenia emerytalnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166). Zdaniem organu kontrolowana decyzja spełniała warunki określone w art. 7 ust. 1 i art. 13 w/w ustawy. Ponadto, Minister zaznaczył, że zgodnie z art. 10 ust. 1 przedmiotowej ustawy, właściciel nieruchomości miał prawo do zaopatrzenia emerytalnego. Jednakże do jego otrzymania konieczne było wystąpienie z osobnym wnioskiem do ówczesnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wyjaśnił także, że decyzja o przejęciu nieruchomości nie musiała zawierać pouczenia w tej materii, natomiast zawierała pouczenie o możliwości odwołania się od niej do organu wyższej instancji. W tej sytuacji Minister stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest naruszeń prawa, które umożliwiałyby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że istotnie intencją J. F. było uzyskanie świadczenia emerytalnego, dlatego też nie skarżył on decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Jednakże - w jej ocenie - został on wprowadzony w błąd, ponieważ decyzja nie zawierała pouczenia o konieczności złożenia osobnego wniosku o przyznanie świadczenia w oparciu o decyzję o przejęciu. Zdaniem strony, z treści ustawy nie wynika wprost, że to zainteresowany ma zwrócić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a organy nie dopełniły swoich obowiązków w zakresie należytego informowania strony o jej prawach i obowiązkach.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego.

W uzasadnieniu Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej wcześniejszej decyzji. Podkreślił również, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. koniecznym jest ustalenie, że decyzja ta stoi w sprzeczności ze stanem prawnym sprawy w sposób niedający się zaakceptować w praworządnym państwie. Przekroczenie prawa musi być niekwestionowane i nie może wynikać jedynie ze zmiany interpretacji przepisów. W przypadku kontrolowanej decyzji organ nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń. Odnosząc się do przestawionych przez stronę zarzutów organ uznał je za nieuzasadnione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ przyjął, że nie można założyć, iż J. F. wszczął procedurę przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne nie mając pełnej świadomości, że decyzja o przejęciu stanowi jedynie pewien etap procesu, a kolejnym jego krokiem powinno być zwrócenie się do ZUS o przyznanie świadczenia emerytalnego.

Na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M., domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu. Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów, które wcześniej zawarła już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wskazał, że o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd podkreślił, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy (czyli kwestii przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego.

Sąd I instancji podał, że materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. stanowił art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. Nr 38, poz. 166), zgodnie z którym nieruchomość rolna mogła być przejęta na własność Państwa w całości na wniosek jej właściciela. Poza wymogiem złożenia przez właściciela nieruchomości rolnej wniosku o jej przejęcie w całości, powołana ustawa nie zawierała innych przesłanek umożliwiających wydanie w tym względzie decyzji (w ramach uznania administracyjnego) przez właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Areał przejętego gospodarstwa uwzględniany był, w myśl art. 11 ust. 1 oraz art. 15 powołanej ustawy, przy ustaleniu praw do zaopatrzenia emerytalnego i jego wysokości. Z tego względu był on niezbędnym elementem rozstrzygnięcia o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, o czym stanowił art. 27 ust. 2 tej ustawy.

Sąd podał, że jak wynika z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń, jej ojciec J. F. był, na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia [...] listopada 1947 r. i dokumentu nadania z dnia [...] listopada 1947 r., nr [...], właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni 11,30 ha, położonej we wsi S. (Kw nr [...], zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2008 r.). Jako właściciel, wnioskiem z dnia 14 lipca 1966 r. zwrócił się o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa jego gospodarstwa, z wyłączeniem zabudowań oraz działki o powierzchni 0,29 ha, w zamian za świadczenie emerytalne. Swój wniosek umotywował brakiem rąk do pracy wyjaśniając, że ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości dalszego prowadzenia całego gospodarstwa rolnego. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie i decyzją z dnia [...] kwietnia 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,01 ha. W decyzji organ ustalił także powierzchnię gruntów, która miała stanowić podstawę do wyliczenia zaopatrzenia emerytalnego (9,82 ha).

Sąd stwierdził zatem, że skoro właściciel nieruchomości rolnej złożył wniosek o jej przejęcie w całości (z wyłączeniem tzw. działki przyzagrodowej, na co zezwalały ówczesne przepisy prawa), to decyzji z [...] kwietnia 1967 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w takich okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy w całości uwzględniającej wniosek i orzekającej o przejęciu przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 11,01 ha, przy jednoczesnym ustaleniu dla celów zaopatrzenia emerytalnego powierzchni przejmowanej nieruchomości w wymiarze 9,82 ha, nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a tym bardziej naruszenia go w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu racje ma także organ nadzoru twierdząc, że ustawa z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin nie zawierała żadnego przepisu prawa, który nakładałby na organ orzekający obowiązek informowania wnioskodawcy o dalszej procedurze zmierzającej do uzyskania świadczeń emerytalnych. W związku jednak z podnoszonymi przez skarżącą zarzutami, Sąd dodatkowo wyjaśnił, że z treści skargi wynika, iż skarżąca odnalazła dokumenty, z których wynika, że jej ojciec "zdając ziemię przebywał na rencie chorobowej i dopiero w 1969 r. wystąpił z wnioskiem o emeryturę". Ponadto Sąd wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy kopii "Zaświadczenia" Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 16 lipca 2004 r. wynika, iż matka skarżącej M. F. pobierała świadczenia rolne z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w okresie od dnia 1 lutego 1990 r. aż do śmierci w marcu 1991 r. Ponadto, Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r., jeżeli przejęta została nieruchomość rolna stanowiąca współwłasność małżonków lub objęta wspólnością ustawową albo nieruchomości rolne stanowiące odrębną własność małżonków, obojgu małżonkom przysługuje jedna łączna renta. Zgodnie zaś z treścią § 3 a także § 16 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Pracy i Płac z dnia 21 lipca 1962 r. w sprawie postępowania przy ustalaniu prawa do świadczeń i zasad wypłaty świadczeń emerytalnych z tytułu przejęcia niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa (Dz. U. Nr 45, poz. 219), wnioski o przyznanie renty starczej i inwalidzkiej należało zgłaszać do oddziału (inspektoratu) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem organu rolnego właściwego do przejęcia nieruchomości. Wnioski o przyznanie renty rodzinnej zainteresowani (przez co zgodnie z treścią § 1 pkt 3 rozporządzenia należy rozumieć osobę, dla której w myśl wniosku świadczenie ma być przyznane) zgłaszają bezpośrednio do oddziału (inspektoratu) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Do wniosku należy dołączyć dowody niezbędne do ustalenia prawa do świadczeń, o których mowa w §§ 4-9 rozporządzenia. Za datę zgłoszenia wniosku przyjmuje się datę wpływu wniosku do oddziału (inspektoratu) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli natomiast zainteresowany (czyli osoba, dla której w myśl wniosku świadczenie ma być przyznane):

1) nie dołączył do wniosku dowodów, z wyjątkiem dowodów mających wpływ na wysokość świadczeń, początkowy termin płatności renty oraz zawieszenie prawa do renty, lub

2) bez uzasadnionych przyczyn nie zgłosił się w wyznaczonym terminie na badanie przez komisję lekarską do spraw inwalidztwa i zatrudnienia - oddział (inspektorat) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wzywa go pismem za zwrotnym poświadczeniem odbioru do przedłożenia dowodów w ciągu 2 miesięcy od daty doręczenia pisma lub do zgłoszenia się na badanie w nowo wyznaczonym terminie. W razie nieprzedłożenia dowodów lub nieuzasadnionego niezgłoszenia się na badanie w nowo wyznaczonym terminie postępowanie ulega umorzeniu z dniem upływu wyznaczonego terminu, o czym oddział (inspektorat) Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawiadamia zainteresowanego. Przedłożenie żądanych dowodów lub zgłoszenie się zainteresowanego na badanie po umorzeniu postępowania traktuje się jako nowy wniosek.

Sąd podkreślił, że z treści przytoczonej regulacji bezsprzecznie wynika, że to osoba "zainteresowana", czyli osoba, dla której w myśl wniosku świadczenie miało być przyznane, a nie organ administracji publicznej, powinna była złożyć do ówczesnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiednie dokumenty w celu rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia bezpośrednio lub za pośrednictwem organu rolnego.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że fakt pobierania (lub niepobierania) przez rodziców skarżącej świadczeń emerytalno-rentowych po przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa nie może mieć żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydania kwestionowanej decyzji. Wszelkie natomiast wątpliwości dotyczące zakresu i okresów pobierania przez rodziców świadczeń emerytalno-rentowych skarżąca może wyjaśnić ewentualnie w Kasie Ubezpieczenia Społecznego Rolników właściwego ze względu na położenie przekazanej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika z urzędu według norm przepisanych, uwzględniając podatek od towarów i usług.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. Z 2012, poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 7, 8, 77, 80 i 107 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z poglądem zawartym w uzasadnieniu decyzji, że "przeciętny obywatel zdaje sobie sprawę, że aby uzyskać prawo do świadczenia emerytalnego, należy zgłosić się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Trudno zatem wymagać od organu administracyjnego (...) aby wydając decyzję wskazywała w niej fakty powszechnie znane". Wskazano, że przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji nastąpiło w celu uzyskania świadczenia emerytalnego, co wynika m.in. z ustaleniem w tejże decyzji wymiaru na potrzeby ustalenia popatrzenia emerytalnego. Organ administracji powinien więc pouczyć obywatela o sposobie uzyskania świadczenia emerytalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 lipca 2017 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć uczestnika postępowania – G. F. Następnie, postanowieniem z dnia 31 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny – wobec ustalenia spadkobierców po w/w zmarłym, podjął postępowanie w sprawie.

Postanowieniem z dnia 27 września 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny kolejny raz zawiesił postępowanie w sprawie – tym razem ze względu na śmierć uczestników postępowania B. B. i P. F.

W trakcie korespondencji sądowej okazało się, że zmarła kolejna uczestniczka postępowania – K. F.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny – wobec ustalenia spadkobierców po K. F. i B. B. oraz wobec ustalenia kuratora spadku po P. F. – podjął zawieszone postępowanie w sprawie.

Zarządzeniem z 28 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie radca prawny P. K., organ administracji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz kurator spadku P. F. radca prawny R. N. oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli w tej kwestii stanowiska.

Zarządzeniem z 28 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów określa sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sytuacji stwierdzenia przez ten sąd, że zachodzi nieważność postępowania. Jest to zatem przepis wyłącznie wynikowy, który pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art.156 § 1 K.p.a. Z kolei art.156 §1 pkt 2 K.p.a. stanowi jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, który konkretnie przepis prawa materialnego w sposób rażący narusza kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1967 r. nr [...].

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wnikliwy i wszechstronny dokonał analizy poszczególnych przepisów ustawy, będących podstawą do wydania kwestionowanej decyzji. Żaden z tych przepisów nie został w skardze kasacyjnej wskazany, jako naruszony. Mając zatem na uwadze związanie zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że przepisy będące podstawą wydania badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji nie zostały rażąco naruszone. W skardze kasacyjnej nie wskazywano również, aby kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W zaistniałej sytuacji zarzuty kasacyjne oparte na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a., czyli w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego – art.156 §1 pkt 2 K.p.a. nie mógł być uwzględniony. Jak już wielokrotnie i od dawna przyjmuje się w orzecznictwie stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 K.p.a., organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności - niezbędne jest wykazanie, na czym w danym przypadku polega wada decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 22 października 1999 r., I SA 8/98, Lex nr 47276). W sytuacji, gdy o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji orzeka sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powinien w podstawie rozstrzygnięcia wskazać konkretną przesłankę wymienioną w art. 156 k.p.a. dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji będących przedmiotem kontroli tego sądu, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istnienie tej przesłanki powinno wynikać z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Należy zatem podkreślić, że dla uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. nie wystarcza samo tylko jego powołanie, lecz wskazanie, który przepis prawa materialnego rażąco narusza prawo. Tym wymogom skarga kasacyjna nie uczyniła zadość.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jednocześnie dla oceny przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji punktem odniesienia jest stan faktyczny i prawny z chwili jej podjęcia.

Wobec tego, w trybie stwierdzenia nieważności, badaniu podlega wyłącznie wystąpienie kwalifikowanych wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wśród przesłanek tych nie znalazły się kwestie związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, te bowiem związane są z możliwością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 K.p.a., o ile zostały w nim wymienione. W pozostałym zakresie naruszenie przepisów postępowania może pośrednio być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji, o ile wady postępowania doprowadziły do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę wydanej decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, 77, 80 i 107 K.p.a., zauważyć trzeba, że stawiając taki zarzut skargi kasacyjnej należało go powiązać z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lub też skoro skarżący kasacyjnie twierdzi, że doszło do ich rażącego naruszenia, to należało powiązać te przepisy z odpowiednimi normami prawnymi odnoszącymi się do tej właśnie kwalifikowanej wady. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że według autora skargi kasacyjnej doszło do rażącego naruszenia art.9 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej wywodził bowiem, że wobec braku pouczenia J. F. w kontrolowanej decyzji z 1967 r. o sposobie wystąpienia do właściwego organu celem realizacji uprawnienia doszło do rażącego naruszenia art.9 K.p.a. Tyle, że naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej nie wymienił w podstawach zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono natomiast, że naruszenie zasady określonej w art.9 K.p.a. spowodowało złamaniem zasad określonych w art. 8 i 10 K.p.a. w sposób rażący. Tak sformułowane zarzuty nie dość, że wadliwie skonstruowane, to w okolicznościach tej sprawy, są całkowicie chybione.

Należy bowiem zgodzić się zarówno z organem administracyjnym, jak i z Sądem I instancji, że zamiarem J. F. przy składaniu wniosku o przejęcie gruntów na rzecz Skarbu Państwa była chęć uzyskania świadczeń emerytalnych. Przyjąć zatem należy, że skoro miał on wiedzę i świadomość o możliwości przekazania gruntów na własność Państwa w zamian za emeryturę, to musiał też mieć świadomość o konieczności złożenia wniosku w tym zakresie do stosownego organu. Podkreślić przy tym natomiast należy, że ówczesne przepisy nie nakładały na organ obowiązku informowania strony o konieczności złożenia wniosku o świadczenie emerytalne, co trafnie wywiódł Sąd I instancji, wskazując właściwe regulacje prawne. Nie można zatem czynić organowi zarzutu, że nie poinformował strony o konieczności złożenia do ZUS- u wniosku o przyznanie emerytury. Należy przy tym raz jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że J. F. nigdy nie kwestionował decyzji z dnia [...] kwietnia 1967 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego. Natomiast w aktach sądowych znajduje się kopia wniosku J. F. o emeryturę – rentę starczą z prezentatą ZUS Oddział w B. z dnia 21 sierpnia 1969 r.( k.13, tom 1 akt sądowych), co czyni całkowicie bezzasadną argumentację dotyczącą braku wiedzy J. F. o konieczności złożenia wniosku do ZUS.

Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organu i – mając na uwadze kwalifikowany tryb postępowania – uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Wobec tego należy stwierdzić, że organ nadzoru, a za nim Sąd I instancji oceniając, że badana decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 K.p.a., prawidłowo uznali, że w/w decyzja z dnia [...] kwietnia 1967 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. To zaś oznacza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 §1 p.p.s.a.).