I OSK 25/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 792/23 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zaległości alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 792/23, po rozpoznaniu skargi J. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 lutego 2023 r. i decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 16 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zaległości alimentacyjnych.

Wydanie powyższego wyroku poprzedzone było następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 2022 r. J. K. zwrócił się o rozłożenie na raty zadłużenia powstałego z tytułu wypłacanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z jednoczesnym zobowiązaniem do regularnych, comiesięcznych wpłat z tego tytułu po 300 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał swoją sytuację materialną i wyjaśnił, że utrzymuje się z renty oraz zasiłku z pomocy społecznej.

Decyzją z dnia 16 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta M. odmówił wnioskodawcy rozłożenia na raty należności w łącznej wysokości 94.170,75 zł obejmującej kwotę 34.152,84 zł wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w okresie od 1 września 2005 r. do 30 września 2008 r., kwotę 31.205,66 zł wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2011 r. oraz w okresie od 1 grudnia 2011 r. do 30 września 2012 r. na rzecz osób uprawnionych oraz kwotę 28.812,25 zł odsetek naliczonych na dzień wydania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych szczególnie uzasadnionych okoliczności mogących być podstawą do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia na raty należności, o które wnioskuje. Wskazywane okoliczności, tj. trudna sytuacja zdrowotna oraz materialna, nie czynią jego sytuacji wyjątkowej na tle innych dłużników alimentacyjnych.

Prezydent Miasta M. ustalił, że strona ma stałe źródło dochodu w postaci renty co sprawia, że jego sytuacja finansowa jest stabilna. Niepełnosprawność skarżącego natomiast nie ma charakteru stałego, orzeczenie o znacznym stopniu ustalone jest na czas określony. Wysokość potrąceń komorniczych niewątpliwie stanowi znaczne obciążenie jednakże kwota pozostała na utrzymanie zaspokaja podstawowe potrzeby skarżącego.

Zdaniem organu I instancji deklaracja dotycząca spłaty zadłużenia w ratach po 300 zł miesięcznie nie daje gwarancji spłaty całego zadłużenia. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji całkowite zadłużenie skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z zaliczki alimentacyjnej oraz funduszu alimentacyjnego wynosi 94.170,75 zł. Natomiast spłata zadłużenia w ratach po 300 zł miesięcznie wymagałaby 26 letniego okresu spłaty.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta M., że w sprawie nie wystąpiły wyjątkowe okoliczności uzasadniające rozłożenie na raty należności z funduszu alimentacyjnego na tak znaczny okres czasu we wnioskowanej przez stronę kwocie. Sam fakt pobierania renty przez osobę zobowiązaną nie jest sytuacją nadzwyczajną uzasadniającą zastosowanie instytucji rozłożenia na raty, takim argumentem nie jest również brak innych dochodów i korzystanie z pomocy społecznej w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Dłużnik alimentacyjny co do zasady jest bowiem osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną na tle sytuacji innych dłużników alimentacyjnych.

Skarżący nie ma żadnych osób na utrzymaniu, jego znaczny stopień niepełnosprawności ustalony na czas określony od 27 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2024 r. nie uniemożliwiał wcześniej dłużnikowi podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia i regulowania zobowiązań wobec dzieci. Skarżący posiadał również środki ze zbycia nieruchomości w maju 2005 r. i nie podjął działań w celu uregulowania zaległych alimentów. Wobec powyższego obecna sytuacja finansowa dłużnika nie może być uznana za trwałą, uniemożliwiającą podejmowanie również w przyszłości działań, które pozwoliłoby na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku zwrotu należności z funduszu alimentacyjnego w większym zakresie i w krótszym okresie czasu niż obecnie proponuje. Aktualnie dłużnik pobiera świadczenie rentowe i zasiłek pielęgnacyjny, a zatem są to źródła dochodów, pozwalające na zaspokojenia niezbędnych potrzeb.

W skardze na powyższą decyzję skarżący sformułował zarzuty naruszenia ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a także art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę stwierdził, że zaproponowany przez skarżącego sposób uregulowania długu w sposób ratalny stanowi jedyną realną możliwość zaspokojenia, chociaż części powstałego zadłużenia. W ocenie Sądu bez wpływu na ocenę wniosku pozostaje kwestia negatywnej oceny postępowania osób uchylających się od płacenia tych alimentów.

Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do pracy i wymagającą stałej opieki. Już z tego powodu jego zdolności dochodowe są znacznie ograniczone. Nie można zatem w takiej sytuacji wskazywać, że rokuje poprawę zdolności płatniczych. O wyjątkowości sytuacji świadczy również fakt, że wymaga stałej opieki i pozostaje pod opieką lekarską, co generuje wyższe koszty utrzymania niż w przypadku osoby zdrowej. W świetle takich okoliczności stwierdzenie, że skarżący nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej pozostaje w sprzeczności z dokonanymi ustaleniami i zdaniem Sądu wykracza poza swobodne uznanie.

Ponadto zwrócono uwagę, że na tle rozpoznawanej sprawy przyznanie prymatu interesowi społecznemu jest pozorne w związku ze stale rosnącym zadłużeniem i brakiem perspektyw spłaty długu. W sytuacji, gdy dłużnik alimentacyjny zgłasza propozycję spłaty ratalnej, a wysokość zaproponowanych rat jest adekwatna do jego zdolności dochodowych oraz płatniczych, a stan zdrowia i orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie rokuje poprawy sytuacji, odmowa przyznania ulgi jest nieuzasadniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, zarzucając:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i Il instancji z uwagi na mające mieć miejsce po stronie organów zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wyciagnięcia wniosków mając na uwadze słuszny interes strony oraz interes społeczny na tle okoliczności faktycznych sprawy, w sytuacji gdy to naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808), dalej powoływanej jako "u.p.u.a." wskutek błędnej oceny Sądu I instancji, iż rozstrzygnięcia organów administracyjnych w zakresie wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia alimentacyjnego wykracza poza swobodne uznanie.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Regulowana wskazaną normą decyzja posiada, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, charakter uznaniowy. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności, lecz musi być zgodne z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. i uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 K.p.a. oraz zasadami i celami określonymi przez ustawodawcę. W konsekwencji w ramach rozstrzygnięcia wniosku o zastosowanie ulgi w postaci m.in. rozłożenia należności na raty, konieczne jest ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego. Organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, przy czym powinno ono zapaść po wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zostać szczegółowo uzasadnione, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe oznacza, że kontrola legalności takiego aktu dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 746/18 oraz z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3337/18, a także z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 1507/19).

Jednakże dostrzec trzeba, że uzależnienie możliwości rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń wyłącznie od jego sytuacji materialnej i rodzinnej, jest nieuprawnione. Adresatami pomocy przewidzianej w art. 30 ust. 2 u.p.u.a., przy takim podejściu mogłyby być co do zasady jedynie osoby o ustabilizowanej sytuacji finansowej i osobistej, a więc te, które są w stanie na bieżąco samodzielnie realizować swoje zobowiązania, co sprzeczne byłoby z przesłankami tej pomocy określonymi przez ustawodawcę. Bez znaczenia, z punktu widzenia przesłanek pozwalających na rozłożenie zaległych należności funduszu na raty jest również to jak długo, przy pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, będzie trwało spłacanie należności. Ustawodawca nie określił bowiem maksymalnego ani minimalnego okresu, w którym należności wypłacone osobie uprawnionej mają być zwrócone do funduszu. Istotne jest w tym wypadku wszak zaspokojenie wierzyciela, a nie czas realizacji zobowiązania przez dłużnika (por. E. Tomaszewska [w:] Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 30).

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, że tak ujętym normom zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji nie odpowiadają. Oceniając wydane w sprawie decyzje nie można bowiem uznać, aby organy w sposób prawidłowy dokonały wszechstronnej analizy stanu faktycznego. Ponadto stwierdzenie, że J. K. nie znajduje się w sytuacji wyjątkowej pozostaje w sprzeczności z dokonanymi ustaleniami i wykracza poza granice uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dochody i majątek strony nie wystarcza do spłaty zaległości, która wraz z odsetkami, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, wynosiła prawie 100 tys. zł. Na podstawie zgromadzonych w aktach materiałów ustalono, że J. K. urodzony w 1959 r. nie pracuje, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 14 marca 2022 r. (wydanym do 31 marca 2024 r.) zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Pozostaje pod opieką lekarską [...]. Utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 1.217,80 zł (po odliczeniu potrąceń komorniczych do dyspozycji pozostaje kwota 594,05 zł) oraz zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w wysokości 215,84 zł. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem nie posiada nieruchomości, a miesięczne wydatki wynoszą ok. 730 zł.

W świetle powyższego, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie można przyjąć, że sytuacja strony nie jest wyjątkowa i że nie zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 2 u.p.o.u.a. do zastosowania ulgi w postaci rozłożenia na raty należności. W sytuacji życiowej J. K., jego wieku, stanu zdrowia, braku potencjalnej możliwości zatrudnienia nieuprawniony jest pogląd, zgodnie z którym strona nie przedstawiła żadnych szczególnie uzasadnionych okoliczności mogących być podstawą do uwzględnienia wniosku.

Należy mieć bowiem na uwadze, że instytucja rozłożenia na raty należności alimentacyjnych przewidziana została w istocie dla osób, których jednorazowe uiszczenie kwoty zadłużenia jest niemożliwe do wykonania z uwagi na brak środków i realnie osiągane niskie dochody, przy jednoczesnym znacznym obciążeniu budżetu domowego. Ma ona umożliwić dłużnikowi dobrowolne wykonanie ciążącego na nim obowiązku i pozwolić na uniknięcie sytuacji, gdy przymusowe egzekwowanie długu (co niewątpliwie rzutuje na jego powiększenie) prowadzić będzie do uczynienia z niego beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej, jako osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, a w dalszej konsekwencji, uniemożliwi odzyskanie wypłaconych ze środków publicznych świadczeń.

Odnosząc się do argumentów skarżącego kasacyjnie, że interes społeczny w postaci regulowania przez dłużników alimentacyjnych swoich należności przeważa nad interesem dłużników zainteresowanych uniknięciem odpowiedzialności z tego tytułu wyjaśnić należy, że interes wierzyciela, z uwagi na charakter zobowiązań strony bezpośrednio przekłada się również na interes publiczny. Oceniając w niniejszej sprawie instytucję rozłożenia na raty wyłącznie jako ulgę w spłacie zobowiązań, organy doprowadziłyby do sytuacji, w której zagrożony zostałby interes publiczny wierzyciela. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy wskazuje na prawdopodobieństwo, że brak rozłożenia zadłużenia na raty, przy jednoczesnym nieefektywnym postępowaniu egzekucyjnym, doprowadzi do znacznego lub wręcz całkowitego braku zaspokojenia wierzyciela.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.