I OSK 2455/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1951/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia - w wyniku wznowienia postępowania - wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak wynika z jego uzasadnienia, decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], którą organ stwierdził, że decyzja Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, oraz odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. Wynikało z niej, że Wojewoda G. ostateczną decyzją z dnia [...] października 1997 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] czerwca 1963 r., nr [...], o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 66.2950 ha wraz z zabudowaniami, stanowiącej własność J. K., położonej we wsi W. S. w części dotyczącej działek nr [...],[...],[...],[...], nr [...] i [...] położonych w obrębie W. S., natomiast w części dotyczącej działek nr [...] położonych w obrębie W. S. stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne, to jest sprzedaż tych działek na rzecz osób trzecich. Następnie Wojewoda G., po rozpatrzeniu wniosku R. J. S. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], orzekł o przyznaniu na jej rzecz odszkodowania w kwocie 393.700,00 zł.

R. J. S., powołując się na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, art. 145a K.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02, zwróciła się do Wojewody P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r., wskazując, że organ przyznał jej odszkodowanie w granicach rzeczywistej szkody, natomiast w jej ocenie powinien orzec również co do utraconych korzyści. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a § 1 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody P. z dnia [...] listopada 1998 r., stwierdzając iż odszkodowanie zostało przyznane w granicach określonych w art. 160 § 1 K.p.a, w jego ówczesnym brzmieniu, tj. za poniesioną rzeczywistą szkodę. Na skutek odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2003 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia zarzucając błędne zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a. Następnie Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1195/08, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji, zarzucając im wadliwość polegającą na błędnej wykładni art. 145a w związku z art. 160 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 roku, sygn. akt K 20/02, nie ma zastosowania w sprawie. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził w powołanym wyroku, iż art. 160 K.p.a. po wejściu w życie Konstytucji RP, tj. po dniu 17 października 1997 r., stanowi podstawę prawną do dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone przez organy administracji publicznej nie tylko z tytułu szkody rzeczywistej, ale i z tytułu utraconych korzyści. W dalszym toku postępowania w miejsce wnioskodawczyni wstąpił M. W. S. na mocy umowy darowizny zawartej pomiędzy nimi w dniu [...] lutego 2009 r.

Rozpatrując ponownie wniosek wznowieniowy Wojewoda P. wydał opisaną wyżej decyzję z [...] lipca 2009 r., w uzasadnieniu której wskazał na związanie oceną prawną Sądu Administracyjnego wyrażoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). W związku z czym kwestie związane z interpretacją przepisu art. 160 § 1 K.p.a., jak również skutki związane z zapadłym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 ocenił posiłkując się wskazówkami zamieszczonymi w powołanym wyżej wyroku. W sprawie zdarzeniem powodującym powstanie szkody było przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa na mocy wadliwej decyzji z [...] czerwca 1963 r. Tym samym szkoda powstała z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a najpóźniej z dniem faktycznego objęcia tej nieruchomości przez Skarb Państwa w posiadanie. Jednak w dacie złożenia przez stronę wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość rolną, tj. [...] stycznia 1998 r., oraz w dacie wydania przez Wojewodę G. decyzji o przyznaniu odszkodowania, tj. [...] listopada 1998 r., nie był znany fakt niezgodności art. 160 § 1 K.p.a. w części ograniczającej zakres odszkodowania z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł w tej sprawie w terminie późniejszym, tj. w dniu 23 września 2003 r. Mając na uwadze treść art. 160 § 1 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, Wojewoda G. orzekł o przyznaniu odszkodowania tylko w granicach poniesionej rzeczywistej szkody. W ocenie organu, w świetle tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie winno obejmować szkodę rzeczywistą za okres od dnia powstania szkody do dnia [...] października 1997 r. oraz ponadto obejmować utracone pożytki od dnia [...] października 1997 r. - do dnia wydania decyzji o odszkodowaniu. W ocenie organu decyzja Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r. w zakresie rzeczywistej szkody podlegałaby uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a sprawa odszkodowania winna być rozstrzygnięta nową decyzją uwzględniającą wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej jednak, zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145a K.p.a., a więc między innymi w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r. o odszkodowaniu została doręczona stronie w dniu 15 grudnia 1998r. Zatem pięcioletni termin do uchylenia tej decyzji upłynął z dniem 15 grudnia 2003 r., co powoduje że wniosek o uchylenie decyzji dotychczasowej i ponowne rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania nie może być obecnie uwzględniony z uwagi na upływ czasu. Należało przeto wydać decyzję opartą o art. 151 § 2 K.p.a. Utrzymując w mocy tę decyzję – nie uwzględniając odwołania wniesionego przez M. S. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że podstawą wznowienia jest w sprawie art. 145a § 1 K.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą na podstawie, którego została wydana decyzja. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia co do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. (sygn. akt K 20/02) poczynione przez organ pierwszej instancji oraz co do charakteru samego odszkodowania. Zgodził się, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć w niniejszej sprawie zastosowanie do części roszczenia z tytułu utraconych korzyści za okres od wejścia w życie Konstytucji RP. Dlatego też odszkodowanie przyznane decyzją Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r. nie obejmowało, choć powinno było obejmować - oprócz rzeczywistej szkody - utraconych korzyści od dnia [...] października 1997 r. Zatem istniała podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy z uwzględnieniem tegoż wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a następnie wydania stosownej decyzji co do istoty. Wszak stosownie do treści art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Upływ pięcioletniego terminu od doręczenia decyzji wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. powoduje także, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1604/09). Termin ten ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu ani przerwaniu. Z tej przyczyny Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odstąpił od przeprowadzania postępowania dowodowego na okoliczność istnienia i zakresu szkody z tytułu utraconych pożytków. Jak bowiem wynika z akt, decyzja Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r. została doręczona R. J. S. w dniu 15 grudnia 1998 r. Zatem pięcioletni termin do jej uchylenia upłynął z dniem 15 grudnia 2003 r. Po myśli art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, co trafnie uczynił organ I instancji.

Na powyższą decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. poprzez mylne rozumienie jego znaczenia i przyjęcie, że upływ pięcioletniego terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji wadliwej stanowi negatywną przesłankę także w przypadku rażącego przekroczenia owego terminu wyłącznie na skutek zawinionej opieszałości organów państwa w toku ustawowego załatwienia sprawy administracyjnej, oraz naruszenie art. 160 § 1 K.p.a. poprzez mylne rozumienie jego znaczenia i przyjęcie, że szkoda w postaci utraconych korzyści z tytułu pożytków naturalnych, będąca następstwem wydania decyzji administracyjnej, której nieważność następnie stwierdzono, nie powstaje w chwili niemożności uzyskania utraconych korzyści, lecz w dniu stwierdzenia nieważności decyzji wadliwej. W jego ocenie należy interpretować ów przepis prokonstytucyjnie, na korzyść strony, szkoda powstała już w dacie obowiązywania Konstytucji, a jej rozmiar obejmuje utracone pożytki za lata 1963 – 1997. Poza tym gdyby organ działał terminowo, to sprawę załatwiłby do 6 grudnia 2003 r. (wniosek złożono 6 października 2003 r.), a więc przepis ten nie miałby zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zapadłe w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Wskazał, iż decyzją, wobec której zastosowano regulację przepisu art. 146 § 1 K.p.a., była decyzja Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość rolną położoną w obrębie W. S. gmina S., stanowiącą własność J. K., przejętą na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została doręczona stronie postępowania R. J. S. w dniu 15 grudnia 1998 r. Tym samym Sąd meriti zgodził się z organem I i II instancji, że pięcioletni termin, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. upłynął z dniem 15 grudnia 2003 r., a w konsekwencji brak było możliwości rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty w sprawie przyznania odszkodowania. W świetle powyższych ustaleń za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego o błędnej wykładni przepisu art. 146 § 1 K.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna prawa administracyjnego są w tej kwestii zgodne i reprezentują spójne stanowisko zbieżne z zaprezentowanym przez organy orzekające. Upływ terminu 5-letniego oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, a termin ten jest nieprzywracalny. Sąd nie zakwestionował trafności zarzutu przekroczenia terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, jednak okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na sposób rozpoznania sprawy, skoro upływ terminu jest niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Ponadto wskazano, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje instrumenty prawne, jakie można uruchomić w sytuacji, gdy organ pozostaje w zwłoce lub bezczynności. Za niezasadny Sąd meriti uznał również zarzut dotyczący rozumienia przez organ przepisu art. 160 § 1 K.p.a. Kwestie te zostały wyjaśnione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1195/08, i uwagi zawarte w tym wyroku zostały prawidłowo przez organy obu instancji zinterpretowane. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną M. S., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (winno być w Warszawie) błędnego zastosowania przez Wojewodę P. art. 146 § 1 K.p.a., polegającego na przyjęciu (wbrew artykułom 2, 7, 32 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji RP), że pięcioletni termin uniemożliwiający uchylenie decyzji wadliwej stanowi negatywną przesłankę także w przypadku rażącego przekroczenia owego terminu wyłącznie na skutek zawinionej opieszałości organów państwa w toku ustawowego załatwiania sprawy administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy skarżący kasacyjnie postulował zmianę w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniem złożonej skargi do tegoż Sądu, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej Wojewody P. z [...] lipca 2009 r. i nakazanie wydania nowej decyzji odszkodowawczej uwzględniającej pełne odszkodowanie (damnum emergens i lucrum cessans) za lata od 1963 - do 1998 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż to nie skarżący dopuścił do upływu pięcioletniego okresu, a organy demokratycznego państwa prawa, które przez kilkanaście lat zajmowały się wydaniem prostej decyzji administracyjnej, niewymagającej skomplikowanego uzasadnienia i rozległego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika wprost, że gdyby owe organy państwa postępowały zgodnie z prawem, tj. załatwiły sprawę w ustawowym, maksymalnym dwumiesięcznym terminie, czyli do 6 grudnia 2003 r., to nie doszłoby do przekroczenia pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 K.p.a. i tym samym możliwym byłoby uchylenie decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż wbrew temu co wywodzą organy, szkoda powstała już w dacie obowiązywania Konstytucji (z dniem stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa), a jej rozmiar obejmuje utracone pożytki z lat 1963 - 1997.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 czerwca 2006 r. zawiesił postępowanie kasacyjne z uwagi na śmierć skarżącego kasacyjnie M. S. Po zgłoszeniu się następców prawnych zmarłego: R. S. i R. S. postępowanie kasacyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uwzględnił jedynie zarzuty kasacji i ich motywy, bo poza nie nie jest władny wykraczać. Jest to bowiem środek wysoce sformalizowany. Wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika oznacza konieczność takiego formułowania zarzutów, wniosków i uzasadnienia, aby wykluczyć konieczność dociekania intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wytyka uchybienie przepisom tzw. wynikowym, które dochodzą do głosu wówczas, gdy – odpowiednio - kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami (art. 145 § 1 w odpowiedniej jednostce redakcyjnej P.p.s.a.), albo jest od nich wolny (art. 151 P.p.s.a.). Przepisy te regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, a art. 151 P.p.s.a. w sytuacji przeciwnej. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Konieczne jest przeto jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ. W kasacji powiązano go z art. 146 § 1 K.p.a., jednakże taki zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż decyzją objętą żądaniem wznowienia postępowania (decyzją dotychczasową), wobec której zastosowano regulację przepisu art. 146 § 1 K.p.a., była decyzja Wojewody G. z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość rolną położoną w obrębie W. S. gmina S., stanowiącą własność J. K., przejętą na własność Skarbu Państwa. Nie budzi sporu ustalenie, że decyzja ta została doręczona stronie postępowania R. J. S. w dniu 15 grudnia 1998 r. Tym samym pięcioletni termin, o którym mowa w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. upłynął z dniem 15 grudnia 2003 r. Do tego czasu nie wydano decyzji wznowieniowej. Regulacja zawarta w ww. przepisie stanowi szczególną okoliczność wyłączającą, z uwagi na sam upływ wskazanego w nim czasookresu, możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nawet jeżeli zaistniały ustawowe przesłanki określone we wskazanych przepisach ku temu i orzeczenia co do istoty. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 K.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania merytorycznego. Decyzja co do istoty zapadła w takich warunkach dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa, a więc nieważna. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r., sygn. II OSK 1783/15, publ. CBOSA). Wbrew podnoszonym zarzutom (do których w praktyce sprowadza się istota skargi kasacyjnej), należy stwierdzić, że upływ tego terminu - jako negatywna przesłanka uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym - ma charakter bezwarunkowy, skutkujący – niezależnie od okoliczności które to spowodowały - bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1142/13, z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1780/12 i z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. I OSK 561/09, publ. CBOSA). Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa (nie przewidział takiej możliwości ustawodawca), nie może być on przywrócony (nie jest terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ), a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 124/09 (publ. CBOSA), po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji, nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty, co stałoby w oczywistej sprzeczności z regulacją zawartą w art. 146 § 1 K.p.a.

Abstrahując od zasadności podnoszonych w tym względzie twierdzeń skarżących, oznacza to równocześnie, że nie ma żadnego znaczenia dla oceny jego upływu fakt ewentualnego prowadzenia postępowania wznowieniowego w sposób np. przewlekły czy opieszały (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1142/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II SA/Kr 714/16, publ. CBOSA). Przy czym wypada podzielić stanowisko Sąd meriti, że w razie przewlekłości postępowania czy bezczynności organu przepisy prawa przewidują środki przeciwdziałania, z których w tej sprawie nie skorzystano. Poza tym eksponując zachowanie dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy błędnie kasacja zakłada wydanie w tym czasie prawidłowego i ostatecznego rozstrzygnięcia. Nota bene pierwsza decyzja została wydana w tym terminie, bo [...] listopada 2003 r. Strona skarżąca nie zauważa też, że podanie o wznowienie wniosła w końcowym okresie 5-letniego terminu, co jest oczywiście skutkiem niezależnych od niej okoliczności. Natomiast stanowisko o "prostocie" sprawy jest dyskusyjne. W każdym razie w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodobna bronić poglądu o możliwości niestosowania tej regulacji z uwagi na przekroczenie terminu z winy organu, bo stanowiłoby to o nielegalnej dowolności orzekania. Nie mogą zmienić tej konstatacji reguły konstytucyjne i nawet zasadność żądania.

Zakaz uchylania decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie oznacza jednak sanacji takich decyzji. Pomimo braku możliwości ich wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na upływ terminu przedawnienia, są one decyzjami nieprawidłowymi, wydanymi z naruszeniem prawa. Na gruncie K.p.a. prawne konsekwencje takiego stanu rzeczy uregulowane są w art. 151 § 2, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zadość temu wymogowi czynią zapadłe w sprawie decyzje, które słusznie zostały uznane za zgodne z prawem. Natomiast ocena ich skutków na innym gruncie wykracza poza ramy tego postępowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.