I OSK 2314/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Dariusz Bociarski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Regionalnego w Warszawie i Spółdzielni [...] "H." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 715/20 w sprawie ze skarg Prokuratora Regionalnego w Warszawie i Spółdzielni [...] "H." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 715/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Prokuratora Regionalnego w Warszawie i Spółdzielni [...] "H." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] w Warszawie, oznaczona jako działka hip. Nr [...] wchodząca w skład większej nieruchomości pod nazwą "[...]", oznaczonej Nr rejestru hipotecznego [...], o pow. [...]m2, znajdowała się na terenie obowiązywania przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Ww. nieruchomość warszawska, na podstawie art. 1 dekretu, przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa.

W dniu 7 maja 1948 r. A. M. wraz z żonę I. M. złożyli wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do wskazanej nieruchomości warszawskiej.

Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia 12 kwietnia 1950 r. odmówił wnioskodawcom ustanowienia prawa własności czasowej do części nieruchomości warszawskiej.

Decyzją z dnia 28 maja 1963 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie ustanowiło na rzecz A. M. prawo użytkowania wieczystego części gruntu nieruchomości warszawskiej przy ulicy [...], o pow. [...]m2. W wykonaniu ww. decyzji, 11 października 1963 r. została zawarta umowa wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego, Rep. A/a Nr [...].

Następnie decyzją z dnia 25 listopada 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 12 kwietnia 1950 r.

Po rozpatrzeniu wniosku dekretowego z dnia 7 maja 1948 r., decyzją z dnia 12 marca 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste na części nieruchomości warszawskiej, tj.: gruntu zabudowanego o powierzchni [...]m2, położonego w Warszawie obecnie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], oraz gruntu niezabudowanego o powierzchni [...]m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], na rzecz: 1) W. D. - co do udziału wynoszącego 2/12 części; 2) W. D. - co do udziału wynoszącego 2/12 części; 3) G. D. - co do udziału wynoszącego 2/12 części; 4) M. M. - co do udziału wynoszącego 3/12 części; 5) M. M. - co do udziału wynoszącego 3/12 części.

Na podstawie ww. decyzji Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...]m2, stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], znajdującego się w liniach rozgraniczających ul. [...]. W dniu 14 lutego 2013 r. zawarty został akt notarialny ustanowienia użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz sprzedaży budynków.

Wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. Spółdzielnia [...] "H." w Warszawie wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 12 marca 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r. odmówiło wszczęcia postępowania.

Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 25 czerwca 2014 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni, prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 906/17, uchylił oba ww. postanowienia Kolegium, stwierdzając, że Spółdzielnia ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 marca 2012 r.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z wniosku Spółdzielni o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 marca 2012 r. ze sprawą zainicjowaną wnioskiem Prokuratora Okręgowego w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 11 maja 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 marca 2012 r.

Decyzją z dnia 29 stycznia 2020 r., Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 11 maja 2016 r.

Skargi na powyższą decyzję z dnia 29 stycznia 2020 r. wnieśli Spółdzielnia [...] "H." w W. oraz Prokurator Regionalny w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi w pierwszej kolejności wskazał, że dopiero na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 906/17, przymiot Spółdzielni jako strony niniejszego postępowania został ostatecznie potwierdzony, co miało ten skutek, że Spółdzielnia została dopuszczona do udziału w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r.

Opisana powyżej chronologia zdarzeń, w ocenie Sądu, przesądza zatem, że organ nie miał innej możliwości jak uwzględnić Spółdzielnię jako stronę postępowania dopiero na etapie zainicjowanym wnioskiem Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy (przedmiot sprawy był bowiem tożsamy – stwierdzenie nieważności decyzji) i wydać jedną decyzję, doręczając ją następnie wszystkim stronom.

Przechodząc do meritum kontrolowanej sprawy Sąd podzielił pogląd organu, że przepisy art. 5 oraz 11 ustawy Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 53, poz. 510), wymagają wykładni całościowej, przy czym wykładnia ta ulegała z biegiem lat zmianom i ostatecznie utrwaliła się w okresie II Rzeczypospolitej. Wskazano, że nieujawnianie prawa własności w księdze wieczystej nie powodowało utraty praw do nieruchomości, a po zatwierdzeniu aktu notarialnego przez zwierzchność hipoteczną akt ten nie nabierał większej mocy wobec stron. Na tej podstawie A. M. nabył nieruchomość warszawską, przy czym nabycie to miało miejsce przed wejściem w życie dekretu, a zatem właśnie tej osobie przysługiwał tytułu właściciela przeddekretowego przedmiotowej nieruchomości, która była uprawiona do wystąpienia z wnioskiem dekretowym.

Sąd zauważył, że w przypadku przeddekretowego właściciela nieruchomości warszawskiej, którym w niniejszej sprawie był A. M., którego prawo własności było zapisane w księdze hipotecznej, mógł on udowodnić swoje prawa, jako strona, w postępowaniu dekretowym przez złożenie stosownego dokumentu z księgi hipotecznej (świadectwa wystawionego przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w Warszawie).

Zdaniem Sądu, charakter wpisu konstytutywnego wiązano przede wszystkim z funkcją pozytywną wpisu, która ograniczyła się do domniemania, że prawa jawne z wykazu hipotecznego odpowiadają rzeczywistemu stanowi prawnemu nieruchomości. Rozumienie zatem znaczenia przepisów art. 5 i 11 ustawy hipotecznej z 1818 r. nie mogło odbywać się tylko w sensie dosłownym, lecz w takim, że tytuł nabycia nieruchomości przed jego wciągnięciem do ksiąg wieczystych nie daje podstaw do roszczenia windykacyjnego przeciwko osobom trzecim, które działając w dobrej wierze nabyły taką nieruchomość. Według przyjętej praktyki, brak "wpisu czystego" nie niweczył więc skutku rozporządzającego umowy sprzedaży.

Wobec tego brak jest pozytywnych argumentów za możliwością uznania, że wydając w 2012 r. decyzję reprywatyzacyjną Prezydent rażąco naruszył dyspozycję art. 5 i art. 11 ustawy hipotecznej z 1818 r., co uprawiałoby Kolegium do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie istniały również podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru, że decyzja z dnia 12 marca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu, ponieważ jak wynika z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby, która była uprawiona do złożenia wniosku dekretowego. Tym samym Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Ponadto Sąd stwierdził, że w dniu 2 listopada 1945 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie dekretu, co miało miejsce 21 listopada 1945 r., została zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży, w której działające w imieniu własnym oraz w imieniu J. K. – J. K. i M. S., zbyły w całości prawo własności nieruchomości warszawskiej na rzecz A. M. Sprzedające wraz z J. K. w dacie zawarcia ww. umowy byli właścicielami nieruchomości warszawskiej w odpowiednich częściach, ujawnionymi w księdze wieczystej. Postanowieniem z dnia 24 listopada 1945 r. (przedstawionym przez Spółdzielnię przy wniosku o wszczęcie postępowania), żądanie wniosku nr 15 o wpis nabywcy nieruchomości warszawskiej (A. M.) do wykazu hipotecznego prawa własności nie zostało uwzględnione przez Sąd Okręgowy w Warszawie - Wydział Hipoteczny. Rozpatrzenie wniosku nr 15 zostało zawieszone do czasu zaakceptowania aktu notarialnego z dnia 2 listopada 1945 r. przez spadkobierców J. K. Przy wniosku nr 15 został zaprojektowany wpis do działu II księgi wieczystej "przez zastrzeżenie" na przepisanie własności nieruchomości nr [...] na imię A. M. Ponadto, w księdze tej pod wpisem nr 7 ujawniono informacje o otwarciu spadku po J. K. (zmarł 8 stycznia 1941 r.). Powyższy stan wpisów nie uległ już zmianie do chwili wejścia w życie dekretu.

W ówczesnych przepisach dotyczących spraw spadkowych istniała instytucja tzw. objęcia spadku [art. 724 Kodeksu Napoleona, art. 29, art. 41 § 1, art. 557 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r. (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934 ze zm.)]. Z kolei porządek dziedziczenia był uzależniony od tego, do jakiej kategorii spadkobierców należał prawny następca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi (porządkowi) - do spadkobierców porządkowych zaliczano krewnych pochodzących z prawego łoża, takich jak zstępni, wstępni oraz dalsi krewni w linii bocznej, aż do dwunastego stopnia - którzy obejmowali spadek w posiadanie z mocy samego prawa (art. 724 k.n.). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 k.n.). Inna była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalne, rodzice naturalni, rodzeństwo naturalne i Państwa (dziedziców nieporządkowych). Ta kategoria osób mogła objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 k.n.). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 k.n.). Brak wprowadzenia prawnego następcy w posiadanie spadku mógł świadczyć o tym, że spadek ma status tzw. spadku wakującego. Art. 811 k.n. wprowadzał domniemanie, że spadek opuszczony jest spadkiem wakującym.

Kolegium wskazało, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości fakt, że krąg spadkobierców po zmarłym J. K. został ustalony, a jego spadkobiercami były J. K. i M. S., na co w ocenie Kolegium, wskazuje przepis art. 718 k.n.

Sąd zauważył, że o ile art. 718 k.n. faktycznie stanowił o chwili otwarcia spadku z chwilą śmierci spadkodawcy, to jednak Sąd nie podzielił twierdzenia Kolegium, że spadkobiercami ex lege (art. 724 k.n.) J. K., były jedynie jego matka (J. K.) oraz siostra (M. S.). Twierdzenie to nie znajduje bowiem żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Poza tym brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na to, do której grupy spadkobierców (porządkowych czy nie porządkowych) zaliczały się J. K. oraz M. S.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, błędne wnioski Kolegium w powyższym zakresie nie mogą zmienić końcowego poglądu co do prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium. J. K. zmarł 8 stycznia 1941 r. w Bukareszcie, o czym w dacie zawarcia aktu, tj. 2 listopada 1945 r., niewątpliwie musiały wiedzieć jego matka i siostra, skoro już 3 listopada 1945 r., poinformowały o tym fakcie proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w Warszawie, który wystawił na tę okoliczność akt śmierci J. K., odnotowany w księgach aktów stanu cywilnego tejże parafii. W takiej sytuacji wątpliwym było działanie przez sprzedające w imieniu J. K. przy zawarciu aktu w dniu 2 listopada 1945 r., jak też późniejsze potwierdzenie tej czynności przez osobę w imieniu której sprzedające ją zawarły. Ponadto, do skutecznego przeniesienia własności nieruchomości w cudzym imieniu potrzebne jest, zarówno w obecnym jak i ówczesnym stanie prawnym, pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego, czego w realiach kontrolowanej sprawy również zabrakło.

Sąd stwierdził przy tym, że zgodnie z art. 58 k.c., czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Kolegium musiałaby dysponować prejudykatem w postaci orzeczenia sądu powszechnego, na podstawie którego stwierdzono by nieważność aktu notarialnego z dnia 2 listopada 1945 r. Co bezsporne w niniejszej sprawie, w aktach sprawy brak takiego prejudykatu.

Poza tym kwestią, która należy uwzględnić to brak interesu prawnego po stronie Kolegium do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego, co w ocenie Sądu, tworzy obiektywną przeszkodę do uzyskania orzeczenia sądu uznającego akt z 1945 r. za nieważny. Nie można również tracić z pola widzenia uprawnień jakimi dysponuje w tym zakresie prokurator, który posiada uprawnienia do wszczynania postępowań sądowych o wiele silniejszej, niż te z których mógłby skorzystać organ nadzoru. Skoro zatem Prokurator uważa, że umowa sprzedaży jest obarczona wadą nieważności, sam mógł z takim powództwem do sądu powszechnego wystąpić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Regionalny w Warszawie, zarzucając mające istotny wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez niezasadne oddalenie skargi Prokuratora podczas, gdy decyzja organu administracji publicznej obarczona była wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia przepisów prawa polegającą na utrzymaniu mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu polegającym na przyznaniu prawa użytkowania wieczystego osobom niebędącym następcami prawnymi poprzedniego właściciela nieruchomości warszawskiej w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez osoby nieuprawnione, co skutkować winno uwzględnieniem skargi Prokuratora Regionalnego w Warszawie i stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 maja 2016 r.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi Prokuratora wynikające z błędnego uznania, że organ administracji publicznej nie jest władny zakwestionować ważności i skuteczności umowy zawartej w dniu 2 listopada 1945 r. pomiędzy J. K. i M. S. działającymi w imieniu własnym i jako negotorium gestores J. K. a A. M., podczas gdy organ administracji publicznej jest zobowiązany i uprawniony do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności do podjęcia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz do dokonania na jego podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, w tym do samodzielnej oceny skutków umowy cywilnoprawnej.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto, Prokurator Regionalny w Warszawie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła również Spółdzielnia [...] "H." w W., zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 62 i art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i niestwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego WSA powinien stwierdzić jej nieważność, bowiem organ wydał ją po połączeniu postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r., w trybie art. 62 k.p.a. dwóch odrębnych spraw, tj.: sprawy wszczętej wnioskiem Spółdzielni z dnia 14 marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r. (dalej: "decyzja nr [...]"), kiedy to zgodnie z 61 § 3 k.p.a. doszło do wszczęcia sprawy w tym przedmiocie, toczącej się pod sygn. akt [...] i [...] - oraz sprawy toczącej się wskutek sprzeciwu Prokuratora wniesionego dnia 15 stycznia 2015 r. od decyzji nr [...], toczącej się pod sygn. akt [...] i [...] - przy czym każda z ww. spraw w dacie wydania postanowienia z dnia 22 czerwca 2018 r. o połączeniu była rozpoznawana w dwóch różnych instancjach;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 62 i art. 61 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 127 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r., podczas gdy decyzja ta została wydana po połączeniu postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r., w trybie art. 62 k.p.a. dwóch odrębny spraw;

3) art. 141 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę jego legalności, wobec nieodniesienia się przez WSA do zarzutu skarżącej zawartego w skardze w zakresie w jakim skarżąca podnosiła, że postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. połączono i rozstrzygnięto jedną decyzją dwie odrębne sprawy będące na dwóch różnych etapach instancyjnych rozpoznawania;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. i decyzji jej poprzedzającej w oparciu o błędne uznanie, iż aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji nr [...], SKO musiałoby dysponować prejudykatem w postaci orzeczenia sądu powszechnego, na podstawie którego stwierdzono by nieważność aktu notarialnego z dnia 2 listopada 1945 r., w sytuacji w której WSA podniósł szereg zarzutów wobec ważności aktu, bowiem akt jak każdy inny dokument składający się na materiał dowodowy sprawy podlega ocenie organu administracji na podstawie art. 80 k.p.a. w celu ustalenia prawdy obiektywnej, które to naruszenie doprowadziło WSA do zaakceptowania błędnego ustalenia SKO jakoby A. M. skutecznie nabył nieruchomość;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1, 2 i 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. i decyzji jej poprzedzającej, pomimo iż nawet gdyby w niniejszej sprawie kwestie stwierdzenia nieważności aktu należało uznać za zagadnienie wstępne, to w takiej sytuacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligował SKO do zawieszenia postępowania oraz - zgodnie z art. 100 k.p.a. - wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego lub zobowiązania strony do wystąpienia o takie rozstrzygnięcie, a w przypadku, gdy zawieszenie mogłoby spowodować poważną szkodę dla interesu społecznego lub strona nie wystąpiłaby o takie rozstrzygnięcie - SKO byłoby zobligowane do rozstrzygnięcia owego zagadnienia we własnym zakresie, czego SKO nie uczyniło;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 101 § 1 w zw. z art. 56 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks Zobowiązań w zw. z art. 82 § 1 i 3 prawa o notariacie z dnia 27 października 1933 r. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. i decyzji jej poprzedzającej i w konsekwencji stwierdzenie, że ww. decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, pomimo że SKO wskutek niezastosowania ww. przepisów uznało, że akt jest ważny i skuteczny;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 5, 11 i 30 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. i decyzji jej poprzedzającej i w konsekwencji stwierdzenie, że ww. decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, pomimo że SKO wskutek błędnej wykładni ww. przepisów uznało, że A. M. nabył własność nieruchomości, w sytuacji, w której nie doszło do wpisania go jako właściciela do księgi wieczystej nieruchomości, zaś w myśl ww. przepisów wpis prawa własności miał w takiej sytuacji charakter konstytutywny, co w konsekwencji oznacza, że SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], pomimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 7 ust. 1 dekretu oraz została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, bowiem ustanowiono nią prawo użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców A. M., czyli osób, które nie są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości, którym tytuł własności na mocy dekretu został odjęty, czyli J. K., M. S. i spadkobierców J. K.;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. i decyzji jej poprzedzającej i w konsekwencji stwierdzenie, że ww. decyzje nie zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, pomimo że SKO oparło się w nich nie na przepisach prawa, tj. przepisach art. 5, 11 i 30 Prawa o ustalaniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r., a na odmiennej od literalnego brzmienia tychże przepisów praktyce, co godzi w zasadę praworządności obligująca organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i w konsekwencji stwierdzenie, że ww. decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, pomimo że SKO błędnie ustaliło, że A. M. nabył nieruchomość na podstawie aktu, podczas gdy nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia własności nieruchomości na A. M. w drodze aktu;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi poprzez jej oddalenie i nieuchylenie decyzji z dnia 29 stycznia 2020 r. i poprzedzającej jej decyzji, w sytuacji, w której decyzja z dnia 29 stycznia 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

II) naruszenie prawa materialnego, tj.:

11) art. 50 § 1 w zw. z art. 101 § 1 w zw. z art. 56 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks Zobowiązań w zw. z art. 82 § 1 i § 3 prawa o notariacie z dnia 27 października 1933 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że WSA stwierdził, że J. K. i M. S. wiedziały w dacie zawierania aktu, tj. 2 listopada 1945 r. o tym, że trzeci współwłaściciel nieruchomości w udziale 1/4 – J. K. nie żyje od 8 stycznia 1941 r., a zatem ww. osoby nie mogły podczas aktu działać imieniu zmarłego, ani nie mogły następczo potwierdzić tej czynności w jego imieniu trybie art. 101 § 1 k.z. oraz nie legitymowały się pełnomocnictwem w formie aktu notarialnego do działania w imieniu J. K. wbrew art. 82 § 1 i § 3 prawa o notariacie;

12) art. 5, 11 i 30 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ww. przepisy nie wymagały dla skutecznego nabycia nieruchomości przez A. M. wpisu jako właściciela do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, która to wykładnia została oparta przez WSA wyłącznie na błędnej praktyce ówczesnego obrotu wynikającej z braku powszechności na terenie byłego Królestwa Polskiego ksiąg hipotecznych i dotyczącej wyłącznie nieruchomości bez urządzonych ksiąg wieczystych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne G. D., W. D., M. M. i M. M. wnieśli o oddalenie obu skarg w całości oraz rozpoznanie skarg na rozprawie.

W piśmie procesowym z dnia 23 sierpnia 2023 r. G. D., W. D., M. M. i M. M. uzupełnili argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r., dołączając zaktualizowaną opinię prof. H. I. w przedmiocie skutków prawnych aktu notarialnego z dnia 2 listopada 1945 r. mającego za przedmiot przeniesienie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Na rozprawie w dniu 6 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał pełnomocnika uczestników postępowania m.in. do przedłożenia poświadczonych dokumentów, o których mowa w opinii prof. H. I. dołączonej do pisma z dnia 23 sierpnia 2023 r., a dotyczących treści wpisu nr 18 do księgi hipotecznej, jak również do zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie.

Uczestnicy postępowania w piśmie z dnia 20 września 2023 r. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów szczegółowo wymienionych w ww. piśmie, wskazując że dokumenty te dowodzą faktu, że postępowanie spadkowe po J. K. zostało przeprowadzone w księdze hipotecznej.

W ocenie uczestników, w toku postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, Biuro Gospodarki Nieruchomościami w piśmie z dnia 3 lutego 2015 r. wyraziło również ocenę co do ważności aktu notarialnego z dnia 2 listopada 1945 r.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca kasacyjnie wskazała, że dokumentu dołączone do ww. pisma z dnia 20 września 2023 r. nie stanowią dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz są nieprzydatne dla wykazania tego, kto był spadkobiercą J. K. i dlatego wniesiono o ich oddalenie, ewentualnie pominięcie.

Na wypadek dopuszczenia i przeprowadzenia wymienionych w piśmie z dnia 20 września 2023 r. dowodów skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu:

1) ze świadectwa urodzenia J. K. w celu wykazania faktu, że świadectwo wydano w oparciu o księgi kościelne, a nie o akta stanu cywilnego;

2) z zaświadczenia z Urzędu Skarbowego z dnia 18 września 1946 r. w celu wykazania, że Urząd Skarbowy stwierdził, że osoby zgłaszające się jako spadkobierczynie J. K. – J. K. i M. S. nie udokumentowały stosunku pokrewieństwa do spadkodawcy.

W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2023 r. uczestnicy postępowania podsumowali dotychczas prezentowane stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wniesiona przez Spółdzielnię [...] "H." zawiera zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, natomiast skarga kasacyjna Prokuratora Regionalnego zawiera wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych, do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 11 maja 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. Nr [...] i [...] z obr. [...], obecnie ul. [...] na rzecz W. D., G. D., M. M. i M. M. Tym samym przedmiotem kontroli sądowej była decyzja, która została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Powyższa okoliczność ma fundamentalne znaczenie, albowiem determinuje zakres i przedmiot postępowania administracyjnego, a tym samym wpływa na zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, na co zasadnie zwracał uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku.

Podkreślić tym samym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, mającym odrębną podstawę prawną, a jego przedmiotem jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją. Przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. powinny być interpretowane w sposób ścisły. Istotne przy tym jest, że stwierdzenie nieważności uzasadniają wady o charakterze materialnoprawnym tkwiące w samej decyzji, czyli istniejące w dacie wydania decyzji, a nie wady dotyczące samego przebiegu postępowania zwykłego zakończonego decyzją administracyjną, co do której następnie zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przede wszystkim, z uwagi na tryb w jakim została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy materialnoprawnej prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszenie prawa nie jest jakiekolwiek naruszenie prawa, ale kwalifikowane naruszenie prawa. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast w sytuacji, kiedy przepis wymaga dokonania wykładni z uwagi na brak jednoznaczności jego treści, to nie można mówić, że odmienna jego rozumienie prowadzi do skutków w postaci rażącego naruszenia prawa. Powyższe stanowisko jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Jak wskazano wcześniej w skardze kasacyjnej Spółdzielni podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych.

Jednak przed odniesieniem się do zarzutów materialnoprawnych, należy odnieść się do jednego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w skardze kasacyjnej Spółdzielni w pkt I ppkt 1) i ppkt 2) jako najdalej idącego, albowiem zarzuca się w nim, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego WSA powinien stwierdzić jej nieważność, bowiem organ wydał ją po połączeniu postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r., wydanym na podstawie art. 62 k.p.a. dwóch odrębnych spraw, tj.: sprawy wszczętej wnioskiem Spółdzielni z dnia 14 marca 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r., kiedy to zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. doszło do wszczęcia sprawy w tym przedmiocie, toczącej się pod sygn. akt [...] i [...] - oraz sprawy toczącej się wskutek sprzeciwu Prokuratora wniesionego dnia 15 stycznia 2015 r. od decyzji z dnia 12 marca 2012r., toczącej się pod sygn. akt [...] i [...] - przy czym każda z ww. spraw w dacie wydania postanowienia z dnia 22 czerwca 2018 r. o połączeniu była rozpoznawana w dwóch różnych instancjach. Do powyższych okoliczności odnosił się i wyjaśniał je w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji i z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. W uzupełnieniu należy zwrócić uwagę, że wniosek Spółdzielni z dnia 14 marca 2014 r. nie wszczął postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 marca 2012 r., albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014 r. odmówiło wszczęcia postępowania przyjmując, że Spółdzielnia nie posiada legitymacji strony, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2017 r. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 906/117 uchylił oba postanowienia. W wyroku tym odwołano się do wyroku NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2210/15, którym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółdzielni uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3465/14 oraz zaskarżone postanowienie SKO z dnia 29 października 2014 r., którym uchylono postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2014 r. o odmowie Spółdzielni dostępu do akt sprawy zakończonej decyzją z dnia 12 marca 2012 r. i umorzono postępowanie przed organem I instancji, oraz uchylono postanowienie organu I instancji. W wyroku z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2210/15 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził kwestię posiadania interesu prawnego przez Spółdzielnię, a w konsekwencji legitymację strony. Ostatecznie dopiero na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 906/17 przymiot Spółdzielni jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r. został ostatecznie potwierdzony.

Natomiast w dniu 15 stycznia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r., w którym zarzucił rażące naruszenie prawa i wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Od decyzji SKO z dnia 11 maja 2016 r. Prokurator złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a SKO postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. wydanym na podstawie art. 62 k.p.a. połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę z wniosku Spółdzielni ze sprawą ze sprzeciwu Prokuratora.

Powołany art. 62 k.p.a. stanowi, że w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Redakcja art. 62 k.p.a. wskazuje na to, że ustawodawca sformułował w nim przesłanki upoważniające organ administracji publicznej do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w dwóch lub większej liczbie spraw administracyjnych. Art. 62 k.p.a. może być stosowany przez organ administracji publicznej w sprawach, które mogą się toczyć samodzielnie i zakończyć odrębnymi decyzjami. Natomiast art. 62 k.p.a. nie dotyczy takiego przypadku gdy w jednej sprawie występuje wielość stron. W jednej sprawie musi się toczyć jedno postępowanie także wtedy, gdy jest to postępowanie wielopodmiotowe (tak też np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2022, s. 482). Przepis art. 62 k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku, w którym przymiot strony przysługuje wielu podmiotom, ale rozpoznawana jest tylko jedna sprawa administracyjna i wydawana jest jedna decyzja. Taka sytuacja zachodzi w przypadku prowadzenia postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, mamy wówczas do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której wydawana jest jedna decyzja, natomiast przymiot strony może przysługiwać wielu podmiotom. Organ prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (bez względu czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy na wniosek danej strony) zobowiązany jest ustalić i dopuścić do postępowania wszystkie strony. Jeżeli w trakcie trwającego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, okaże się że legitymacja strony przysługuje jeszcze innym podmiotom (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) strona ta od tego momentu dopuszczana jest do postępowania. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 62 k.p.a. poprzez połączenie dwóch postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które są na różnym etapie rozstrzygania przez organ, z przyczyn wskazanych wyżej jest niezasadny. A w konsekwencji niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt I ppkt 1) dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 62 i art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, albowiem został on oparty o błędne stanowisko dotyczące nieprawidłowego połączenia dwóch różnych spraw.

Natomiast odrębną kwestią jest zbędne wydanie przez SKO postanowienia na podstawie art. 62 k.p.a., albowiem jak wyjaśniono wyżej w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wielością spraw administracyjnych, tylko z jedną sprawą administracyjną w której występuje wielość stron, jednak to uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że zarzuty te zostały sformułowane w kontekście oceny prawnej umowy notarialnej sprzedaży zawartej dnia 2 listopada 1945 r., w której działające w imieniu własnym oraz w imieniu J. K. – J. K. (matka) i M. S. (siostra), zbyły w całości prawo własności nieruchomości warszawskiej na rzecz A. M. Sprzedające wraz z J. K. w dacie zawarcia ww. umowy były właścicielami nieruchomości w odpowiednich częściach (J. K. w 1/2, M. S. w 1/4 i J. K. w 1/4).

W pkt II ppkt 12 skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 5, art. 11 i art. 30 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r. Dz. U. z 1928 r. Nr 53, poz. 510) poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż ww. przepisy nie wymagały dla skutecznego nabycia nieruchomości przez A. M. wpisu jako właściciela do księgi hipotecznej, podczas gdy z przepisów tych wynika wniosek o konstytutywnym charakterze tego wpisu.

Przed odniesieniem się do powyższego zarzutu dotyczącego przepisów hipotecznych jakie obowiązywały w dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 2 listopada 1945 r. należy jeszcze zwrócić uwagę na ówczesne przepisy materialnoprawne dotyczące nabycia własności nieruchomości zawarte w Kodeksie Napoleona. Mianowicie zgodnie z art. 711 Kodeksu Napoleona, własność majątku nabywa się i przenosi przez spadek, darowiznę między żyjącymi lub testamenty oraz skutkiem zobowiązań. Na tle tego uregulowania powszechnie przyjmuje się, że własność przechodzi na nabywcę z mocy samego prawa. Prawo hipoteczne z dnia 26 kwietnia 1818 r. wprowadziło pewne nowe zasady dotyczące obrotu nieruchomościami, jednak na obszarze jego obowiązywania księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną, co spowodowało szereg trudności i wywołało wiele wątpliwości w stosowaniu powyższych przepisów. Okolicznością niesporną był obowiązek zachowania formy aktu notarialnego dla przeniesienia własności nieruchomości, który odnosił się do wszystkich nieruchomości, a więc tych które miały urządzoną księgę hipoteczną jak i tych którym takiej księgi nie założono. Gdy chodzi o obrót nieruchomościami, które miały urządzone księgi hipoteczne, momentem istotnym było zatwierdzenie czynności przez zwierzchność hipoteczną i wpisanie treści do wykazu hipotecznego. Taki wpis był tzw. "wpisem czystym". Oznaczał on wpis definitywny, dokonany na podstawie decyzji zwierzchności hipotecznej, stosownie do projektowanej przez notariusza (pisarza hipotecznego) treści. Od tego wpisu różnią się tzw. "wpisy przez zastrzeżenie". Były one dokonywane wtedy, gdy w księdze umów przy księdze hipotecznej, ujawniony został dokument i na jego podstawie zaprojektowana treść wpisu, jednakże zwierzchność hipoteczna nie wydała decyzji zarządzającej taki wpis ze względu na braki, które wymagały usunięcia. W tych przypadkach decyzja ostateczna była zawieszona do czasu usunięcia przeszkody do wpisu. Na tle przyjętych rozwiązań pojawiło się w praktyce szereg wątpliwości dotyczących roli i funkcji wpisu w księdze hipotecznej mianowicie, czy wpis w księdze hipotecznej był jedną z konstytutywnych przesłanek nabycia własności nieruchomości mającej urządzoną księgę hipoteczną, czy też wpis należy ujmować w aspekcie oceny dobrej i złej wiary nabywcy oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powołane w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy prawa hipotecznego miały następująca treść: art. 5. Prawo rozporządzenia własnością dóbr nieruchomych zyskuje się przez w ciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Art. 11. Wszelkie tytuły (Art. 1, 2, 4), które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe (ius reale) dopóki nie zostały wciągnionemi są tylko prawami osobistemi (ius personale) i art. 30. Po uznaniu zwierzchności hipotecznej, iż tytuł nabywcy żadnemu nie podlega zarzutowi, po zapisanie treści tytułu do wykazu hipotecznego, tenże nabywca uważanym jest w czynnościach, z trzecim o dobra nieruchome zawieranych, za istotnego właściciela. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, na naruszenie powyższych przepisów, albowiem w związku z zawartą w dniu 2 listopada 1945 r. umową sprzedaży nieruchomości w księdze hipotecznej nr 1264 został dokonany na rzecz A. M. wpis przez zastrzeżenie, natomiast nie został dokonany wpis czysty, tym samym A. M. nie nabył prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W księdze hipotecznej nr [...] po zawarciu umowy sprzedaży z dnia 2 listopada 1945 r. zostały dokonane następujące wpisy. Mianowicie zgodnie z treścią repertorium i wniosku nr 15 z dnia 2 listopada 1945 r. zostało zaprojektowane – w dziale II przepisanie współwłasności J. K. w 2/4 części i M. S. w 1/4 części tej nieruchomości na imię A. M. Zgodnie z treścią repertorium nr 16 z dnia 20 listopada 1945 r. po zmarłym w dniu 8 stycznia 1941 r. J. K. wszczęto postępowanie spadkowe, co miało zostać zapisane w dziale III. Postanowieniem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 listopada 1945 r. wniosek nr 15 zawieszono do czasu zaakceptowania Aktu przez spadkobierców J. K. Wniosek nr 16 zatwierdzono i treść na stronie 56 księgi hipotecznej projektowaną do wykazu hipotecznego wpisano. Kolejny wpis nr 17 z dnia 1 października 1946 r. dotyczył zaprojektowania zapisanie w dziale IV kaucji ustanowionej przez A. M. w kwocie 650.000 zł na rzecz Komunalnej Kasy Oszczędności m.st. Warszawy, przy czym A. M. oświadczył przed tym samym notariuszem Z. H. (który sporządzał umowę sprzedaży z dnia 2 listopada 1945 r.), że był właścicielem nieruchomości nr [...]. Kolejny wpis to wpis nr 18 z dnia 10 października 1946 r., M. S. zeznała w Kancelarii Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie, że ogłoszone zostało postępowanie spadkowe po J. K., a spadek przeszedł z mocy prawa w 1/4 na rzecz J. K. i 3/4 na rzecz zeznającej, że obie na mocy Aktu sprzedały swe prawa do spadku A. M., właścicielowi pozostałych 3/4 nieruchomości Nr [...] – załączając zaświadczenie Urzędu Skarbowego w Warszawie z dnia 18 września 1946 r., a przede wszystkim wniosła o zatwierdzenie wniosku nr 15 tej księgi wraz z wniesieniem do wykazu projektowanej treści, skreślenia zastrzeżenia w dziale II z wniosku nr 15 i zastąpienie wskazaną projektowaną treścią. Wniosek nr 18 z dnia 10 października 1946 r. był ostatnią pozycja księgi hipotecznej nr [...], po niej księga hipoteczna została zamknięta. Z dniem 1 stycznia 1947 r. wszedł w życie dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. wskazanych art. 5, art. 11, art. 30 Prawa hipotecznego, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 5, zgodnie z którym prawo rozporządzania własnością dóbr nieruchomych uzyskuje się poprzez wciągnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Jednym słowem z powołanego art. 5 wynika zasada, że aby rozporządzić własnością dóbr nieruchomych konieczne jest wciagnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych natomiast nie wynika zasada, że do nabycia tytułu własności dóbr nieruchomych konieczne jest wciagnienie tytułu nabycia do ksiąg hipotecznych. Ponadto należy zwrócić uwagę na treść art. 21 zdanie drugie Prawa hipotecznego, zgodnie z którym "Samo uznanie zwierzchności hipotecznej, iż akt żadnym nie podlega zarzutom, inaczej zatwierdzeniem zwane, będąc tylko rękojmią wiary publicznej względem trzecich osób, nie nadaje aktowi większej mocy w stosunkach między samemi stronami, które go zawierały. (Art. 33, 34, 61, 120, 132 - do 139 włącznie)". Powyższy przepis wskazuje, że zatwierdzenie aktu przez zwierzchność hipoteczną, a w konsekwencji możliwość dokonania wpisu czystego do księgi hipotecznej nie ma charakteru konstytutywnej przesłanki nabycia prawa własności. Jak sygnalizowano już wcześniej przepisy Prawa hipotecznego wywoływały szereg wątpliwości związanych z ich wykładnią, a w konsekwencji stosowaniem, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Mianowicie w Orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21 Izba Cywilna w pełnym składzie sformułowała następujące stanowisko: "Art. 5 Ustawy hipotecznej z 1818 r. uzależniający od wciągnięcia tytułu nabycia do księgi hipotecznej tylko możność rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, względnie innemi prawami rzeczowemi, przez czynności hipoteczne, oraz art. 11 tejże ustawy mówiący, iż tytuły, które wciągnione do ksiąg hipotecznych stanowią prawo rzeczowe, przed wciągnięciem do tych ksiąg są tylko prawami osobistemi, nie należy rozumieć w sensie ścisłym (teoretycznym), lecz tylko w ten sposób, że pomienione tytuły przed wciągnięciem do ksiąg hipotecznych nie dają podstawy do akcji windykacyjnej przeciwko trzecim, którzy polegając na wykazie hipotecznym, prawa rzeczowe w dobrej wierze nabyli." Natomiast w Orzeczeniu z dnia 8 stycznia 1926 r. sygn. akt C 296/22 Sąd Najwyższy stwierdził: "W myśl art. 5, 11, 30-36 ust. hip., aczkolwiek nabywca nieruchomości za tytułem ważnym, lecz pozahipotecznym, uważany jest za właściciela, który może rozporządzać własnością dóbr nieruchomych przez czynności, hipotecznie z trzecimi zawierane, dopiero od chwili wciągnienia tytułu swego nabycia do wykazu hipotecznego, jednak ma on prawo własności już od chwili uzyskania tego tytułu zwłaszcza w stosunku do sprzedawcy (art. 1583 k.c.) i wszystkich tych, którzy od sprzedawcy w charakterze ogólnych następców swoje prawa wywodzą (art. 1122 k.c.)." Powyższe orzeczenia Sądu Najwyższego, a szczególnie orzeczenie z dnia 19 października 1922 r. sygn. akt I C 728/21, które podjęte zostało w pełnym składzie Izby Cywilnej wskazały sposób wykładni powołanych przepisów, a tym samym kształtowały praktykę w zakresie ich stosowania. Zaznaczyć również należy, że problematyka uregulowana w Prawie hipotecznym z 1818 r. była przedmiotem wypowiedzi ówczesnych przedstawicieli doktryny, w których prezentowane były różne stanowiska i oceny dotyczące charakteru i skutków prawnych wpisów do ksiąg hipotecznych. Problematyka dotycząca skutków prawnych dokonanych w księgach hipotecznych wpisów przez zastrzeżenie na podstawie Prawa hipotecznego z 1818 r. była jeszcze przez kilkadziesiąt lat źródłem szeregu wątpliwości prawnych. Mianowicie po wejściu w życie dekretów z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe oraz Prawo o księgach wieczystych, gdy urządzano księgi wieczyste po odłączeniu nieruchomości z księgi hipotecznej i "przepisywano" dotychczasowe wpisy z zamkniętych (dawnych) ksiąg hipotecznych wyłonił się problem tzw. wpisów "przez zastrzeżenie". Jak wskazuje A. Oleszko praktyka w tym zakresie na terenie Polski była różna (szerzej A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów "przez zastrzeżenie", Rejent 1997 r. nr 11). Powyższe uwagi wskazują, że regulacja zawarta w Prawie hipotecznym z 1818 r. była i jest źródłem szeregu wątpliwości prawnych.

Problematyka dotycząca wykładni powołanych przepisów Prawa hipotecznego z 1818 r., a konkretnie wpisów przez zastrzeżenie była również przedmiotem wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 893/05. W rozpoznawanej sprawie umowa sprzedaży nieruchomości warszawskiej w formie aktu notarialnego została zawarta w dniu 30 marca 1936 r., w dziale II wykazu wpisem przez zastrzeżenie ujawnieni zostali kupujący na wniosek nr 8, zaś postanowieniem Wydziału Hipotecznego Sądu okręgowego w Warszawie z dnia 8 lipca 1936 r. wniosek nr 8 został zawieszony. Przedmiotem sporu było ustalenie, kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu warszawskiego z dnia 26 października 1945 r., a w konsekwencji kto jest uprawnionym do odszkodowania za nieruchomość warszawską, podstawę prawną którego stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na podstawie umowy z dnia 8 lipca 1936 r. doszło do przeniesienia prawa własności nieruchomości na kupującego, który w chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. był jej właścicielem. W uzasadnieniu wyroku NSA odwołał się do przepisów Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hypotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r., w konkluzji stwierdzając, że art. 5 powołanego aktu odnosi się tylko do prawa rozporządzania własnością dóbr nieruchomych, a więc właściciel aby mógł zbyć nieruchomość musiał mieć ujawniony w księdze wieczystej tytuł nabycia nieruchomości. Nadto za takim rozumieniem art. 5 przemawia treść przepisu art. 30, który stanowi, "że po uznaniu zwierzchności hypotecznej, iż tytuł nabywcy nie podlega żadnemu zarzutowi, po zapisaniu treści tytułu do wykazu hypotecznego, tenże uważanym jest w czynnościach z trzecimi o dobra nieruchome zawieranych, za istotnego właściciela". W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że po nabyciu nieruchomości aktem notarialnym z dnia 30 czerwca 1936 r. kupujący, bądź też ich następcy, nie podejmowali czynności prawnych z osobami trzecimi, których skuteczność mogłaby ewentualnie być podważana na podstawie art. 5, 11 i 30 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych o przywilejach i hipotekach. Natomiast przejście własności przedmiotowej nieruchomości na gminę m.st. Warszawy nastąpiło nie w drodze czynności prawnych, lecz z mocy prawa na podstawie art. 1 wspomnianego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stąd dotychczasowymi właścicielami gruntu, o których stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, a obecnie w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, są nabywcy nieruchomości, jako poprzedni właściciele nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt II ppkt 12) a dotyczący naruszenia przepisów art. 5, art. 11, art. 30 Prawa o ustaleniu własności dóbr nieruchomych o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r.) jest niezasadny. Należy ponadto zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, aby w takim postępowaniu skarga mogła być uwzględniona musiałby dojść do rażącego naruszenia prawa, co w świetle powyższych uwag nie miało miejsca.

W drugim zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt II ppkt 11 skargi kasacyjnej wskazano art. 50 § 1 w zw. z art. 101 § 1 w zw. z art. 56 § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks Zobowiązań w zw. z art. 82 § 1 i § 3 prawa o notariacie z dnia 27 października 1933 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że WSA stwierdził, że J. K. i M. S. wiedziały w dacie zawierania aktu, tj. 2 listopada 1945 r. o tym, że trzeci współwłaściciel nieruchomości w udziale 1/4 – J. K. nie żyje od 8 stycznia 1941 r., a zatem ww. osoby nie mogły podczas aktu działać w imieniu zmarłego, ani nie mogły następczo potwierdzić tej czynności w jego imieniu trybie art. 101 § 1 k.z. oraz nie legitymowały się pełnomocnictwem w formie aktu notarialnego do działania w imieniu J. K. wbrew art. 82 § 1 i § 3 prawa o notariacie;

Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w związku z wątpliwościami jakie powstały na tle umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu 2 listopada 1945 r., z której wynika, że sprzedające J. K. i M. S. działały w imieniu własnym i jako negotiorum gestores J. K. Zaś w § 5 umowy J. K. i M. S. "zobowiązują się wyjednać akceptację tego aktu przez J. K. natychmiast po jego powrocie, a nawet w razie jego śmierci jako jego jedyne spadkobierczynie zobowiązują się przeprowadzić na własny koszt wszelkie formalności spadkowe i zaakceptować ten akt i gwarantują nabywcy A. M., że na żadne szkody, straty i wydatki z tego tytułu narażony nie będzie". W kontekście powyższych okoliczności wynikających z treści umowy z dnia 2 listopada 1945 r. zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 § 1 k.z. (zgodnie z którym, umowa powstaje przez zgodne oświadczenie woli dwóch stron, z których jedna zobowiązuje się do świadczenia, a druga zobowiązanie to przyjmuje) w związku z art. 101 § 1 k.z. (zgodnie z którym, jeżeli zawierający umowę w cudzem imieniu nie ma pełnomocnictwa, albo pełnomocnictwo przekroczy, skuteczność umowy zależy od potwierdzenia jej przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta) jest niezasadny. Przede wszystkim odwołując się do art. 101 k.z. nie można ograniczyć się tylko do § 1, ale należy również mieć na uwadze § 4 zgodnie z którym, potwierdzenie umowy przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta, odnosi skutek od chwili jej zawarcia: dobrowolne wykonanie umowy w całości lub w części przez tę osobę jest równoznaczne z jej potwierdzeniem. Ponadto należy zwrócić uwagę, że to bezpośrednio z treści umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego wynika, że J. K. i M. S. działały nie tylko w imieniu własnym ale również jako negotiorum gestores J. K. Negotiorum gestio, czyli prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, jako źródło zobowiązania powstało w prawie rzymskim. Natomiast do polskiego porządku prawnego zostało po raz pierwszy wprowadzone w Kodeksie zobowiązań z 1933 r. W Kodeksie zobowiązań instytucja prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia została uregulowana w dziale II zatytułowanym, powstanie zobowiązań z innych źródeł w rozdziale 1 zatytułowanym prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, w przepisach art. 115 do art. 122. O ile w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszone są uwagi dotyczące instytucji Negotiorum gestio, to zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego brak zarzutów dotyczących art. 115 do art. 122 kodeksu zobowiązań, a więc przepisów, które regulowały tą instytucję. W omawianym zarzucie wskazano również na naruszenie art. 56 § 1 i § 2 Kodeksu zobowiązań. Powołany przepis w § 1 stanowił, Umowy treści niemożliwej do wykonania oraz umowy sprzeczne z porządkiem publicznym, ustawą lub dobremi obyczajami, są nieważne, zaś w § 2 Jeżeli wadliwości tego rodzaju dotyczą tylko niektórych postanowień umowy, inne postanowienia pozostają w mocy, chyba że przypuszczać należy, iż bez postanowień, dotkniętych nieważnością, strony nie byłyby zawarły umowy. Odnosząc się do tego zarzutu, a więc oceny umowy z dnia 2 listopada 1945 r. z uwagi na treść powołanego art. 56, to w postępowaniu administracyjnym istnieje możliwość dokonywania przez organy administracji i sądy administracyjne oceny zawartych przez strony umów i złożonych przez nie oświadczeń, tak jak ocenia się inne dowody. W rozpoznawanej sprawie taka ocena umowy z dnia 2 listopada 1945 r. została dokonana. Zaznaczyć przy tym należy, że dla oceny w szczególności § 5 umowy w którym J. K. i M. S. zobowiązały się w razie śmierci J. K. jako jedyne jego spadkobierczynie przeprowadzić na własny koszt wszelkie formalności spadkowe i zaakceptować ten akt, istotne znaczenie ma również postanowienie Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 listopada 1945 r., którym wniosek nr 15 zawieszono do czasu zaakceptowania aktu przez spadkobierców J. K., które potwierdza możliwość akceptacji przez spadkobierców. O ile organy administracji, czy sądy administracyjne uprawnione są do oceny umowy jako dowodu w sprawie, to nie są właściwe do stwierdzenia nieważności umowy w całości czy w części. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 56 k.z. (aktualnie art. 58 k.c.) jest niezasadny.

Tym samym przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej Spółdzielni dotyczące naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji było ustalenie, czy decyzja z dnia 12 marca 2012 r. nie jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku wadą określoną w pkt 2 czyli rażącym naruszeniem prawa, należy dodać prawa materialnego. Pomijając już okoliczność, iż sformułowane zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (który ma charakter przepisu materialnoprawnego), a więc, że naruszenie prawa materialnego miało charakter rażącego naruszenia prawa. To w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można mówić, że przesłanka rażącego naruszenia prawa została spełniona. Jak wynika z wcześniejszych uwag stan prawny obowiązujący w dacie zawierania umowy sprzedaży nieruchomości w dniu 2 listopada 1945 r., a w szczególności obowiązujące wówczas Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 1818 r. (w brzmieniu ogłoszonym Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 kwietnia 1928 r.) było źródłem szeregu wątpliwości i sporów jakie pojawiały się w związku z wykładnią powyższych przepisów. Problemy na tle wykładni powyższych przepisów pojawiły się wraz z wejściem ich w życie i trwały nie tylko przez cały okres ich obowiązywania, ale również w czasach współczesnych, gdy przepisy te zostały zastąpione przepisami dotyczącymi ksiąg wieczystych. Wyrazem tych wątpliwości związanych z wykładnią powyższych przepisów i stosowaniem ich w praktyce było wskazane wcześniej orzecznictwo sądowe, a także różne wypowiedzi przedstawicieli doktryny. W takich okolicznościach postawienie zarzutu, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie mogło prowadzić do jego uwzględnienia.

Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że w dniu 28 maja 1963 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta Warszawa ustanowiło na rzecz A. M. prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...]m2, położonego przy ul. [...], w wykonaniu tej decyzji zawarto w formie aktu notarialnego umowę wieczystego użytkowania, a prawo wieczystego użytkowania zostało wpisane do księgi wieczystej. Zaznaczyć należy, że użytkowanie wieczyste ustanowione w 1963 r. dotyczyło części nieruchomości, która wcześniej została nabyta przez A. M. na podstawie tej samej umowy z dnia 2 listopada 1945 r., a więc w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Mając na uwadze, że przedmiotem postępowania była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istota sporu dotyczyła przepisów materialnoprawnych, niezasadność zarzutów materialnoprawnych powoduje, niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które sformułowane zostały w pkt I ppkt 4 do ppkt 10, a które związane i oparte są na zarzutach materialnoprawnych.

Natomiast w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania istotny był zarzut dotyczący połączenia postanowieniem SKO z dnia 28 czerwca 2018 r. dwóch spraw: sprawy wszczętej wnioskiem Spółdzielni i sprawy toczącej się wskutek sprzeciwu Prokuratora, które sformułowane zostały w pkt I ppkt 1 i ppkt 2. Do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już na wstępie.

Z kolei w zarzucie sformułowanym w pkt I ppkt 4 zarzucono naruszenie art. 141 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadniania wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę legalności wyroku, wobec nieodniesienia się do zarzutu zawartego w skardze a dotyczącego połączenia postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r. dwóch odrębnych spraw, będących na różnych etapach. Odnosząc się do tego zarzutu, to w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący nieodniesienia się przez Sąd do kwestii połączenia dwóch spraw. Do tej kwestii odnosi się Sąd w uzasadnieniu wyroku na str. 14 i 15, nie jest powoływane samo postanowienie z dnia 22 czerwca 2018 r., ale jednoznacznie Sąd odnosi się do tego zagadnienia. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny, uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy wskazane w tym przepisie, a także sporządzone zostało w sposób w pełni umożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku. Natomiast wskazując na naruszenie art. 141 § 2 p.p.s.a. nie podano na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Regionalnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga ta jest niezasadna. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów postępowania zostały sformułowane dwa zrzuty.

W pkt 1 zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez niezasadne oddalenie skargi Prokuratora podczas, gdy decyzja organu administracji publicznej obarczona była wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia przepisów prawa polegającą na utrzymaniu mocy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu. Zdaniem Prokuratora winno to skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2016 r. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy stwierdzić że jest on niezasadny z następujących powodów. Po pierwsze jako podstawę podano naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), natomiast nie wskazano jakie przepisy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zarówno art. 151 p.p.s.a. (W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części), jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: pkt 1 utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję) oraz art. 158 § 1 k.p.a. (Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się) są przepisami o charakterze wynikowym, czyli wskazują jaki rodzaj wyroku może wydać Sąd, jaki rodzaj decyzji może wydać organ odwoławczy, a także formę prawną w jakiej następuje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powyższych przepisów, albowiem zarówno Sąd jak i organ nie wydał rozstrzygnięcia, które nie byłoby przewidziane przepisami prawa. Po drugie w zarzucie tym wskazano również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu, podczas gdy są to przepisy o charakterze materialnoprawnym, a nie przepisy postępowania. Po trzecie zupełnie niejasna jest konkluzja tego zarzutu w której wnosi się o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji SKO, podczas gdy przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 12 marca 2012 r.

Z kolei w zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 2 zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi Prokuratora wynikające z błędnego uznania, że organ administracji publicznej nie jest władny zakwestionować ważności i skuteczności umowy zawartej w dniu 2 listopada 1945 r. pomiędzy J. K. i M. S. działającymi w imieniu własnym i jako negotorium gestores J. K. a A. M., podczas gdy organ administracji publicznej jest zobowiązany i uprawniony do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności do podjęcia i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz dokonania na jego podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, w tym do samodzielnej oceny skutków umowy cywilnoprawnej.

Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze co do zasady nie jest kwestionowane, że organ nie może dokonać oceny przedmiotowej umowy, która jest istotnym elementem stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Potwierdzeniem tego jest szczegółowa, uwzględniająca ówczesny stan prawny ocena umowy jako dowodu w sprawie, którą przeprowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a z oceny tej wyprowadziło wniosek, że A. M. nabył nieruchomość warszawską, przy czym nabycie to miało miejsce przed wejściem w życie dekretu. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję, przedstawił i wyjaśnił stan prawny obowiązujący w dacie zawierania umowy jak również odniósł się do oceny prawnej samej umowy, zgadzając się z końcowym stanowiskiem Kolegium, natomiast nie zgadzając się z niektórymi wnioskami Kolegium, co jednak nie miało wpływu na końcową ocenę, co do prawidłowości zaskarżonej decyzji Kolegium. Po drugie rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej został zapewne sformułowany w związku z wypowiedzią Sądu I instancji jak znalazła się na stronie 21 uzasadnienia, a która miała następującą treść: "... zgodnie z art. 58 k.c., czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązujące prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Kolegium musiałby dysponować prejudykatem w postaci orzeczenia sądu powszechnego na podstawie którego stwierdzono by nieważność aktu notarialnego z dnia 2 listopada 1945 r. Co bezsporne w niniejszej sprawie, w aktach sprawy brak takiego prejudykatu". Odnosząc się do powyższego stanowiska należy zauważyć, że Sąd nie kwestionuje możliwości dokonywania przez organ oceny prawnej zawartej umowy i sam tej oceny również dokonuje. Niesporna jest również w świetle art. 58 k.c., generalna zasada że nieważność jako sankcje wadliwości czynności prawnej może stwierdzić sąd powszechny.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Prokuratora Regionalnego w Warszawie są niezasadne.

W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.