I OSK 2277/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/22 w sprawie ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. o sygn. akt II SAB/Kr 36/22, oddalił skargę A.B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczności sprawy nie wskazują na to, aby organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zauważono, że organ, którego działanie zaskarżono, prowadzi postępowanie zainicjowane w 2005 roku. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2010 roku wydanym do sygnatury akt II SAB/Kr 53/10, WSA w Krakowie zobowiązał Wojewodę M. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie dotyczącej m.in. działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...), stwierdzając w uzasadnieniu, że organ dopuścił się bezczynności. Następnie, w związku z niewykonaniem ww. wyroku, WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 8 maja 2012 roku wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 1952/11 wymierzył organowi grzywnę i stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia Sądu w ww. sprawach dotyczyły okresu od rozpoczęcia sprawy do listopada 2011 roku. WSA w Krakowie uznał, iż po ww. wyrokach organ rozpoczął intensywne działania zmierzające do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...). Ponieważ podjęte przez organ działania, z przyczyn obiektywnych, nie doprowadziły do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...), postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r. znak: (...) postępowanie zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, ujawnionych w księdze wieczystej nr (...) oraz ustalenia prawidłowej wysokości udziałów przysługujących poszczególnym współwłaścicielom. Sąd zaznaczył, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1960/18) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 25 września 2020 r. o sygn. I OSK 623/20). W orzeczeniach tych podzielono konieczności zawieszenia niniejszego postępowania. Zauważono, że nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.

Dalej WSA w Krakowie ocenił, iż po wyrokach WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2010 roku i 8 maja 2012 roku organ przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...). Przeprowadzonemu w tym zakresie postępowaniu, uwzględniając treść art. 35 § 5 k.p.a., nie można postawić zarzutu, że było prowadzone przewlekle. Dotyczyło bowiem kilkudziesięciu osób i związane było z niezależnymi od organu trudnościami z pozyskaniem danych osób, które zmarły wiele lat temu, a odnośnie których dane nie zostały zaktualizowane przez ich następców prawnych. Ponieważ podjęte przez organ działania, z obiektywnych przyczyn, nie doprowadziły do ustalenia aktualnego kręgu współwłaścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...) organ wydał akt administracyjny - postanowienie o zawieszeniu postępowania, którego zasadność i zgodność z prawem wynika w ostatecznym zakresie z ww. wyroku NSA. W wyroku tym jednocześnie NSA wyraził poglądy prawne, z których wynika kiedy postępowanie będzie mogło być podjęte i zakończone, oraz że na obecnym etapie inicjatywa w tym zakresie nie należy do organu. Nie jest bowiem tak, że organ nie dokonuje czynności, aby ustalić aktualnych współwłaścicieli działki nr (...) obręb (...) przy ul. (...), lecz jest to dla organu niemożliwe z uwagi na konieczność przeprowadzenia stosownych postępowań i wykazania się przez obecnych współwłaścicieli następstwem prawnym po nieżyjących, byłych współwłaścicielach.

Zaznaczono nadto, iż skarga na przewlekłość została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Mimo tego nie zawiera skonkretyzowanych zarzutów do prowadzonego postępowania, które przy uwzględnieniu stanowiska NSA co do zasadności zawieszenia niniejszego postępowania dawałyby podstawę do postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

A.B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.art.149 p.p.s.a. oraz art.149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art.154 § 7 p.p.s.a., poprzez:

a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że Wojewoda M. po wyrokach WSA w Krakowie z 29 czerwca 2010 r. w sprawie II SAB/Kr 53/10 oraz z 8 maja 2012 r. w sprawie II SA/Kr 1952/11 podjął intensywne działania w celu ustalenia kręgu uczestników postępowania w sprawie (...), a ustalenie uczestników postępowania nie było obiektywnie możliwe,

b) wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę M. pod sygn. akt (...) nie jest prowadzone przewlekle, w sytuacji gdy od zawieszenia postępowania organ nie podjął praktycznie żadnych czynności mających na celu ustalenie uczestników postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia na podstawie art.154 § 1 p.p.s.a.,

2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

- pismo z Sądu Rejonowego dla Krakowa – (...) w Krakowie z 12 grudnia 2019 r. wraz z postanowieniem z 29 listopada 2019 r. oraz wnioskiem o umorzenie postępowania,

- postanowienie spadkowe z dnia 3 czerwca 1991r,

- akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 25 czerwca 2012 r.,

- postanowienie spadkowe z dnia 17 listopada 2020 r.,

- postanowienie spadkowe z dnia 15 października 2020 r.,

- postanowienie spadkowe z dnia 10 lipca 2020 r.,

- wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SAB/Kr 47/22,

- wyrok WSA w Krakowie w sprawie I SAB/Kr 48/22,

na okoliczność przewlekłości przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzutu, iż organ mimo posiadanych możliwości, od zawieszenia postępowania nie podejmuje czynności mających na celu odnalezienie aktualnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z 19 lipca 2022 r. skarżący, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r. w sprawie II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty nie zostały prawidłowo skonstruowane. Skarżący powołał się na naruszenie art. 149 p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. Tymczasem, wskazany jako podlegający naruszeniu, art. 149 p.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, dotyczących bezczynności organu, przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, stwierdzenia, czy bezczynność ta oraz przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzygnięć dotyczących wymierzenia organowi grzywny lub też zasądzenia sumy pieniężnej. Oznacza to, że w petitum skargi kasacyjnej sprecyzowane zostały wyłącznie zarzuty dotyczące braku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, nie zaś zarzuty dotyczące uznania przez Sąd, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłości. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odwołania do przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 § 1 a p.p.s.a. czy też innych przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego.

Z kolei przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie złożono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zaś na niewykonanie wyroku, a zatem przepis ten w sprawie nie ma zastosowania.

Dalej zauważyć trzeba, że art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje, iż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W rozpoznanej sprawie przepis ten również nie znajdował zastosowania, bowiem Sąd I instancji skargę oddalił, a zatem nie było podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do uwag i argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż Wojewoda M., w postanowieniu z 30 listopada 2017 r. zawieszającym postępowanie, wezwał strony do podjęcia działań i doprowadzenia do zgodności księgi wieczystej (...) z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu postanowienia organ szczegółowo wymienił osoby, które zmarły i w związku z tym zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego. Z akt sprawy, w tym z treści skargi kasacyjnej wynika, iż do chwili obecnej nie zostały przeprowadzone wszystkie postępowania spadkowe celem ustalenia następców prawnych po wszystkich zmarłych współwłaścicielach.

W rozpoznanej sprawie organ zobligowany jest do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm), to jest do ustalenia osób, którym przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 roku, jak również osób będących właścicielami w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Niemniej organ administracji nie ma możliwości wszczęcia postępowania sądowego mającego na celu doprowadzenie do prawidłowości wpisów w księdze wieczystej w zakresie prawa własności. Ustalenie spadkobierców, a tym samym aktualnych współwłaścicieli, wymaga przedłożenia postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie aktów poświadczenia dziedziczenia. Podkreślenia wymaga również fakt, że organ nie ma możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Uczynić to może jedynie podmiot mający w tym interes prawny. Za podmiot taki uznać można współwłaścicieli nieruchomości, którzy mają interes prawny w ustaleniu jej stanu prawnego, a więc kręgu podmiotów, którym przysługuje do niej prawo własności. Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym dotyczących postępowań w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, w których stroną jest A.B. (patrz. m.in. wyroki NSA z dnia 28 lutego 2023 r. o sygn. akt I OSK 1752/22) .

Zaznaczyć też trzeba, iż zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 103 Kodeksu postępowania administracyjnego, wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w tym kodeksie. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości, związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (zob. postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 697/92 i wyrok NSA dnia z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, oba orzeczenia dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego, tudzież postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Marginalnie Sąd zauważa, iż powołane w skardze kasacyjnej, korzystne dla skarżącego, wyroki WSA w Krakowie o sygnaturach II SAB/Kr 47/22 i II SAB/Kr 48/22 zostały uchylone przez NSA wyrokami z 17 lutego 2023 r. (sygn. akt I OSK 1462/22) i z 28 lutego 2023 r. (sygn. akt I OSK 1752/22), którymi jednocześnie oddalono skargi A.B. na przewlekłość Wojewody M..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną