I OSK 2259/21

Dnia 16 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 442/21 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., II SA/Sz 442/21 oddalił skargę S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję i błędne uznanie, że w sprawie został ustalony stan faktyczny mimo, że organy administracji obu instancji błędnie oceniły zgromadzone dowody i przyjęły, że skarżący jest zobowiązany do pokrywania kosztów pobytu ojca w ośrodku, pomimo iż nie ustalano sytuacji finansowej skarżącego, a co za tym idzie, organ nie był w stanie jednoznacznie ocenić, czy dochód skarżącego nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 86 k.p.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji i oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję i błędne uznanie, że w sprawie został ustalony stan faktyczny mimo, że organy administracji obu instancji nie przeprowadziły dowodu z przesłuchania strony, podczas gdy z powodu braku środków dowodowych pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, takie jak: sytuacja finansowa skarżącego, relacje skarżącego z ojcem.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

W okolicznościach badanej sprawy nie jest kwestionowane, iż materialnoprawne podstawy zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej stanowią przepisy art. 64 – 64b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". Zwolnienie z powyższego obowiązku może mieć charakter fakultatywny (art. 64 i art. 64b u.p.s.) lub obligatoryjny (art. 64a u.p.s.). Istotną część normy prawnej regulującej kwestię zwolnienia z powyższego obowiązku statuuje art. 64 in principio u.p.s. stanowiąc, iż osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym samym, podjęcie decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej winno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 64 w związku z art. 106 ust. 4 i art. 107 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy jest szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w przepisach u.p.s., który pełni w sprawach pomocowych kluczową rolę w zakresie ustaleń faktycznych. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej przyznania prawa do świadczenia z pomocy społecznej, odmowy takiego prawa lub zwolnienia z obowiązków, których źródłem są przepisy u.p.s. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy pomocowej, w szczególności odmowy przyznania świadczenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie można przy tym czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością własnej aktywności podczas ustalania okoliczności sprawy w trybie rodzinnego wywiadu środowiskowego (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 3468/15; wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., I OSK 502/2, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy za trafny uznać należy wniosek organów i Sądu I instancji o braku współdziałania skarżącego z organami pomocowymi w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy w trybie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Okoliczności sprawy ujawnione w notatce sporządzonej przez pracownika socjalnego z dnia [...] listopada 2020 r., w szczególności treść zrelacjonowanej rozmowy telefonicznej ze skarżącym, oświadczenie matki skarżącego na temat aktualnego miejsca jego zamieszkania, a nadto korespondencja kierowana przez pracownika socjalnego do pełnomocnika skarżącego wyraźnie wskazują, iż działania skarżącego podjęte w niniejszej sprawie uniemożliwiły organowi dokonanie ustaleń istotnych okoliczności sprawy w formie wywiadu środowiskowego. Działania i zaniechania skarżącego podjęte w tym zakresie okazały się na tyle skuteczne, że w toku niniejszego postępowania, ale także w toku chronologicznie wcześniejszego postępowania, tyczącego nałożenia na skarżącego obowiązku odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej (sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 849/20), organom pomocowym nie udało się nawet potwierdzić deklarowanego przez skarżącego miejsca zamieszkania na terenie S. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo ocenił zachowanie skarżącego jako brak współdziałania z organem pomocowym i unikanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Powyższe zachowanie skarżącego uniemożliwiło dokonanie w toku postępowania administracyjnego prawidłowych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej. W takiej sytuacji, mając na uwadze przyczynę braku ustaleń faktycznych odnoszących się do sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby wnoszącej o zwolnienie z obowiązku ponoszenia powyższych opłat, skarżący nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., w wyniku wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, skoro zakres dokonanych ustaleń jest następstwem unikania przez skarżącego przeprowadzenia kluczowego dowodu w sprawie – rodzinnego wywiadu środowiskowego (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., I OSK 502/2, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei, wszechstronny charakter dowodu w postaci rodzinnego wywiadu środowiskowego – o czym była już mowa powyżej – decyduje o tym, iż zasadniczo nie może on zostać zastąpiony innymi dowodami, w szczególności dowodem z przesłuchania strony. Należy przy tym mieć także na uwadze, iż dowód z przesłuchania strony staje się aktualny w razie niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub ich braku (art. 86 k.p.c.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, tyczących sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, jest następstwem braku współdziałania skarżącego z organem pomocowym i nie uzasadnia obowiązku organu skorzystania z innych środków dowodowych. Nie można zatem potwierdzić trafności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 86 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności przy pomocy innych środków dowodowych, w szczególności przesłuchania strony postępowania.

Nie został także naruszony zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja ta, stanowiąc, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższy przepis wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów tego rodzaju. Jednocześnie, kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, a zatem czy kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, czy też wadliwa, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na gruncie powyższych uwag, nie można także skutecznie zarzucić naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.