I OSK 2205/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 376/17 w sprawie ze skargi J. L. i W. L. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 czerwca 2017 r. podjętym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone przez J. L. i W. L. postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta N. z [...] 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], położonej w obrębie [...] m. N., stanowiącej własność Gminy Miasta N. W punkcie 2 wyroku Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących.

Objęte skargą postanowienia wydane były na podstawie art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. wobec ustalenia, że nieruchomość ta jako wydzielona na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm., dalej: u.g.n.) nie może zostać objęta zakresem zastosowania konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowanej w art. 136 i następne u.g.n.

Uchylając wydane w sprawie postanowienia Sąd wskazał, że jakkolwiek sformułowanie zawarte w art. 61a k.p.a.: "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania nie jest całkowicie jednoznaczne, w praktyce orzeczniczej uznano, że należy przez to rozumieć na przykład sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 61a k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących o zwrot nieruchomości z dnia [...] 2016 r. winien bowiem zostać rozpatrzony, a postępowanie w sprawie zakończyć się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. W sprawie bowiem nie wystąpiła żadna uzasadniona i oczywista przyczyna niemożności prowadzenia postępowania, a organy bezzasadnie uchyliły się od jej merytorycznego rozpoznania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 61a k.p.a. uznając, że w sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania". Zdaniem organu przesłanka ta została spełniona, gdyż nieruchomość była przejęta na podstawie przepisu, który nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczenia, co zostało stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13.

We wnioskach zwrócono się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że będący podstawą wydanych w sprawie postanowień przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. (patrz: B. Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385) Niedopuszczalne byłoby rozszerzanie stosowania tego przepisu na inne przypadki, nacechowane arbitralnością organu administracji. (patrz: R.Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384)

Warto również podkreślić, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2574/16, (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. W wyroku z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą powołał się organ odmawiając wszczęcia postępowania była niemożność przystąpienia do prowadzenia postępowania z uwagi na ustalenie, że żądanie zwrotu nieruchomości oparte było na przepisie, który nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczenia, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że powyższe okoliczności nie mogły stanowić oczywistej i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalnej przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Z tych przyczyn podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. nie zdołał podważyć zasadności wydanego w tej sprawie przez Sąd I instancji wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.