I OSK 211/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 717/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 31 lipca 2020 r. nr SKO.450.659.6.2020 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 717/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 31 lipca 2020 roku nr SKO.450.659.6.2020 w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Leszna z dnia 26 maja 2020 r. z urzędu zatwierdzającą podział nieruchomości stanowiącej współwłasność [...] i [...], położonej w Lesznie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] ark. mapy 51, obręb Leszno, na działki: nr [...] o pow. 0,0200 ha oraz nr [...] o pow. 0,0581 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że podział nieruchomości ma na celu wydzielenie, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki nr [...] pod drogę publiczną – cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie ze wstępnym projektem podziału. Kolegium wskazało, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W związku z objęciem działki o nr ewid. [...] w części jednostką strukturalną 251KDD – przeznaczenie pod teren dróg publicznych klasy dojazdowej na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "[...]" w Lesznie podjętego uchwałą nr XVI/228/2012 Rady Miejskiej Leszna z 6 lutego 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2021 r., poz. 1454), to w tej części w stosunku do działki [...] i [...] została spełniona przesłanka warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w warunkach związania przepisami prawa. W ocenie Sądu, nieruchomość ta przewidziana została w części pod drogę publiczną. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg (...) jest, zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n., celem publicznym. W tej sytuacji spełniona została przesłanka, wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów o postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 141 § 4 ppsa w wyniku zaniechania odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w ich skardze;

2. naruszenie przepisów o postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, poprzez uznanie, iż zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta Leszna oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie odpowiadają prawu, pomimo, iż za błędny należy uznać pogląd głoszący, że sam fakt przeznaczenia gruntu na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowić może jedyne i wystarczające uzasadnienie dla podziału nieruchomości i to z urzędu, w celu następującego po tym wywłaszczenia mienia osób prywatnych, podczas gdy prawidłowo dojść należy do wniosku, że prócz przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne koniecznym innym jeszcze warunkiem, który należy spełnić jest niezbędność takiego podziału dla realizacji określonego celu publicznego i tylko w takich granicach, jakie są konieczne dla jego realizacji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna stanowi samodzielne pismo procesowe i sformalizowany środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok Sądu I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu, a która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Z tej właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja skargi kasacyjnej czy jej podstaw ani domyślanie się intencji jej autora. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oznacza z kolei, iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu i która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładu, skarga kasacyjna w obrębie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazuje m. in. na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a, której to jednostki redakcyjnej nie zawiera ustawa procesowa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.); oraz w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami – ustawa o takiej nazwie nie istnieje, a ustawy mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie poprawna nazwa brzmi – ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami rozpoznawanego środka kasacyjnego.

Rozpoznawana skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia.

Jednocześnie, za wadliwy uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku zaniechania odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w ich skardze. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt. I OSK 196/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Uwzględniając przedstawione stanowisko i analizę zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjnie niezasadnie zarzucają, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem wymogów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sąd wojewódzkiego co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (zob. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2018, s. 134–135). Artykuł 97 powołanej wyżej ustawy dotyczy zatem problematyki podziału nieruchomości w tym: w ust. 1 podziału na wniosek osoby, która ma interes prawny oraz w ust. 3 podziału z urzędu. Możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, została ograniczona do tych przypadków gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w części doktryny przyjmuje się, iż postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią planu miejscowego jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma bowiem uzasadnionej potrzeby by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy bowiem ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, to powinien zostać zatwierdzony (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 403/07, LEX nr 453979, z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, LEX nr 1950958, z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1063/15, LEX nr 2277802; por. M. Wolanin, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106); M. Wolanin – Podziały i scalenia nieruchomości, Warszawa 2011, str. 235; wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., I OSK 921/20 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy obu zarzutom skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.