I OSK 205/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 718/22 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.4106.106.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 3 stycznia 2022 r. nr DSO.5211.500.2021.4.JJ, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz M.N. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 września 2022 r. II SA/Gl 718/22, oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 2 marca 2022 r. nr SKO.4106.106.2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Decyzją z 2 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO), w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą M. N., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z 3 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że w rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mężem. Organ podkreślił, że zgodnie z dokumentacją skarżąca ma przyznane prawo do renty rolniczej bezterminowo (decyzja Prezesa KRUS z 22 lutego 2017 r.). Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaje się jako rentę stałą, jeżeli całkowita niezdolność ubezpieczonego do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono celowości przekwalifikowania zawodowego. W pozostałych przypadkach renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje jako renta okresowa przez okres wskazany w decyzji Prezesa Kasy. Tym samym fakt posiadania przez stronę prawa do rolniczej renty stałej oznacza, że uprawniony i kompetentny organ stwierdził w formie dokumentu urzędowego, że u skarżącej brak jest celowości przekwalifikowania zawodowego. W związku z tym, powołany prawem organ stwierdził, że sytuacja strony, w tym jej stan zdrowia nie uzasadniają celu zmiany jej kwalifikacji zawodowych, z czego wypływa wniosek, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że strona byłaby zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet po uzyskaniu nowych kwalifikacji zawodowych. Wobec czego stwierdził, że de facto strona nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ nie jest do tego zdolna. W związku z tym faktyczną przyczyną, dla której strona nie podejmuje zatrudnienia, nie jest fakt sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem. W podsumowaniu organ podniósł, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża skarżącej ani faktu sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, jednakże stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką oraz stwierdza zaistnienie negatywnej przesłanki w postaci przysługiwania stronie prawa do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie również decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 września 2022 r. II SA/Gl 718/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że bezpodstawne były zarzuty skargi, według których w niniejszej sprawie miało miejsce błędne uznanie przez organ, że okoliczność przyznania skarżącej stałej renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oznacza brak zdolności do jakiejkolwiek pracy, a więc że nie podejmuje ona zatrudnienia, ponieważ nie jest do tego zdolna, w sytuacji, gdy renta rolnicza została przyznana skarżącej z tytułu niezdolności do pracy jedynie w gospodarstwie rolnym, a nie do pracy w ogóle i skarżąca jest zdolna do pracy poza gospodarstwem rolnym.

Sąd I instancji podkreślił, że posiadanie przez skarżącą prawa do rolniczej renty stałej oznacza, że uprawniony i kompetentny organ stwierdził w formie dokumentu urzędowego - po ustaleniu stanu zdrowia skarżącej - że bezcelowe jest jej przekwalifikowanie zawodowe, a więc brak jest możliwości nabycia przez nią zdolności do pracy zarobkowej w zawodzie pozarolniczym. Wobec tego trafnie stwierdził organ, zdaniem Sądu I instancji, że w świetle ustaleń dokonanych w sprawie, strona nie podejmuje zatrudnienia ponieważ nie jest do tego zdolna, a zatem – w konsekwencji – nie można stwierdzić związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaną opieką.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrku złożyła M. N. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 141 § 4 zd. 1 w z w. z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a także braku dokonania rzetelnej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, przy czym Sąd I instancji w wydanym orzeczeniu powielił jedynie ustalenia poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaniechawszy dokonania oceny zgodności tych ustaleń ze stanem faktycznym i prawnym sprawy;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na oparciu uzasadnienia wyroku o stan faktyczny i ocenę prawną błędnie ustalone przez organy administracji, z naruszeniem zasad postępowania dowodowego i w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności:

- dowolną i fragmentaryczną ocenę dowodu w postaci wywiadu środowiskowego z 20 grudnia 2021 r. i pominięcie, że z treści wskazanego wywiadu środowiskowego wprost i jednoznacznie wynika, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę, która wykonywana jest całodobowo, zarówno w dzień, jak i w nocy, a charakter i zakres opieki uniemożliwia podjęcie pracy w jakimkolwiek, choćby częściowym wymiarze pracy,

- błędne uznanie, że okoliczność przyznania skarżącej renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oznacza brak zdolności skarżącej do jakiejkolwiek pracy, a więc rzekomo nie podejmuje ona zatrudnienia, ponieważ nie jest do tego zdolna, zatem zdaniem Sądu I instancji nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a brakiem zatrudnienia skarżącej, w sytuacji, gdy renta rolnicza została przyznana skarżącej z tytułu niezdolności do pracy jedynie w gospodarstwie rolnym, a nie do pracy w ogóle i jest ona zdolna do pracy poza gospodarstwem rolnym, a przy tym wyłącznym powodem niepodejmowania pracy jest brak takiej możliwości z uwagi na sprawowaną opiekę,

- pominięcie w toku dokonywanej oceny dowodu w postaci oświadczenia złożonego przez skarżącą w trybie art. 75 § 2 k.p.a., w którym wskazała między innymi, że jest zdolna do pracy poza gospodarstwem rolnym, nie ma orzeczonej niepełnosprawności i gdyby nie opiekowała się niepełnosprawnym mężem, to podjęła by pracę, a jedyną przyczyną niepodejmowania przez nią pracy jest okoliczność sprawowania całodobowej opieki nad niepełnosprawnym mężem,

- pominięcie w toku dokonywanej oceny okoliczności, że skarżąca wykonywała działalność gospodarczą do dnia 13 maja 2013 r., a za całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym uznana została od dnia 19 grudnia 2011 r., co oznacza, że orzeczona wobec niej niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym nie oznacza braku zdolności do pracy poza gospodarstwem rolnym, a wręcz że faktycznie wykonywała pracę w okresie, w którym uznana już została za niezdolną do pracy, jednak wyłącznie w gospodarstwie rolnym - co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie brak było rzekomo bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mężem, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że skarżąca rezygnuje z zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania przedmiotowej opieki;

c) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że organy rozpoznające sprawę nie naruszyły wymienionych przepisów procedury administracyjnej poprzez zaniechanie poinformowania Skarżącej o tym, że fakt pobierania renty rolniczej jest zdaniem organu jedyną przeszkodą dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nieumożliwienie skarżącej złożenia do Prezesa KRUS wniosku o zawieszenie prawa do renty rolniczej, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zw. z art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, podczas gdy w sprawie zaistniały wszelkie podstawy do przedmiotowego pouczenia strony, co sprawiłoby wyeliminowanie jedynej przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zarazem zagwarantowałoby skarżącej, że nie pozostanie ona bez dochodu nawet przez krótki okres, czym organy winny się w pierwszorzędny sposób kierować, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a. i art. 7b k.p.a.) oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Wyżej wymienione uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazane zaniechania wiązały się bezpośrednio z przedmiotem rozpoznania oraz treścią wydanego wyroku.

2. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przez ich niezastosowanie, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że renta rolnicza z tytułu niezdolności do pracy przysługuje osobie trwale lub okresowo całkowicie niezdolnej do pracy wyłącznie w gospodarstwie rolnym, a różnica pomiędzy okresową, a bezterminową niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym sprowadza się wyłącznie do ustalenia, czy ubezpieczony rokuje odzyskanie zdolności do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, a nie możliwości jakiejkolwiek pracy, także w zawodzie pozarolniczym, co skutkowało przyjęciem błędnej tezy o rzekomym braku zdolności do podjęcia przez skarżącą jakiejkolwiek pracy z uwagi na przyznanie jej bezterminowo, a nie jedynie okresowo, renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym;

b) art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zw. z § 7 i § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że "posiadanie przez skarżącą prawa do rolniczej renty stałej oznacza, że uprawniony i kompetentny organ stwierdził w formie dokumentu urzędowego - po ustaleniu stanu zdrowia skarżącej - że bezcelowe jest jej przekwalifikowanie zawodowe, a więc brak jest możliwości nabycia przez nią zdolności do pracy zarobkowej w zawodzie pozarolnicznym", podczas gdy z wymienionych przepisów w żaden sposób nie wynika, aby brak orzeczenia o celowości przekwalifikowania zawodowego przy całkowitej i trwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym miał rzekomo oznaczać, że osoba uprawniona do renty rolniczej jest niezdolna do podjęcia jakiegokolwiek innego zatrudnienia, także poza gospodarstwem rolnym, co skutkowało przyjęciem błędnego wniosku, że rzekomo nie można stwierdzić związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką;

c) § 7 i § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przepisy aktu rangi podustawowej, to jest wyżej wymienionego rozporządzenia mogą kreować dodatkowe przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, niewymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, takie jak rozróżnienie pomiędzy rentą rolniczą z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym przyznaną okresowo a taką samą rentą przyznaną bezterminowo, w ten sposób, że w przypadku okresowej renty rolniczej świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby, a w przypadku bezterminowej renty rolniczej już nie, czym sąd wykroczył poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 46 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników;

d) § 7 i § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 69 Konstytucji RP i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP przez dokonanie niekonstytucyjnej, zamiast prokonstytucyjnej wykładni wskazanych przepisów rozporządzenia oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi, takimi jak zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasada równości wobec prawa (art. 32 ust 1 Konstytucji), zasada obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji);

e) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 września 2019 r. SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257) przez niezasadne uznanie, że zachodzi przesłanka negatywna przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pobierania przez nią renty rolniczej, podczas gdy zgodnie z ww. wyrokiem TK art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast "renta rolnicza" przyznawana jest z powodu "całkowitej niezdolności do pracy" wyłącznie "w gospodarstwie rolnym", a więc jest to w efekcie "renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy", bowiem dotyczy wyłącznie pracy w gospodarstwie rolnym;

f) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że rzekomo okoliczność przyznania skarżącej renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym stanowi wskazaną w tym przepisie przesłankę negatywną.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. rozpoznanie sprawy na rozprawie;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z 3 stycznia 2022 r. w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw;

ewentualnie

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

4. zasądzenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zarzuty skargi kasacyjnej znalazły obszerne uzasadnienie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast istota rzeczy tkwi w prawie materialnym i od tego zależały właściwe ustalenia faktyczne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że pobieranie renty rolniczej z tytułu trwałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, nawet bez orzeczenia o celowości przekwalifikowania, nie jest równoznaczne z potwierdzeniem braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Zatem argumentacja przedstawiona przez SKO oraz Sąd I instancji, dotycząca skutków przyznania renty rolniczej na stałe dla możliwości zarobkowania i podejmowania zatrudnienia przez skarżącą nie jest prawidłowa. Z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (u.s.r.) oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 31 grudnia 2004 r. w sprawie orzecznictwa lekarskiego w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (rozporządzenie) istotnie wynika, że rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy przyznaje się jako stałą, jeżeli całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym jest trwała i nie orzeczono o celowości przekwalifikowania zawodowego. Mylna jest jednak teza, że brak celowości przekwalifikowania zawodowego świadczy o braku możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy, a to ze względu na kryteria, jakie brane są pod uwagę przy orzekaniu o celowości. Po pierwsze, orzeczenie to dotyczy nie kwestii "możliwości" przekwalifikowania, ale "celowości", zatem już zastosowana terminologia wskazuje na to, że brane pod uwagę okoliczności mają na względzie zasadność (celowość) przekwalifikowania zawodowego, a nie możliwość wyznaczaną wyłącznie możliwością świadczenia pracy. Po drugie, zgodnie z § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia o celowości przekwalifikowania zawodowego orzeka się, jeżeli osoba trwale utraciła zdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i może po przekwalifikowaniu nabyć zdolność do pracy zarobkowej w zawodzie pozarolniczym. Przy orzekaniu o celowości przekwalifikowania zawodowego bierze się pod uwagę posiadane kwalifikacje, zawód oraz możliwości dalszego wykonywania pracy zarobkowej oraz opinię psychologa i doradcy zawodowego, a także stosuje się odpowiednio przepisy § 2 rozporządzenia. O ile przepisy § 2 rozporządzenia nakazują uwzględniać czynniki związane ze stanem sprawności organizmu, procesami chorobowymi, wiekiem, możliwością leczenia i wspomagania środkami ortopedycznymi, o tyle § 7 ust. 3 rozporządzenia nakazuje brać pod uwagę również takie czynniki, jak posiadane kwalifikacje, zawód, opinie doradcy zawodowego, psychologa. Czynniki te, w połączeniu z czynnikami wymienionymi w § 2 rozporządzenia, mogą łącznie wskazywać na brak celowości poddawania osoby przekwalifikowaniu zawodowemu, zwłaszcza, że zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia, przy orzekaniu w sprawie możliwości przekwalifikowania zawodowego lekarz rzeczoznawca Kasy lub komisja lekarska Kasy jest związana ustaleniami starosty w sprawie możliwości takiego przekwalifikowania. Odesłanie do związania ustaleniami starosty wskazuje, że również stan lokalnego rynku pracy jest czynnikiem oddziałującym na orzeczenie. Z tych względów, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie o trwałej całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym i braku celowości przekwalifikowania zawodowego nie jest tożsame ze stwierdzeniem braku obiektywnej możliwości podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. I OSK 779/21).

Ponadto, w wyroku z 13 października 2022 r. I OSK 43/22, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "uzyskiwanie renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie może samo przez się prowadzić do stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyłącza możliwości podjęcia innej, niż w gospodarstwie rolnym, pracy (...). Za prawidłowością tego poglądu Sądu I instancji przemawia dorobek orzecznictwa Sądu Najwyższego i doktryny. W odróżnieniu od osób objętych powszechnym systemem ubezpieczeń społecznych, osoby objęte ubezpieczeniem społecznym rolników to osoby, które nie tylko utrzymują się z pracy wykonywanej osobiście, ale świadczą tę pracę w posiadanym gospodarstwie rolnym, będącym konkretnym zespołem środków produkcji. Jeżeli objęcie specjalnym, "branżowym" systemem ubezpieczenia społecznego rolników jest spowodowane spełnieniem zarówno przesłanek podmiotowych, jak i przedmiotowych, zgodnie z tymi kryteriami należy dokonywać oceny wystąpienia wykreowanej wyłącznie na potrzeby ubezpieczenia emerytalno-rentowego "całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym", odnosi się ją do konkretnego gospodarstwa rolnego, które rolnik posiada, w którym mieszka i prowadzi osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą (wyrok SN z 18.10.2016 r. I UK 433/15, Lex 2157272, aprobowany przez I. Jędrasik-Jankowską, Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zaopatrzenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, Wolters Kluwer 2019, s. 474). W uzasadnieniu SN wskazał, że do tego samego wniosku dochodzi się w doktrynie, stwierdzającej, że ocena niezdolności do pracy nadal jest odnoszona wyłącznie do warunków funkcjonowania danego gospodarstwa rolnego, z uwzględnieniem zakresu i rodzaju prac dotychczas wykonywanych w tym gospodarstwie (H. Pławucka, Niezdolność do pracy dla celów rentowych w systemie ubezpieczenia społecznego rolników, w: Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo, nr 3082, Wrocław 2009, s. 216). Takie rozumienie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym pozostaje w harmonii z dotychczasowymi rozstrzygnięciami Sądu Najwyższego (wyroki z: 20.5.1997 r. II UKN 121/97, OSNP 1998/6/188; 12.2. 2009 r. III UK 71/08; 10.3.2011 r. II UK 306/10; 9.4.2015 r. I UK 284/14). Stwierdzono w nich, że wyłączona jest abstrakcyjna weryfikacja przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, bez jej koniecznego odniesienia do rozmiaru i specyfiki prac wymaganych w konkretnym gospodarstwie rolnym od osoby ubiegającej się o ustalenie lub przedłużenie prawa do renty rolniczej."

Już choćby to wskazuje, że trwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym nie jest tożsama z niezdolnością do jakiejkolwiek innej pracy, ale powinna odnosić się do warunków pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym.

Jeśli zatem trwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym, nawet jeśli nie orzeczono o celowości przekwalifikowania zawodowego, nie jest tożsama z niezdolnością do jakiejkolwiek innej pracy, to znaczy, że mamy w tym przypadku do czynienia, na gruncie ogólnych przepisów o ubezpieczeniach społecznych, z częściową niezdolnością do pracy. Natomiast Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 (OTK-A 2019/36) orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeśli renta jest substratem wynagrodzenia za pracę osoby, która jest zdolna podjąć zatrudnienie (choćby w częściowym wymiarze), a celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to jest oczywiste, że rezygnacja z zatrudnienia w takim wypadku powinna wiązać się także z rezygnacją z pobierania renty. We wskazanym wyżej wyroku z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje brakiem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. "Treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy odczytywać więc tak, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie można odnaleźć w wyrokach NSA z: 19 maja 2021 r. I OSK 210/21, 13 stycznia 2022 r. I OSK 870/21, 17 marca 2022 r. I OSK 1190/21, 11 maja 2022 r. I OSK 1400/21, 19 maja 2022 r. I OSK 1390/21, 29 czerwca 2022 r. I OSK 1586/21, 26 lipca 2022 r. I OSK 1859/21, 3 sierpnia 2022 r. I OSK 211/21, 7 października 2022 r. I OSK 2317/21, 25 listopada 2022 r. I OSK 189/22 czy 6 grudnia 2022 r. I OSK 2042/21" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2023 r. I OSK 2255/22).

Dopiero zatem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów materialnoprawnych winna skutkować wezwaniem skarżącej do przedłożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty rolniczej, wobec koniecznego uznania przez organy obu instancji, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne do nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty.

Zastrzec jednak należy, że powyższa ocena prawna odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonych decyzji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.