I OSK 2046/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. W[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 395/18 w sprawie ze skargi Z[...] na bezczynność Prezydenta m.st. W[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m.st. W[...] na rzecz Z[...]kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., IV SAB/Wa 395/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z[...] na bezczynność Prezydenta m.st W[...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku Z[...]z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za grunt położony w W[...] w Dzielnicy B[...], stanowiący działkę ewidencyjną nr 1[...] z obrębu 4[...] (pkt 1); stwierdził, że Prezydent m.st W[...]dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku (pkt 2); stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st W[...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Prezydentowi m.st W[...] grzywnę w wysokości 5.000,00 złotych (pkt 4); przyznał skarżącemu od Prezydenta m.st W[...] sumę pieniężną w wysokości 1.000,00 złotych (pkt 5); obciążył Prezydenta m.st W[...] obowiązkiem zwrotu skarżącemu kosztów postępowania sądowego (pkt 6).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st W[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 149 § 1, 1a i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako u.g.n., przez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącym a m.st. W[...] do grudnia 2015 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny, tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

2. art. 149 § 1a i art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st W[...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. przez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W[...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z[...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Dokonując oceny zasadności zarzutów kasacyjnych należy na wstępie dostrzec, iż zostały one zbudowane wokół tezy, iż czas, w którym właściciel nieruchomości i organ administracji uzgadniali wysokość odszkodowania za nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie stanowi postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., a zatem czas prowadzonych cywilnych uzgodnień w formie rokowań nie może być traktowany jako niedziałanie organu w sprawie, które mogłoby skutkować jego bezczynnością. Jakkolwiek powyższe stanowisko uznać należy za prawidłowe, to jednak w okolicznościach faktycznych badanej sprawy nie prowadzi ono do podważenia tezy zaskarżonego wyroku o bezczynności organu mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny. Drugi natomiast polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., I OSK 2674/18; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. I OSK 1975/20; wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., I OSK 2527/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Autonomia woli stron na gruncie cywilnej metody ustalenia odszkodowania nie zakłada istnienia barier czasowych w prowadzeniu takich negocjacji, choć jednocześnie każda ze stron zachowuje uprawnienie do ich zakończenia w razie niesatysfakcjonujących rezultatów i braku widoków na zbliżenie stanowisk. Jeżeli powyższy argument wzbogacimy uwagą, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. nie reguluje tego jak winny przebiegać uzgodnienia w kwestii odszkodowania i w jakich okolicznościach można uznać, że do uzgodnienia odszkodowania nie doszło, to wyraźnie widać, iż okres uzgadniania wysokości odszkodowania nie stanowi postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. Nie mają zatem doń zastosowania terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się bowiem m.in. okresów opóźnień niezależnych od organu (art. 35 § 3 k.p.a.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy jednak zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wnioskodawca złożył w dniu 29 grudnia 2005 r. Z akt sprawy nie wynika aby organ w następnych kilku latach podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, w szczególności aby informował wnioskodawcę o powodach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał termin jej załatwienia – stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. W dniu 13 grudnia 2013 r. wnioskodawca wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury Dzielnicy B[...] o wyznaczenie terminu celem uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, natomiast w dniu 4 grudnia 2015 r. przedstawiono protokół z negocjacji cywilnych przeprowadzonych przez wnioskodawcę i przedstawicieli m.st W[...], wskazujący na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania. Z okoliczności sprawy wynika także, iż organ dwukrotnie, tj. w dniu 4 kwietnia 2016 r. i 16 marca 2017 r. podawał wnioskodawcy – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – terminy zakończenia postępowania administracyjnego. Terminów tych nie dotrzymał, a przed upływem wyznaczonych terminów nie informował strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Wyznaczenie drugiego z ww. terminów załatwienia sprawy nastąpiło wskutek działań ponaglających wnioskodawcy. Istotne jest i to, że w dniu 27 września 2017 r. termin zakończenia niniejszej sprawy wyznaczył Wojewoda M[...], jako organ wyższej instancji. Termin ten także nie został dochowany. W dniu 16 marca 2017 r. organ wyznaczył ponad roczny termin na załatwienie sprawy (do dnia 31 marca 2018 r.), a decyzję w sprawie wydał przekraczając ów termin o 5 miesięcy (dnia 31 sierpnia 2018 r.).

Powyższe okoliczności wskazują, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało rozpoczęte wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. W tym dniu wnioskodawca złożył oświadczenie wyrażające jego wolę uzyskania aktu konkretyzującego jego prawa i obowiązki w określonym stanie faktycznym. Wypełnia to przesłankę materialnoprawną decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Doszło tym samym do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek uprawnionego podmiotu, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. Z okoliczności sprawy nie wynika aby po wszczęciu postępowania organ administracji podejmował jakiekolwiek czynności, a w szczególności aby prowadził z wnioskodawcą negocjacje mające ustalić wysokość odszkodowania. Te bowiem zostały zainicjowane przez wnioskodawcę pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. i trwały do dnia 4 grudnia 2015 r., kiedy podpisano protokół z przeprowadzonych negocjacji wskazujący na nieosiągnięcie porozumienia. Mając zatem na uwadze, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. i zakończyło się przed organem I instancji wydaniem decyzji z dnia 31 sierpnia 2018 r., to tym samym trwało 12 lat i 8 miesięcy. Uznając zaś, iż negocjowanie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. trwało 2 lata i do tego okresu nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.), to długość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. wyniosła 10 lat i 8 miesięcy. Nie może być wątpliwości, iż powyższe wskazuje na niezałatwienie tejże sprawy w jakimkolwiek terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Ponadto, przytoczone przez Sąd I instancji okoliczności, zasygnalizowane jedynie w niniejszym uzasadnieniu, wyraźnie wskazują na niezałatwienie sprawy także w terminach wyznaczanych przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Trafny jest zatem pogląd Sądu I instancji o bezczynności organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i konieczności wyprowadzenia z tego skutków prawnych na gruncie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Jednocześnie należy zauważyć, iż brak jest w aktach sprawy takich informacji, z których można by wyprowadzić wniosek, iż negocjacje odszkodowawcze w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. były prowadzone od wszczęcia postępowania do nieowocnego ich zakończenia. Po dniu 4 grudnia 2015 r. nie nastąpiło także wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a jedynie aktualna stała się wówczas administracyjna metoda jego ustalenia. Tym samym konsekwencje bezczynności organu winny być wyprowadzone z analizy zachowania organu w całym okresie trwania postępowania administracyjnego, a zatem od momentu jego wszczęcia.

W świetle przytoczonych powyżej okoliczności nie można zgodzić się z zarzutami kasacyjnymi naruszenia art. 149 § 1a i art. 133 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., tak w zakresie pominięcia całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy, jak i niewzięcia pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, tj. tego, że organ podejmował liczne i celowe czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy determinowany jest m.in. jej charakterem, a w istocie treścią zgłoszonego żądania (zarzutu). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność, a więc taki stan postępowania, w którym organ prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu następuje zatem po ustaleniu, że organ nie załatwił sprawy w terminie, natomiast przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, czy też wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w powyższych terminach (vide: wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 37). Jakkolwiek autorka kasacji trafnie odwołała się do powyższego zapatrywania, to jednak nie podała konkretnych okoliczności, które mogłyby wyjaśniać przyczyny: przekraczania przez organ terminów załatwienia sprawy, wskazanych w art. 35 i w art. 36 § 1 k.p.a., nieinformowania wnioskodawcy o powodach przekraczania kolejnych wyznaczonych już terminów, czy wreszcie zaniechania wyznaczenia nowych terminów załatwienia sprawy. Powyższe nie jest zatem w stanie złagodzić krytycznej oceny przekroczenia terminów załatwienia sprawy, tak w zakresie rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), jak i nałożonej grzywny oraz przyznanej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skoro w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to: prowadzenie postępowania administracyjnego przez 10 lat i 8 miesięcy, brak jakichkolwiek działań organu w okresie pierwszych 8 lat biegu tegoż postępowania oraz kilkukrotne przekraczanie wyznaczonych terminów załatwienia sprawy, wyraźnie wskazuje na elementarne i jaskrawe lekceważenie przez organ obowiązków przestrzegania prawa. Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., egzemplifikując wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Na zaprezentowaną powyżej ocenę zaskarżonego wyroku nie ma wpływu zarzucane w skardze kasacyjnej wliczenie do czasu trwania postępowania administracyjnego okresu negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Jakkolwiek Sąd I instancji z naruszeniem art. 35 § 5 k.p.a. wliczył do tego czasu okres prowadzenia ww. negocjacji, to jednak i po odliczeniu tegoż okresu bezczynność organu sięga takich rozmiarów, że nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości czy wahań, iż organ dopuścił się naruszenia prawa w sposób oczywisty i wielokrotny. Wypełnia to dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a., a tym samym zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie uznać należy za nietrafny.

Motywując zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. autorka skargi kasacyjnej odwołała się wyłącznie do argumentu znacznego wygórowania i nieadekwatności do okoliczności sprawy kwot nałożonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej, a także niejednolitości stosownych przez Sąd I instancji kryteriów oceny. Powyższa argumentacja nie jest dostatecznie doniosła aby podważyć zaskarżony wyrok w powyższym zakresie. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju drastycznością w naruszaniu prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem nie można zgodzić się z zarzutem nieadekwatności orzeczonych środków do okoliczności sprawy. Jednocześnie należy dostrzec, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania. W takiej sytuacji przyjmuje się, że wyboru środka dyscyplinującego wskazanego w tym przepisie dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanego środka dyscyplinującego polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, wskazujące na wielokrotne rażące naruszanie przez organ art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., nie jest możliwe uznanie za dowolne zastosowanych przez Sąd I instancji środków dodatkowych. Stan stwierdzonej bezczynności organu uzasadnia zarówno obawę, że bez dodatkowej sankcji w postaci grzywny organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, www.orzecznia.nsa.gov.pl ), jak i skompensowanie strat wnioskodawcy przez przyznanie sumy pieniężnej (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/165; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Ponadto należy dostrzec, iż wysokość zastosowanych środków dodatkowych mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.) i stanowi poniżej 12% maksymalnej wysokości grzywny oraz poniżej 5% maksymalnej wysokości sumy pieniężnej. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. okazał się zatem bezzasadny.

Z tych względów, uznając iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.