I OSK 1873/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 166/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy całkowitego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 166/21 oddalił w całości skargę J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy całkowitego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz K. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 24 października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z 24 października 2018 r.) uznał za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w postaci zasiłku dla opiekuna w wysokości 1.005,33 zł, pobrane przez J. W. (dalej skarżący lub wnioskodawca) z tytułu opieki nad matką w okresie od 3 czerwca 2018 r. do 31 lipca 2018 r. na podstawie decyzji Burmistrza K. z dnia 4 listopada 2015 r. nr [...]. Burmistrz wskazał, że zainteresowany wystąpił dopiero dnia 10 sierpnia 2018 r. o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, mimo że matka zmarła w dniu 2 czerwca 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu [prawomocnym] wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 78/19 oddalił skargę skarżącego w całości.

Decyzja z 18 listopada 2019 r. nr DŚR.437.7.2019 (dalej decyzja z 18 listopada 2019 r.) Burmistrz K. na wniosek skarżącego rozłożył kwotę należności w wysokości 1.005,33 zł wraz z należnymi odsetkami na 24 równe raty, począwszy od dnia 20 grudnia 2019 r. (rata - 50 zł).

Pismem z 11 maja 2020 r. skarżący wniósł do Burmistrz o umorzenie kwoty 1.185,35 zł w całości, wskazując że nie ma możliwości uregulowania żądanej kwoty, nawet w ratach, ponieważ ma 70 lat, pobiera emeryturę w wysokości 245,58 zł, choruje i nie ma środków do życia. Pismem z 3 czerwca 2020 r. wnioskodawca wyjaśnił, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma żadnego majątku ruchomego ani nieruchomego, mieszka u przypadkowych osób, adres do korespondencji i czasowego przebywania użyczono mu tymczasowo, nie ma środków nawet na podstawowe przetrwanie.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 15 czerwca 2020 r.) Burmistrz K. odmówił skarżącemu całkowitego umorzenia należności w wysokości 1.005,33 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 168,42 zł i kosztami upomnienia, łącznie 1.185,35 zł. Organ wskazał, że nie daje wiary wyjaśnieniom skarżącego z 3 czerwca 2020 r., ponieważ wnioskodawca zakupił leki na kwotę 522,50 zł, znacznie przekraczającą emeryturę w kwocie 237,14 zł. Wnioskodawca zamieszkuje od co najmniej 5 lat pod wskazanym adresem w K., gdzie przebywa także I. G., wielokrotnie pośrednicząca w kontaktach strony z MOPS i dokonująca zwrotu należności w imieniu skarżącego, co przeczy zapewnieniom o prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego. W kwietniu 2020 r. wnioskodawca uzyskał z organu emerytalnego świadczenie w wysokości 1.226,58 zł, co umożliwiłoby spłatę całej należności.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z 15 czerwca 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zauważyło, że Burmistrz nie ustalił, na jakich zasadach wnioskodawca korzysta z części nieruchomości, będącej prawdopodobnie własnością I. G.; czy wynajmuje część lokalu czy też korzysta z lokalu na podstawie innej umowy. Należy przeprowadzić dowód z przesłuchania I. G. i wyjaśnić częstotliwość i wysokość pomocy świadczonej przez inne osoby. Z załączonej faktury, dotyczącej zakupu leków wynika, że nie została ona opłacona na dzień jej wystawienia.

W oświadczeniu z 16 sierpnia 2020 r. wnioskodawca wskazał, że użytkowniczka nieruchomości w K. I. G. użycza mu czasami jedno z pomieszczeń w celach noclegu; korzysta też z pomocy rzeczowej, materialnej oraz osobistej wymienionych z imienia i nazwiska osób; faktura z tytułu zakupu leków została opłacona ze środków uzyskanych od życzliwych osób; wnioskodawca ma problemy zdrowotne i winien regularnie przyjmować leki; zmuszony był w ostatnim czasie zaniechać wykupu leków; w ostatnich 4 dniach lipca nie spożywał żadnych posiłków i zmuszony był nocować pod gołym niebem; środki na bieżące utrzymanie stara się uzupełnić, zaciągając pożyczki od osób prywatnych.

Decyzją z dnia 16 września 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z 16 września 2020 r.), wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania w związku z uchyleniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Burmistrz K. odmówił skarżącemu całkowitego umorzenia należności w wysokości 1.005,33 zł wraz z należnymi odsetkami w kwocie 168,42 zł i kosztami upomnienia, łącznie 1.185,35 zł. Organ wskazał, że wnioskodawca od 1 października 2015 r. pobierał zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką. W trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia 20 października 2015 r. ustalono, że wnioskodawca był wówczas właścicielem nieruchomości o powierzchni 300 m2 w K., gdzie zamieszkiwał wraz z matką. W nieruchomości tej zamieszkuje do dnia dzisiejszego I. G.

Organ I instancji ustalił, że zaineresowany prowadził działalność gospodarczą J. W. [...] w nieruchomościach w K. i S. w okresie od 1 listopada 2010 r. do 16 września 2014 r. Dnia 24 listopada 2016 r. wnioskodawca sprzedał nieruchomość w K. T. W., mieszkającemu za granicą. Właścicielem nieruchomości w S. jest siostra wnioskodawcy E. W. Zainteresowany nie wyjaśnił, na jakiej podstawie użytkuje nieruchomość w K. razem z I. G. od ponad 4 lat.

Termin orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności upłynął w 2015 r. Przedłożone wyniki badań potwierdzają zwyrodnienie stawów kolanowych i kręgosłupa, co nie wiąże się z koniecznością zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Stan zdrowia strony nie stanowił przeszkody w sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką przez okres 4 lat.

Organ nie dał wiary zapewnieniom skarżącego co do źródeł utrzymania, ponieważ wnioskodawca mieszka z I. G. od października 2015 r. w nieruchomości, która była jego własnością, a jednocześnie miejscem prowadzonej przez 4 lata działalności gospodarczej. I. G., wezwana przez organ w charakterze świadka, uchyla się od złożenia wyjaśnień i usprawiedliwia swą nieobecność wyjazdem w sprawach rodzinnych na okres ponad trzech tygodni. Wedle organu wnioskodawca czerpie korzyści z uwagi na wspólne zamieszkiwanie z I. G., nawet z racji korzystania z urządzeń technicznych czy sanitarnych. Przejawem wspólnego gospodarowania jest pokrywanie przez I. G. wszelkich wydatków wnioskodawcy, w tym uregulowanie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Opisywana przez skarżącego sytuacja materialna nie znajduje uzasadnienia z uwagi na sprzedaż nieruchomości w K.; niekorzystanie z pomocy siostry, a jednocześnie korzystanie z pomocy obcych osób; posiadanie majątku z tytułu dziedziczenia po matce, ponieważ wnioskodawca wraz z matką byli zameldowani w lokalu mieszkalnym w W., który prawdopodobnie stanowił własność matki.

Decyzją z dnia 27 listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy decyzję z 16 września 2020 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wnioskodawca mieszka wraz z I. G. od października 2015 r. w nieruchomości, która była wcześniej jego własnością, a przy miejscem prowadzenia działalności gospodarczej. Próba szczegółowego wyjaśnienia sytuacji mieszkaniowej strony nie powiodła się wobec odmowy stawienia się przez I. G. na przesłuchanie. Niewiarygodne jest oświadczenie I. G. z 1 października 2020 r. Opisywana przez skarżącego trudna sytuacja materialna nie znajduje uzasadnienia w świetle posiadanych informacji. Poza tym wnioskodawca nie wyjaśnił w wiarygodny sposób występujących w sprawie niejasności. Nie można przyjąć, by doszło do nagłego pogorszenia sytuacji rodzinnej, majątkowej bądź dochodowej wskutek wystąpienia niezależnych od strony okoliczności, nagłej choroby bądź innego zdarzenia, mającego cechy szczególnych okoliczności, uzasadniających udzielenie ulgi. Sama trudna sytuacja materialna nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym szereg wątpliwości w sprawie, do których wyjaśnienia wnioskodawca się nie przyczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wr 166/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji w sprawie J. W. stanowi art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730, dalej uśr), zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Przepis ten - w tym występujący w nim zwrot normatywny "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" - prowadzi do wniosku, że podejmowane na jego podstawie rozstrzygnięcie zapada w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się do badania, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem, czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem zwrotów niedookreślonych wyrażonych w normie prawnej. By uznać podjętą na podstawie art. 30 ust. 9 uśr decyzję za zgodną z prawem, jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), potem wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 kpa) przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" wnioskującego, a następnie oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, zarówno Burmistrz jak i Kolegium, właściwie ustaliły w niniejszym postępowaniu okoliczności związane z sytuacją życiową i majątkową skarżącego. W postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym wykazano, że wnioskodawca od 1 października 2015 r. do 2 czerwca 2018 r. pobierał zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką. W trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego dnia 20 października 2015 r. ustalono, że wnioskodawca był wówczas właścicielem nieruchomości o powierzchni 300 m² w K., gdzie zamieszkiwał wraz z matką. W nieruchomości tej zamieszkuje do dziś I. G., która według wyjaśnień skarżącego pomagała mu w opiece nad matką. Organ ustalił, że skarżący prowadził działalność gospodarczą J. W. [...] w nieruchomościach w K. i S. w okresie od 1 listopada 2010 r. do 16 września 2014 r. Dnia 24 listopada 2016 r. wnioskodawca sprzedał nieruchomość w K. T. W., mieszkającemu za granicą. Właścicielem nieruchomości w S. jest siostra wnioskodawcy E. W.

Obecnie wnioskodawca utrzymuje się z emerytury w wysokości 256,78 zł i jak oświadczył w piśmie z 16 sierpnia 2020 r. korzysta z pomocy znajomych z K., S. i U. w formie udzielania noclegów, wsparcia pieniężnego, wyżywienia i odzieży. Z załączonego do akt sprawy wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 402/19 wynika, że skarżący we wniosku o przyznanie z ZUS świadczenia w drodze wyjątku wskazał, że przez wiele lat pracował w USA bez ubezpieczenia, wrócił do kraju po wypadku, nie pracował legalnie w latach 1987-1997, w latach 1997-2010 jako zarejestrowany bezrobotny nadal pracował bez ubezpieczenia, przez rok prowadził działalność gospodarczą, następnie opiekował się matką. Skarżący powoływał się na swą trwającą wiele lat aktywność zawodową, jednakże bez opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Skarżący wyjaśnił, że nie ma żądnego majątku nieruchomego ani ruchomego. Organ ustalił, że dnia 24 listopada 2016 r. wnioskodawca sprzedał nieruchomość w K., zabudowaną budynkiem [...] o powierzchni 300 m2. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wyjaśnił w sposób wiarygodny, sposobu wydatkowania lub utraty środków pochodzących ze sprzedaży nieruchomości. Skarżący podał, że budynek w K. został sprzedany w 2016 r., celem oddania siostrze pożyczki w kwocie 95.000 zł. Do odwołania skarżący załączył jedynie potwierdzenie przelewu z 28 maja 2013 r. kwoty 95.000 zł z rachunku E. W. na rachunek skarżącego. Nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu, potwierdzającego zwrot siostrze kwoty 95.000 zł.

Skarżący twierdził, że w marcu 2018 r. wybuchł pożar w nieruchomości w pomieszczeniu gospodarczym, przez co utracił ukryte tam pozostałe pieniądze ze sprzedaży domu. Z zaświadczenia z 8 października 2020 r. Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wynika, że w dniu 1 marca 2018 r. doszło do pożaru garażu w budynku mieszkalnym w K. [k. 8 akt SKO]. Wedle Sądu I instancji, w świetle zasad doświadczenia życiowego nie można uznać za wiarygodne wyjaśnienia strony odnośnie do przechowywania znacznej sumy pieniędzy, pochodzącej ze sprzedaży nieruchomości w garażu tej nieruchomości, z narażeniem się na utratę tej sumy (kradzież, zalanie, zaprószenie ognia).

Sąd I instancji zauważył, że wszczęte w 2017 r. postępowanie egzekucyjne komornik sądowy umorzył, ponieważ egzekucja z ustalonych rachunków bankowych okazała się bezskuteczna - brak środków i obrotów (zajęcie rachunku bankowego w PeKaO S.A. w dniu 1 grudnia 2017 r.). Oznacza to, że komornik nie ustalił wówczas miejsca przechowywania przez skarżącego środków ze sprzedaży nieruchomości. Skarżący nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny kwestii związanych z miejscem zamieszkania i faktycznego pobytu. Wskazał, że korzysta z noclegów udostępnianych przez znajomych, w tym przez I. G., zaznaczając, że z noclegów udostępnianych przez I. G. korzysta sporadycznie. Jednakże w odwołaniu skarżący stwierdził, że "nadużyciem jest natomiast uporczywe, bezpodstawne imputowanie mi przez organ, że to dzięki Pani G. mam pokrywanie wszelkich wydatków związanych z Pana osobą, jak i czerpanie korzyści z korzystania z urządzeń sanitarnych". Skarżący wyjaśnił, że korzystanie z tej nieruchomości "jest uzgodnione przede wszystkim z prawowitym właścicielem budowy T. W., nawet gdyby nie było zgody P. G.". Oznacza to, że brak jest przeszkód ze strony właściciela nieruchomości do stałego korzystania przez skarżącego z nieruchomości w K. (k. 52, 62-67v akt sądowych).

Skargę kasacyjną złożył J. W., reprezentowany przez adw. K. M., zaskarżając wyrok IV SA/Wr 166/21 w całości, zarzucają wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i niewykorzystanie zawartej w nim możliwości umorzenia świadczenia, w sytuacji, gdy w przypadku skarżącego zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące jego sytuacji życiowej uzasadniające umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ppsa przez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w wyniku czego doszło do błędnej oceny stanu faktycznego, polegającego na błędnym ustaleniu, że sytuacja skarżącego nie nosi cech szczególności, uzasadniającej umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń;

b. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8, 77, 78 i 80 kpa przez bezpodstawne oddalenie skargi, mimo że organ przeprowadził postępowanie w sposób naruszający zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa, na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w szczególności przez:

- pominięcie przesłuchania świadka I. G., o przesłuchanie którego wnioskował skarżący, a która, wbrew twierdzeniom Sądu nie uchylała się od złożenia wyjaśnień w sprawie;

- zanegowaniu wszelkich okoliczności wskazanych przez skarżącego, w sytuacji gdy nie istniał żaden inny dowód wskazujący na fakt, by skarżący wskazywał nieprawdę co do swojej obecnej sytuacji bytowej i materialnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu według norm przepisanych, bowiem wynagrodzenie nie zostało opłacone w całości ani w części; zrzekł się rozprawy (k. 73-75 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę pozostaje związany granicami kasacji. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, jak również nie zachodzi żadna z przesłanek statuowanych w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie wniosło o przeprowadzenie rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Taki sposób konstrukcji art. 174 ppsa umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić wojewódzki sąd administracyjny przy wydawaniu orzeczenia, zaś granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą w ramach wskazanych podstaw. Winny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny.

Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i ich uzasadnienie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, jeżeli skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (postanowienie NSA z 20.2.2019 r. II OSK 206/19; wyroki NSA z: 3.11.2015 r. I OSK 755/14; 3.9.2015 r. II OSK 41/14; 14.4. 2015 r. II OSK 2081/13; 2.4.2014 r. I OSK 614/1).

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, by nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (wyroki NSA z: 23.11.2021 r. III OSK 4536/21; 1.4.2022 r. I OSK 25/21; 11.5.2022 r. I GSK 2528/18).

To do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (wyroki NSA z: 5.11.2020 r. I OSK 813/20; 12.10.2021 r. I OSK 2109/21).

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty z obu podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie przytaczając normatywne podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, błędnie powołał art. 174 pkt 2 zamiast art. 174 pkt 1 ppsa. Nie stanowiło to przeszkody dla rozpoznania zarzutu (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Mając na uwadze taki sposób skonstruowania podstaw kasacyjnych, uprawnione jest odniesienie się najpierw do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż ocena naruszenia przepisów postępowania jest zasadna dopiero w następstwie przeprowadzenia prawidłowej wykładni prawa materialnego oraz jego właściwego zastosowania.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 30 ust. 9 uśr statuujący kompetencję organu do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części bądź odroczenia terminu płatności albo rozłożenia ich na raty. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ jest istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym możliwość umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 uśr, dotyczy wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne (wyrok NSA z 14.10.2020 r. I OSK 1095/20). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie.

Poza sporem pozostaje to, że rozstrzygnięcie organu administracyjnego zapadające na podstawie art. 30 ust. 9 uśr podejmowane jest w oparciu o normę upoważniającą organ do uznania administracyjnego, o czym jednoznacznie świadczy użyty w treści przepisu zwrot normatywny "organ właściwy (...) może". Specyfika decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 9 uśr polega na tym, że nawet w przypadku spełnienia określonych w ww. przepisie przesłanek, organ może, ale nie musi, umorzyć w całości należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Innymi słowy, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów ustawowych. Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a także czy nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (wyroki NSA z: 2.3.2017 r. I OSK 2954/15; 26.7.2017 r. I OSK 2747/16; 30.10.2018 r. I OSK 2406/18). Istotne jest, że sąd dokonuje również oceny, czy uznanie organu nie ma charakteru arbitralnego i czy zostało ono przy tym należycie uzasadnione stosownymi argumentami (wyroki NSA z: 1.12.2021 r. III OSK 516/21; 7.4.2022 r. III OSK 4974/21).

Obligatoryjną i zarazem jedyną przesłanką warunkującą zastosowanie przez organ administracji publicznej regulacji określonej w art. 30 ust. 9 uśr jest występowanie w sprawie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". W piśmiennictwie z zakresu świadczeń rodzinnych przyjmuje się, w ślad za ugruntowanym orzecznictwem sądowym, że przesłanki tej nie można utożsamiać wyłącznie z kryterium dochodowym, gdyż na to pojęcie składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Zasadą jest, że do świadczeń rodzinnych uprawnione są wyłącznie osoby o niewysokich dochodach. W konsekwencji sama trudna sytuacja materialna nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń (P. Rączka, w: red. P. Rączka; T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, P. Rączka, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 743-746 i akceptowane tam wyroki sądowe). Z uwagi na fakt, że świadczenia rodzinne podlegają - co do zasady - zwrotowi, regulacja art. 30 ust. 9 uśr ma charakter wyjątku i musi być rozumiana w sposób ścisły (zawężający). Z całą pewnością nie uzasadnia umorzenia należności niski stan dochodów, które ponadto nie pochodzą z zatrudnienia lub działalności gospodarczej (wyrok NSA z 2.12.2021 r. I OSK 607/20).

Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, w kontrolowanym postępowaniu słusznie przyjęto, że sytuacja skarżącego nie zasługuje na miano "szczególnej". Nie przemawia za tym ani wiek strony postępowania administracyjnego, ani fakt, że - jak stwierdzono w skardze kasacyjnej - zmuszony jest on spać "pod gołym niebem" czy też rezygnować z kupna leków. Na podstawie ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, Sąd I instancji słusznie wywiódł, że brak jest przeszkód, które uniemożliwiałyby skarżącemu korzystanie z nieruchomości w K. Ma on także majątek z tytułu dziedziczenia po matce. Sam wnioskodawca nie wykazał przez złożenie stosownych oświadczeń i dokumentów, że jego sytuacja jest szczególna na tle innych osób utrzymujących się ze świadczeń rodzinnych, od czego uzależniono zastosowanie wyjątku z art. 30 ust. 9 uśr. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by doszło do nagłego, gwałtownego pogorszenia sytuacji rodzinnej, majątkowej lub dochodowej strony wskutek nagłej choroby lub zdarzenia o charakterze ekstraordynaryjnym. Tym samym za prawidłowy należy uznać wyrok Sądu I instancji, zgodnie z którym organ administracyjny w ramach uznania administracyjnego przesądził, że sytuacja skarżącego nie jest "szczególną" w świetle art. 30 ust. 9 uśr i w rezultacie uzasadniałaby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie przemawia za umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń, gdyż jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja wnioskodawcy będzie szczególna na tle innych osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że uzasadnienie decyzji wydanej w sprawie J. W. jest przekonujące i odpowiada wymogom stawianym decyzjom wydawanym na podstawie norm upoważniających do uznania administracyjnego. W szczególności organ właściwie wskazał na okoliczności, które mimo ustalonej sytuacji rodzinnej, finansowej i zdrowotnej przemawiały za odmową umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla opiekuna. Dlatego też zarzut naruszenia art. 30 ust. 9 uśr podlegał oddaleniu.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy wyjaśnić, że skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 ppsa w tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego, co miało doprowadzić do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Sposób sformułowania tego zarzutu, jak również treść uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie - za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa - w istocie polemizuje ze stanowiskiem i z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, czego skutecznie uczynić nie może. Art. 141 § 4 ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy też oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (wyroki NSA z: 28.11.2008 r. II FSK 1156/07; 22.11.2012 r. II GSK 1652/11). To, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie jest równoznaczne z tym, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 ppsa.

Nawiązując do powyższych stwierdzeń dotyczących formułowania zarzutów kasacyjnych oraz utrwalonego w orzecznictwie wymogu precyzyjnego wskazywania konkretnego przepisu w sytuacji, gdy norma prawna składa się z większej liczby przepisów prawnych ujętych w wyodrębnionych jednostkach redakcyjnych (np. paragrafach, ustępach, punktach itd.) wymaga podkreślenia, że skarżący kasacyjnie powołał naruszenie art. 77 kpa, który to składa się z czterech odrębnych paragrafów, o różnej treści normatywnej. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku art. 78 kpa obejmującym dwa paragrafy. Uszło również uwadze sporządzającego skargę kasacyjną, że także art. 8 kpa tworzą dwa paragrafy, z których każdy statuuje odrębną zasadę ogólną postępowania administracyjnego. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor miał zapewne na myśli art. 8 § 1 kpa, gdyż zarzut obejmuje "naruszenie zasady pogłębionego zaufania". Także i ten aspekt wymaga jednak doprecyzowania, bowiem od wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6 poz. 18), w obrocie prawnym funkcjonuje zasada budzenia zaufania, natomiast zasada pogłębiania zaufania pozostawała przedmiotem regulacji art. 8 kpa do noweli grudniowej kpa z 2010 r. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2017, s. 84-90, nb 1-8). Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 8, 77 i 78 kpa nie nadawał się do rozpoznania (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19 i aprobowane przez Komentatorów orzecznictwo).

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez bezpodstawne oddalenie skargi, mimo że organy administracyjne nie przesłuchały świadka I. G. oraz nie uwzględniły, a wręcz zanegowały wszelkie okoliczności wskazane przez skarżącego, w sytuacji gdy nie istniał żaden inny dowód wskazujący na fakt, by skarżący twierdził nieprawdę co do jego sytuacji bytowej i materialnej. W konsekwencji miało to prowadzić do naruszenia wymienionych wyżej przepisów dotyczących dowodów w postępowaniu administracyjnym, jak również zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7, a ponadto zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa.

W świetle obowiązujących regulacji administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 in medio kpa), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Jakkolwiek wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, nie tylko sytuacji materialnej - dochodów i kosztów utrzymania, ale całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc także stanu zdrowia, stanu rodzinnego, wieku, możliwości zarobkowania, itp., a uzasadnienie decyzji musi zawierać ocenę tej sytuacji (wyrok NSA z 14.12.2012 r. I OSK 946/12; wyrok WSA w Szczecinie z 10 .8.2016 r. II SA/Sz 75/16), to jednak trudno oczekiwać, aby zwalniało to stronę z wykazania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. W świetle brzmienia art. 7 kpa wnioskodawca winien współdziałać w tym zakresie z organem i przejawiać aktywność procesową polegającą na przedkładaniu dowodów potwierdzających zasadność swego żądania. Rolą organu jest wyciąganie rozstrzygających wniosków z tych dowodów (a więc - dowodzenie), w tym ocena - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - czy dana okoliczność została udowodniona. Ani organ, ani tym bardziej sąd administracyjny nie jest zobowiązany wyręczać strony w wykazaniu, że jej sytuacja życiowa umożliwia zastosowanie wyjątku od konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W tym kontekście przedstawione przez skarżącego kopie dokumentów były niewystarczające do uznania, że jego sytuacja nosi znamiona "szczególnej". Przede wszystkim z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji i wyjaśnień nie wynika, w jakim charakterze i na jakich zasadach użytkuje on wspólnie z I. G. nieruchomość w K. i to od 2015 r. Jeżeli w sprawie istniały wątpliwości, jak chce tego skarżący kasacyjnie, to strona winna przyczyniać się do ich usunięcia przez stosowne wyjaśnienia, a nie zamazywać rzeczywisty obraz sprawy niespójnymi wyjaśnieniami. Nieuzasadniony jest zarzut pominięcia dowodu z zeznań świadka I. G. Skoro o jej przesłuchanie wnioskował skarżący, to tym bardziej świadek nie powinien zasłaniać się niemożnością złożenia zeznań jeśli stanowią one okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Organ związany jest terminami załatwiania spraw wynikającymi z zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) i nie może odkładać w czasie wydania decyzji, gdyż narażałby się na zarzut bezczynności lub przewlekłości postępowania.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 80 kpa. Obraza tej normy miałaby miejsce, gdyby organy obu instancji dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, a więc przeprowadziły ocenę dowodów wbrew zasadom logiki lub zasadom doświadczenia życiowego i nie wyjaśniły w uzasadnieniu swych decyzji w sposób przekonujący, dlaczego jedne dowody uznały za wiarygodne, podczas gdy innym dowodom tej wiarygodności odmówiły. W szczególności sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego pozostają twierdzenia skarżącego co do okoliczności utraty znaczącej kwoty uzyskanej tytułem sprzedaży nieruchomości (B. Adamiak - op. cit., s. 465, nb 2). W kontrolowanej sprawie wszystkie zgromadzone dowody podlegały ocenie przez organy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach faktycznych decyzji. Dowody te wskazują, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z I. G. - świadczy o tym wspólne zamieszkiwanie; dokonywanie przez I. G. transakcji finansowych w imieniu i za zgodą skarżącego. Potwierdzają to także obserwacje pracowników opieki społecznej poczynione podczas cyklicznych aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednocześnie przeczy to oświadczeniom skarżącego, że pomieszkuje on u przypadkowych osób, nie ma stałego miejsca zamieszkania, ani żadnych rzeczy ruchomych. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie stwierdził, że organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś ocena dowodów skutkująca wydaniem kwestionowanych decyzji, została sformułowana po wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Nie sposób uznać, by w skarżonym kasacyjnie wyroku nie dostrzeżono, że organy administracji publicznej naruszyły zasadę prawdy materialnej oraz zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tutejszym orzekł, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 80 kpa. Nie było bowiem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez Sąd I instancji. Natomiast uzasadniało to oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, przeto nie mogą pozostawać ze sobą "w związku".

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała ona oddaleniu (art. 184 ppsa).

O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy i o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia, złożonego Sądowi I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).