I OSK 1692/15

30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 394/14 w sprawie ze skargi E.Ż. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

E.Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pkt nr 2 jego wniosku z dnia 21 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że wnioskiem z dnia 21 lipca 2014 r. wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W punkcie drugim tego wniosku wniósł o udostępnienie mu części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej gminy uzdrowiskowej Rabka-Zdrój sporządzonego w ramach § 1 pkt 2 lit. b/ umowy z dnia 27 listopada 2013 r. nr umowy [...].

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój poinformował skarżącego, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony na zlecenie Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój nie stanowi informacji publicznej. Dokument ten nie jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, dalej u.d.i.p.), lecz dokumentem wewnętrznym.

W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił, że organ w sposób uporczywy i celowy pozbawia obywateli konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a w szczególności pozbawia obywateli dostępu do pozostających w posiadaniu tegoż organu dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej.

W ocenie skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest tworzenie przez organ nowej, niezdefiniowanej kategorii dokumentów związanych z wykonywaniem władzy publicznej, tj. "dokumentu wewnętrznego" oraz przeciwstawianie takiego wytworu definicji dokumentu urzędowego znajdującej się w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

E.Ż. podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, realizując w praktyce konstytucyjną zasadę informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej, nie ogranicza obowiązku udostępniania informacji w trybie wnioskowym wyłącznie do wąskiego zakresu dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przeciwnie, ustawa ta posługując się w art. 6 przykładowym wyliczeniem, jakie informacje stanowią informacje publiczne, ma służyć jak najszerszej realizacji powołanej wcześniej zasady konstytucyjnej zapisanej w art. 61 Konstytucji RP. Zasadą jest, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej i pozostające w posiadaniu organu administracji publicznej, a nie tylko dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Jaskrawym nadużyciem pozostaje zdaniem skarżącego wyróżnianie szczególnej kategorii "dokumentów wewnętrznych", czy też "dokumentów roboczych", które miałyby nie stanowić informacji publicznej, pomimo że pozostają związane z wykonywaniem działań organów administracji publicznej.

W ocenie skarżącego wprost na obowiązek udostępnienia obywatelom w trybie wnioskowanego dostępu do informacji publicznej wszelkich dokumentów związanych z procesem legislacyjnym zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2213/13.

Skarżący podniósł także, że rażącym naruszeniem prawa pozostaje celowe ignorowanie przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój narzuconego przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko Burmistrza o tym jakoby informacja żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. nie stanowiła informacji publicznej, a "dokument wewnętrzny", Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój przedstawił dopiero w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższe stanowisko potwierdza zdaniem organu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 255/14. Jeżeli zatem w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to skarga w niniejszej sprawie nie spełnia warunków formalnych i w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona.

Nadto organ, wskazując na treść art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że z przepisów tych wynika, iż warunkiem skorzystania z prawa do zaskarżenia bezczynności organu także w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie oznaczało wezwanie organu do doręczenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r.

Zdaniem organu treść przepisu art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna, nie wymaga wykładni i wprost odsyła do przepisów innych ustaw, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji skarżący miał zatem obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, tak jak czynią to inni obywatele na gruncie przepisów innych spraw objętych ustawami szczególnymi.

Z ostrożności procesowej Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój podniósł, że żądanej przez skarżącego informacji nie można zakwalifikować do kategorii jakiegokolwiek dokumentu, a tym bardziej do kategorii dokumentów urzędowych. Przygotowana pierwotnie część graficzna projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została w żaden sposób zaakceptowana przez organ i nie stanowiła wyrazu jego woli, co do tego czy ta część graficzna stanie się projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie stanowił podstawę dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy występujące w procesie uchwalania miejscowego planu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę gdyby skarżący zażądał udostępnienia części graficznej projektu miejscowego planu zaakceptowanej przez organ, będącej następnie podstawą dokonywania ustaleń i opinii przez właściwe organy, to z pewnością taki dokument skarżący by otrzymał, bowiem byłby to dokument stanowiący wyraz woli Burmistrza Rabki-Zdroju.

W ocenie organu zachodzi wyraźna różnica pomiędzy cytowanym przez skarżącego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2212/13, a stanem niniejszej sprawy. W cytowanym przez skarżącego orzeczeniu chodziło o dokument stanowiący wyraz woli funkcjonariuszy publicznych, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z wytworem pracy wykonawcy przez nikogo niezaakceptowanym i niestanowiącym tym samym wyrazu woli kogokolwiek, co do tego, czy temu wytworowi pracy wykonawcy nadać charakter oficjalnego projektu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ podniósł, że w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano możliwość poinformowania wnioskodawcy o terminie udzielenia informacji publicznej wraz z podaniem powodów opóźnienia – w sytuacji, gdy nie jest możliwe udzielenie informacji w terminach ustawowych. Termin ten nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Korzystanie z tego przepisu nie może być rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ już w dniu 1 sierpnia 2014 r. pismem znak [...] w zasadniczej części rozstrzygnął sprawę informując skarżącego, że wniosek w zakresie punktu 1, tj. projektów wystąpień do PPIS i RDOŚ w sprawie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonych w ramach § 1 pkt 2 lit. a/ umowy nr AGP.272.104.2013 z dnia 27 listopada 2013 r. nie może być załatwiony zgodnie z wnioskiem, ponieważ dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. W niniejszej sprawie konieczne było ponadto wystąpienie do wykonawcy, czy będzie korzystał z tajemnicy przedsiębiorcy, co również znacznie wydłużało termin załatwienia sprawy (odpowiedź udzielona dnia 11 sierpnia 2014 r.).

Przedstawiony przebieg postępowania wskazuje, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które organ mógł podejmować stosowanie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Przebieg postępowania wynikał zaś z okoliczności niezależnych od organu, tj. zależny był od działania strony.

Na koniec organ podniósł, że skarżący i jego znajomi Z.N. oraz K.W., będący pełnomocnikiem obojga kierują do organu ogromną ilość skarg, co powoduje, że równocześnie procedowane są wobec wskazanych osób ogromne ilości spraw. Zdaniem Burmistrza w tej sytuacji oczywiste jest korzystanie z możliwości wskazanej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku E.Ż. z dnia 21 lipca 2014 r. w zakresie jego pkt 2. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój na rzecz skarżącego E.Z. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd przyjął, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej w szczególności zażaleniem wnoszonym w trybie art. 37 k.p.a. Wyjaśnił, że powołane w odpowiedzi na skargę postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 255/14 zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym. Przedmiotem skargi w tej sprawie była bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie zaś bezczynność organu I instancji w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. W sprawie udostępnienia informacji publicznej nie znajdzie także zastosowania tryb wynikający z art. 101 lub art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację szczególną, wyłączającą zastosowanie ogólnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o projektowaniu aktów normatywnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ oraz ust 1 pkt 3 lit. c/ u.d.i.p.). Zaznaczył też, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Tak rozumiana żądana informacja ma charakter informacji publicznej wbrew dotychczasowemu stanowisku organu.

Ponadto zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2).

Sąd zaznaczył, że dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Takimi informacjami publicznymi są w ocenie WSA w Krakowie informacje wymienione we wniosku skarżącego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W myśl art. 17 pkt 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Z kolei w świetle § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Zarówno cyt. przepis ustawowy, jak i przepis rozporządzenia wskazują, że w omawianym przypadku rzecz nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego lecz chodzi tu o realizację zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Zdaniem WSA w Krakowie nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny.

Z uwagi na powyższe Sąd nie miał wątpliwości, że żądany przez skarżącego projekt części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. Bez znaczenia pozostawała przy tym w jego ocenie okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.

Oprócz kserokopii części graficznej projektu m.p.z.p. dla strefy A Rabka-Zdrój skarżący wnioskuje o wykonanie na płycie CD kopii formy elektronicznej części graficznej projektu planu w oprogramowaniu EWMapa (z możliwością wyszukiwania działek ewidencyjnych). Sąd wskazał, że jest to jedynie standard zapisania pliku i może on być przedmiotem informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazał WSA w Krakowie, w niniejszej sprawie bezczynność organu była konsekwencją błędnego zakwalifikowania informacji objętej wnioskiem skarżącego, jako niebędącej informacją publiczną. Skutkiem zaś uznania, że informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji publicznej, a organ jest obowiązany do ich udzielenia jest konieczność uwzględnienia skargi przez zobowiązanie do podjęcia czynności polegającej na wydaniu aktu lub dokonania czynności w sprawie na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wykonania alternatywnie jednej z tych czynności zobowiązano organ administracji w pkt I wyroku. W myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd (w niniejszej sprawie: 14 dni) liczy się od dnia doręczenia akt organowi.

Sąd pierwszej instancji nakazał organowi wzięcie pod uwagę tych wskazań, a następnie po wyjaśnieniu, czy wnioskowana informacja znajduje się w zasobach organu, rozważenie tego, czy ma ona charakter prosty czy też przetworzony.

Zdaniem Sądu opóźnienie w udostępnieniu informacji nie miało charakteru rażącego. Wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 21 lipca 2014 r. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku do dnia 29 sierpnia 2014 r. W tej też dacie Burmistrz przedstawił swoje ostateczne (choć nieprawidłowe) stanowisko w sprawie. Działania organu były podejmowane w krótkich odstępach czasu, a wniosek został częściowo załatwiony. Z tych też powodów Sąd ten stwierdził brak podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Rabki-Zdroju. Postawił w niej orzeczeniu siedem zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że:

a) skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

b) nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 u.s.g.

Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w stanie faktycznym sprawy, gdy tymczasem nie miało to miejsca, gdyż w terminie określonym przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ wydał stosowne rozstrzygnięcie w formie pism z dnia 1 sierpnia 2014 r. (informującego, że informacje zawarte w pkt 1 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej) oraz z dnia 29 sierpnia 2014 r. (wskazującego, że informacje zawarte w pkt 2 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r. nie stanowią informacji publicznej). W ocenie skarżącego kasacyjnie fakt, że rozstrzygnięcie to było błędne nie oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż wówczas zatarła by się granica między nią a rozstrzygnięciem.

Po trzecie, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdy organ nie pozostawał w bezczynności.

Po czwarte i piąte, naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. art. 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawach dostępu do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy tymczasem z art. 16 ust. 2 i art. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że stosuje się k.p.a., wobec czego istnieje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.

Po szóste, naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 – zwłaszcza art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ oraz ust. 1 pkt 3 lit. c/ u.d.i.p. przez przyjęcie, że niezaakceptowane przez organ materiały, określone w pkt 2 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r., wytworzone przez wykonawcę stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, gdy tymczasem są to dokumenty wewnętrzne.

Po siódme, naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 17 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. 2006 r. Nr 90, poz. 631) przez przyjęcie, że niezaakceptowane przez organ materiały, określone w pkt 2 wniosku z dnia 21 lipca 2014 r., wytworzone przez wykonawcę stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu, gdy tymczasem są to dokumenty wewnętrzne, a ponadto u.d.i.p. nie znajduje do nich zastosowania, lecz ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie uznał, że brak jest przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkujących koniecznością odrzucenia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala uznać, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (zob. wyroki NSA sygn. akt I OSK 646/10 i sygn. akt I OSK 1084/14).

Nietrafne są też zarzuty naruszenia przepisów art. 149 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Poinformowanie wnioskodawcy, że zdaniem adresata wniosku żądane informacje nie stanowią informacji publicznej nie sprawia, że organ nie pozostaje w bezczynności. Skarga na bezczynność złożona do sądu administracyjnego pozwala sądowi na zweryfikowanie stanowiska organu i określenie charakteru informacji. W omawianej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że materiały dotyczące projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1247/13).

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienia niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Nie mógł też zostać w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszony przepis art. 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w tym postępowaniu nie znajdował on zastosowania. Nie mogą być też podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej przepisy prawa autorskiego bowiem zapoznanie się z informacją nie stanowi naruszenia tych praw.

Mając wszystko to na uwadze i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.