I OSK 1670/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 555/22 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.4114.138.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., o sygn. akt II SA/Łd 555/22 oddalił skargę J.J. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 31 marca 2022 r. nr SKO.4114.138.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia:

prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 - dalej: "u.ś.r.") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w sprawie wydania decyzji odmownej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad J.J. podczas gdy Skarżąca jest sprawuje osobistą i faktyczną opiekę nad małoletnią J.J.

przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich nieprawidłową wykładnie wyrażającą się w niesłusznym przyjęciu przez Sąd meriti, że Skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania jej świadczenie pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania osobistej opieki nad J.J., podczas gdy brak jest podstaw prawnych do zróżnicowania sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych,

obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne zróżnicowanie pozycji rodzin zastępczych spokrewnionych i pozostałych rodzin w aspekcie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s. a. poprzez brak prawno- relewantnej argumentacji Sądu meriti w zakresie nietrafnego uznania przez ten Sąd, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 09 czerwca 2011 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podczas gdy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie III SA/Kr 622/21 Sąd wskazał, za Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że z uwagi na zachowanie standardów konstytucyjnych oraz uzasadnione cele ustawy - niedopuszczalne było ograniczenie się do gramatycznego rozumienia przepisu.

Wobec powyższych zarzutów Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Prezydenta Miasta Z. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.,

2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez J.J. należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przed ustosunkowaniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zrzutów należy przypomnieć okoliczności sprawy poddanej pod rozstrzygniecie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy Skarżąca sprawuję opiekę nad małoletnią siostrzenicą J.J. posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności. Strona została ustanowiona opiekunem prawnym i rodziną zastępczą dla ww. dziecka na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla A. w A. z 23 lipca 2018 r. i zaświadczenia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 13 lutego 2019 r. (potwierdzającego, że Skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym J.J.). Skarżąca w dniu 28 stycznia 2022 r. oświadczyła, że nie wystąpiła o przysposobienie siostrzenicy.

Powyższe ustalenia faktyczne, dokonane prze organy oraz Sąd I stancji nie są kwestionowane przez Skarżącą.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie ustanowionej rodziną zastępczą niespokrewnioną dla niepełnosprawnego dziecka wymagającego stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, iż co do zasady świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu opiekunowi osoby niepełnosprawnej, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej.

Wśród osób wymienionych w art 17 ust 1 u.ś.r. tylko opiekun faktyczny dziecka nie wypełnia powyższego warunku (art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. ). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż u.ś.r. zawiera w art. 3 pkt 14 definicję legalną opiekuna faktycznego dziecka. Zgodnie z tym przepisem opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Tak więc nawet w tym wypadku podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest swoiste antycypowanie pozycji prawnej takiego podmiotu w trakcie skomplikowanego postępowania adopcyjnego. Orzeczone przez sąd rodzinny przysposobienie niepełnosprawnego dziecka, o co wystąpił już jego opiekun faktyczny, powodować będzie powstanie obowiązku alimentacyjnego (art. 121 § 1, art. 124 § 1 i art.131 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ). Oznacza to, że ustawodawca na czas postępowania adopcyjnego zrównał na potrzeby ustawy, pozycję prawną opiekuna faktycznego z pozycją wskazanego już przez sąd rodzinny rodzica adopcyjnego. Warto też odnotować, iż art. 3 pkt 4 u.ś.r. definiując pojęcie "dziecka" wyraźnie wskazuje nie tylko na dziecko przysposobione ale także na dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie. Tak więc samo zainicjowanie postępowania adopcyjnego pociąga za sobą doniosłe konsekwencje zarówno dla jego wnioskodawcy jak i dziecka, w sprawie którego toczy się postępowanie, znacząco różnicując sytuację prawną takich opiekunów dzieci względem tych, którzy faktycznie sprawując opiekę nad dziećmi wniosków adopcyjnych nie złożyli.

Należy też podkreślić, iż ustawodawca konsekwentnie, w toku kolejnych nowelizacji wiązał uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z ciążącym na opiekunie osoby niepełnosprawnej obowiązkiem alimentacyjnym wobec tej osoby.

Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o) , obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.

Z powyższych przepisów wynika, że na Skarżącej nie spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec siostrzenicy - Jagody Janas.

Skarżąca nie jest też rodziną spokrewnioną w rozumieniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Rodzinę taką mogą tworzyć jedynie małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka.

Skoro Skarżąca nie wystąpiła o przysposobienie niepełnosprawnej siostrzenicy to nie może też zostać uznana za opiekuna faktycznego w rozumieniu art 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że wpływ na sądowe rozumienie art. 17 ust. 1 ustawy wywarło orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego kilkukrotnie oceniające konstytucyjność regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy zaakcentować, iż Trybunał nie zakwestionował, jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i niepełnosprawnym, wobec którego sprawowana była opieka. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono przy tym, że celem regulacji prawnych statuujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest to aby osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por.: wyroki TK z 15 listopada 2006 r., P 23/05 i 18 lipca 2008 r., P 27/07).

W najbardziej istotnym dla okoliczności badanej sprawy wyroku z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że norma wynikająca z art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy w zakresie, w jakim wyłącza możliwość uzyskania zasiłku przez rodzinę zastępczą, na której jednocześnie ciąży obowiązek alimentacyjny, stanowi naruszenie zasady równości i jest niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny wynikającymi z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Tym samym, również w przypadku rodzin zastępczych odwołano się do przesłanki obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów k.r.o. Zatem wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej to kwestia istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi rodzinę zastępczą okazała się prawnie relewantna z punktu widzenia stwierdzonej niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy. W konsekwencji należy uznać, iż nie każda forma pieczy zastępczej nad niepełnosprawną osobą małoletnią daje podstawę do przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższe znajduje potwierdzenie także w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w razie umieszczenia dziecka m.in. w rodzinie zastępczej, czyniąc wyjątek jedynie dla rodzin zastępczych spokrewnionych, właśnie z uwagi na istnienie obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobami tworzącymi ową rodzinę zastępczą.

Podsumowując, rodzinie zastępczej przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdyby tworzyły ją osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, czyli z tytułu obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, a nie z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Bez znaczenia jest przy tym fakt sprawowania opieki faktycznej. Odnosząc się do zarzutu o naruszenia art. 32 Konstytucji, którego naruszenia Skarżąca upatruje w różnicowaniu sytuacji pozycji rodzin spokrewnionych i niespokrewnionych Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że rodzinom zastępczym niespokrewnionym przysługuje wsparcie przewidziane w ustawie o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że niespokrewnionym opiekunom pełniącym funkcje rodzin zastępczych przyznawane są przez państwo świadczenia pieniężne na każde dziecko znajdujące się pod opieką rodziny zastępczej, aktualne w wysokości 1517 złotych miesięcznie na każde dziecko; dodatkowo na dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - dodatek: co najmniej 306 zł miesięcznie (art. 80 ust. 1 punkt 2 oraz art. 81 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej). Oznacza to, że ustawodawca przewidział odrębne rozwiązania dla osób będących krewnymi zobowiązanymi do alimentacji i odrębne dla rodzin zastępczych niespokrewnionych. Wprowadzenie odrębnych rozwiązań dla podmiotów znajdujących się w innej sytuacji nie może być uznane za naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Brak jest również podstaw do uznania, by rozwiązanie takie naruszało zasadę równości wskazaną w art. 32 ust. 1 oraz zasadę niedyskryminacji z przyczyn wskazanych w art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Nie można zatem, powołując się na wymóg prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zauważyć należy, że do naruszenia tego przepisu dochodzi, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie zapewnia możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew stwierdzeniom strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał wyraźnie dlaczego wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r. postulowana przez Skarżącą jest nieprawidłowa. Natomiast ewentualna wadliwość tej argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu. Z tych też przyczyn zarzut ten również okazał się chybiony.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.