I OSK 1640/19

Dnia 7 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...], J[...], E[...], K[...], N[...], I[...], Z[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/18 w sprawie ze skargi C[...]Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 29 [...] r. nr D[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. D. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 29 kwietnia 2016 r., nr D[...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz C. D. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy postępowania: M. G., J. W., E. D., K.S., N. C., I. C., Z. N., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 153 p.p.s.a. i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret") poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy był on wyłącznie związany wykładnią art. 7 ust. 2 dekretu zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2018 r., sygn. I OSK 233/17, pomijając przy tym ocenę prawną w zakresie art. 7 ust. 2 dekretu zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 930/12, podczas gdy wiążąca Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 7 ust. 2 dekretu wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyła korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej przez podmioty trzecie wobec dotychczasowych właścicieli, zaś również wiążąca Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku ocena prawna z wcześniejszego prawomocnego wyroku tego Sądu w zakresie art. 7 ust. 2 dekretu dotyczyła korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej przez podmioty tworzone przez samych dotychczasowych właścicieli, a zatem przedstawione w tych judykatach interpretacje dotyczyły odmiennych aspektów korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej, które wzajemnie się nie wykluczają i winny były zostać łącznie zestawione i ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku;

2. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania w postaci podyktowania dokładnej treści rozstrzygnięcia decyzji, która zapadnie wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy; podczas gdy wskazania co do dalszego postępowania, choć konkretne i precyzyjne, powinny - jako immanentnie powiązane z oceną prawną wyrażoną w wyroku - jedynie wyznaczać kierunek dalszego toku postępowania i ustaleń czynionych przez organy administracji w warunkach swobody oceny dowodów, a nie wskazywać dokładną treść rozstrzygnięcia przyszłej decyzji administracyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz.U. z 1920 r., nr 111, poz. 733 ze zm., dalej jako "Ustawa") i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak akceptacji dla uznania za spełnienie warunku z art. 7 ust. 2 dekretu sytuacji, w której dotychczasowi właściciele oddawaliby grunt nieruchomości warszawskiej podmiotom trzecim dla realizowania funkcji planistycznej terenu niemożliwej do osobistej realizacji przez dotychczasowych właścicieli, jednocześnie wyklucza brak akceptacji dla uznania za spełnienie warunku z art. 7 ust. 2 dekretu sytuacji, w której dotychczasowi właściciele sami tworzyliby na podstawie art. 12 ust. 2 Ustawy spółdzielnię dla realizowania funkcji planistycznej terenu niemożliwej do stricte osobistej realizacji przez dotychczasowych właścicieli; podczas gdy w tej drugiej sytuacji wciąż zachowano by kluczowy w treści art. 7 ust. 2 dekretu czynnik tzw. intuitu personae korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej, zaś jedynie w tej pierwszej z przedstawionych sytuacji zachodziły nieracjonalne wnioski wykładni art. 7 ust. 2 dekretu polegające na każdorazowej możliwości odpłatnego oddawania gruntu nieruchomości warszawskiej podmiotom trzecim celem pogodzenia sposobu korzystania z funkcją planistyczną terenu.

W związku z powyższymi zarzutami wnieśli:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uczestnik postępowania W.C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., będący następcą prawnym C. D. sp. z o.o., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Wyjaśnić również należy, że – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przypadku więc, gdy orzekały w danej sprawie sądy obu instancji, wiążąca jest oczywiście ocena prawna zawarta w wyroku sądu II instancji, chyba, iż ocena prawna, przyjęta w wyroku sądu pierwszej instancji, jest z nią tożsama.

Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu wydanym wcześniej w danej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Innymi słowy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą oceną prawną musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego są ze sobą powiązane, dlatego zostaną one rozpatrzone łącznie.

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 maja 2018 r. w sprawie I OSK 233/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1008/16 oddalający skargę C. D.Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 29 kwietnia 2016 r., nr D[...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 13 sierpnia 2015 r. stwierdzającą w części nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 24 [...] r. nr G[...]. W uzasadnieniu przywołanego wyroku z 8 maja 2018 r. w sprawie I OSK 233/17, uchylającego wyrok WSA z 12 października 2016 r., NSA wskazał, że organ (a następnie WSA w sprawie I SA/Wa 1008/16) opacznie przyjęli stanowisko NSA zawarte w dotyczącym tej samej sprawy poprzednim wyroku NSA z 1 lipca 2014 r. (sygn. akt. I OSK 2976/12), gdyż Sąd ten nie przesądził kwestii kluczowej dla wyniku sprawy (tj. kwestii możliwości realizacji przez byłych właścicieli zamierzeń planu co do handlu spółdzielczego) a jedynie zarzucił, że dotychczas nie była ona przedmiotem rozważań tak organu jak i WSA. Dalej, odnosząc się do zarzutu dotyczącego wykładni art. 7 ust. 2 dekretu, NSA uznał za błędne dotychczas wyrażane w sprawie stanowisko, wg którego możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania oznaczała, że owo "korzystanie" nie musi być wykonywane wyłącznie przez podmiot, na rzecz którego prawo własności czasowej miałoby zostać ustanowione. Sąd ten wyjaśnił, że przy takim założeniu w zasadzie zawsze korzystanie z gruntu dawałoby się pogodzić z funkcją określoną w planie, bo każdorazowo - o ile były właściciel nieruchomości warszawskiej (jego spadkobierca) w danym przypadku nie mógł osobiście celu przyjętego w planie realizować - to mógłby nieruchomość np. wydzierżawić czy w inny sposób ją obciążyć na rzecz podmiotu trzeciego, który taki cel by realizował. Jak wskazał NSA, w takiej sytuacji przyznane byłemu właścicielowi prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) nie służyłoby realizowaniu celu, ujętego w planie obowiązującym w dacie orzekania, zaś taka interpretacja byłaby niezgodna z obowiązującym unormowaniem prawnym i w istocie rzeczy prowadziłaby do jego obejścia. Wskazując na powyższe NSA podkreślił, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie. Na tę okoliczność NSA przywołał wyroki NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2949/15 i z 21 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2684/12.

W zaleceniach dla Sądu Wojewódzkiego NSA podał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ocenić nie tylko to, czy byli właściciele nieruchomości mogli – z punktu widzenia obowiązujących w 1951 r. przepisów - realizować przeznaczenie zawarte w planie obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, a więc budynki na cele handlu państwowego lub spółdzielczego, ale i wyjaśnić, czy było prawnie możliwe, aby to tylko te osoby powyższy cel mogły realizować i to w dodatku w samym centrum stolicy. NSA zalecił odniesienie się do zarzutów skargi.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uznał, że skarga C. D. Sp. z o.o. w Warszawie złożona na decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia dekretowego z 1951r. zasługuje na uwzględnienie. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa); a także zarzut naruszenia przez ministra art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. O tym ostatnim jednoznacznie "przesądził" NSA w przywołanym na wstępie wyroku.

Lektura uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 930/12, zmusza do stwierdzenia, że kasator błędnie odczytuje wypowiedź dotyczącą art. 7 ust. 2 dekretu zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 930/12) jako stanowiącą wiążącą oceną prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt. I OSK 2976/12, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 930/12, zauważył, że: "Przepisy zatem obowiązujące w dacie rozstrzygania wniosku dekretowego nie zabraniały b. właścicielom utworzenia organizacji, która zajmowałaby się handlem spółdzielczym. Jednakże takich rozważań organ dekretowy w ogóle nie przeprowadził, co wyraźnie z orzeczenia odmawiającego prawa wynika, zastosował bowiem "automatyzm" w odmowie, powołując się na użyteczność publiczną (...). Czy prawo obowiązujące w dacie orzekania z wniosku dekretowego uniemożliwiało takie rozwiązanie pozostało poza oceną Ministra". W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z Sądem Wojewódzkim, że: "zaakceptowanie orzeczenia dekretowego powiela automatyzm tego rozstrzygnięcia". Przypomnieć też trzeba, że Sąd I instancji, wyrażając powyższą myśl zauważył, że organ nadzoru: "winien był wyjaśnić dlaczego wnioskodawcy nie mogli realizować celu użyteczności publicznej skonkretyzowanego w planie jako handel spółdzielczy. W tym zakresie zabrakło rozważań organu, na co słusznie wskazywała strona skarżąca."

Wskazać również należy na tożsamą ocenę tej wypowiedzi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 930/12, zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 233/17. Sąd stwierdził: "Powyższe wypowiedzi sądów [zawarte w uzasadnieniu wyroku z NSA 1 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2976/12, oraz uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 930/12 – przyp. Sądu] przesądzają zatem o tym, że wprawdzie - w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia - przepisy prawa nie zabraniały osobom fizycznym założenia organizacji spółdzielczej, ale nie przesądzają jeszcze o tym, że w tej konkretnej sprawie (nieruchomość położona w miejscu prestiżowym bo w samym centrum stolicy) taka sytuacja mogła doprowadzić do tego by wniosek "dekretowy", rozpatrywany w 1951 r., mógł zostać uwzględniony. Zatem chociaż, biorąc pod uwagę treść uzasadnień wyżej wspomnianych wyroków, może nasuwać się wniosek, że Sądy obu instancji skłaniały się ku poglądowi, że byli właściciele spornej nieruchomości, poprzez założenie spółdzielni, mogli w tym przypadku realizować funkcję planistyczną, w postaci wybudowania budynku, w którym następnie prowadzili by handel spółdzielczy, to jednak - w tym zakresie - nie można twierdzić, że została zawarta wiążąca ocena prawna, bo organ miał tę kwestię dopiero zbadać."

Kasator stawiając zarzut zawarty w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej przypisuje sądom orzekającym w tej sprawie pogląd prawny niewypowiedziany w przywołanych powyżej wyrokach, a przy tym odmienny od poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 233/17, nie wskazując przy tym na powody uzasadniające odstąpienie od niego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega okoliczności uzasadniających odstąpienie od tego poglądu prawnego.

W konsekwencji zarzut zawarty w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny.

Konsekwencją stwierdzenia, że Sąd I instancji był związany wyrażonym w wyroku NSA z 8 maja 2018 r., I OSK 233/17, poglądem prawnym dotyczącym wykładni art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego co do możności przyznania prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) wyłącznie tej samej osobie (osobom), która będzie mogła korzystać z jej gruntu zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie, jest niemożność uznania za zasadny zarzutu zawartego w punkcie II petitum skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że NSA w wyroku z 8 maja 2018 r., I OSK 233/17, wskazał wprost, że przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) – w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego – musiało i musi zawsze dotyczyć tej samej osoby (osób), która będzie mogła korzystać z jej gruntu, zgodnie z przeznaczeniem zawartym w obowiązującym w dacie orzekania planie. Zatem i w rozpoznawanej sprawie ten warunek musiałby zostać spełniony. W konsekwencji NSA formułując w uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2018 r., I OSK 233/17, wytyczne dla Sądu Wojewódzkiego ponownie rozpoznającego sprawę wskazał, że Sąd ten winien m.in. ocenić nie tylko, czy byli właściciele nieruchomości mogli – z punktu widzenia obowiązujących w 1951 r. przepisów prawnych - realizować przeznaczenie zawarte w planie obowiązującym w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, a który to plan przewidywał dla nieruchomości położonej przy ulicy B[...] usytuowanie budynków na cele handlu państwowego lub spółdzielczego, ale i wyjaśnić, czy było prawnie możliwe, aby to tylko te osoby powyższy cel mogły realizować i to w dodatku w samym centrum stolicy.

NSA w wyroku z 8 maja 2018 r., I OSK 233/17, przesądził zatem, że ówcześni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości mogliby korzystać z niej w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 37 z 1948 r. wyłącznie wówczas, gdyby mogli utworzyć spółdzielnię wyłącznie we własnym zakresie osobowym – bez udziału innych osób.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że ww. nieruchomość przy ul. B. stanowiła współwłasność mniejszej liczby osób fizycznych, które w dacie składania wniosku dekretowego ani też w dacie jego rozpoznawania w 1951 r. nie mogły we własnym zakresie osobowym utworzyć spółdzielni, a zatem jest oczywiste, że ówcześni współwłaściciele nie mogli korzystać z nieruchomości w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr 37 z 1948 r.

Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że formą korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu było również korzystanie z niej przez utworzone przy osobistym udziale dotychczasowych właścicieli podmioty mogące realizować daną funkcję planistyczną terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, ponieważ w nieuprawniony sposób zrównuje on podmioty utworzone przy osobistym udziale dotychczasowych właścicieli z podmiotami utworzonymi wyłącznie przez dotychczasowych właścicieli. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyznanie prawa własności czasowej nie mogło dotyczyć tej samej grupy osób zorganizowanych jako spółdzielnia (członków spółdzielni), bo członkami spółdzielni musiałyby stać się również osoby trzecie, aby można było założyć spółdzielnię. W tej sytuacji bez znaczenia jest to, że wszyscy ówcześni współwłaściciele staliby się członkami spółdzielni, skoro członkami takiej spółdzielni musiałyby stać się również osoby trzecie, niemające prawa do uzyskania własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego). Przyznanie prawa własności czasowej zostałoby wówczas dokonane nie tylko na rzecz ówczesnych współwłaścicieli, ale również na rzecz osób trzecich niebędących współwłaścicielami, ale będących członkami spółdzielni. Niewątpliwie nie ma podstaw prawnych do ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz takich osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji na poparcie zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1920 r. o spółdzielniach (Dz. U. 1920 nr 111 poz. 733 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się do zarzutu naruszenia tych przepisów.

Konkludując, zarzut zawarty w punkcie II petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z 13.03.1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976/3, poz. 63). Nie można wykluczyć sytuacji, gdy z oceny prawnej wynika konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez organ w określony sposób. Nie wydaje się, aby w takiej sytuacji wskazanie przez sąd określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy, jedynego możliwego w okolicznościach danej sprawy, stanowiło naruszenie przepisów postępowania i to na tyle istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, aby mogło to stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe nie wymaga uzupełnienia, stan faktyczny i stan prawny został szeroko opisany w uzasadnieniach przywołanych wyroków NSA i WSA. Przesądzone zostało również niezaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych okolicznościach sprawy, mając na uwadze wynikające z art. 153 p.p.s.a. stanowisko sądów orzekających w tej sprawie, minister ponownie rozpatrując sprawę nie może wydać rozstrzygnięcia innego, niż przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jeżeli zatem przyjąć za autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., to naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Należy dodać, że autor skargi kasacyjnej nie twierdzi, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania winien zaś nie tylko wykazać naruszenie prawa, ale również wskazać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, a więc jest zobowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Konkludując, zarzut zawarty w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).