I OSK 156/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 670/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r. nr 3/WIWbż/2017 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 670/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2017 r. nr 3/WIWbż/2017 w przedmiocie kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy, utrzymał w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Lekarza Weterynarii, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nad Notecią nr 262/2016 z dnia 28 grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 2 oraz ust. 2, art. 27 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) w zw. z § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, wymierzył [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i dokonał jednoznacznej kwalifikacji deliktu, określając, że jest to delikt określony § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia. Strona – poprzez usunięcie trójkątnych pieczęci, którymi oznakowane były tusze niezdatne do spożycia – nie zapewniła przeprowadzenia czynności zgodnych z rozporządzeniem nr 1069/2009 i takie działanie w rzeczywistości powodowało zagrożenie dla zdrowia publicznego, które zaistniałoby, gdyby tusze niezdatne do spożycia trafiły na rynek wraz z mięsem zdatnym do spożycia. Przy czym nie bez znaczenia jest okoliczność, że usunięcie dotyczyło nie tylko jednej tuszy, ale całej partii, a tym samym nie można mówić o przypadkowości, a wręcz o celowości działania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniósł [...].

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bd 525/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 22 lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nad Notecią z dnia 28 grudnia 2016r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia. Oznacza to tym samym konieczność rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, nawet wtedy, gdy organ odwoławczy nie zgłosił do nich zastrzeżeń, czy wręcz pozytywnie wcześniej ocenił ustalenia faktyczne. Sąd wskazał, że wobec tego powołanie się na ustalone okoliczności w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją bez ich ponownego opisania i wyjaśnienia oraz stwierdzenie, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, narusza zasady postępowania. W konsekwencji bowiem nie ustosunkowano się do zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli, co stanowi naruszenie podstawowych praw strony postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Wskutek tego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 6/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że sąd administracyjny nie może uchylić wydanych w sprawie decyzji obu instancji na tej tylko podstawie, że w zaskarżonej decyzji organ odwołał się do swego stanowiska szczegółowo wyrażonego w uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, nie ponawiając argumentacji, lecz jedynie się do niej odwołując, w sytuacji gdy decyzja ta stała się ostateczna. W okolicznościach sprawy nadmiernym rygoryzmem było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji (jak też decyzji organu pierwszej instancji) z tego tylko powodu, że organ ponownie nie przytoczył swego stanowiska (jak w uzasadnieniu decyzji z 9 listopada 2016 r.), lecz jedynie się do niego odwołał. Sprawowana w taki sposób kontrola legalności decyzji nie wypełnia normy prawnej, którą wyraża art. 3 § 1 p.p.s.a. i prowadzi do zbędnego wydłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów procesowych wiążących się z brakiem ponownego przytoczenia stanowiska organu już wyrażonego w ostatecznej decyzji z dnia 9 listopada 2016 r., lecz jedynie odwołaniem się do tego stanowiska.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał wypowiadanie się na etapie postępowania kasacyjnego co do zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 9e i art. 9f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej za przedwczesne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, uchylając wydane w sprawie decyzje wyłącznie ze względów procesowych.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, z treści protokołu, w żaden sposób nie wynika, czy osoba, której podpis widnieje pod protokołem kontroli, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną (stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy). Poza zbieżnością jego nazwiska z nazwiskiem Skarżącego brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Skarżący nie otrzymał egzemplarza protokołu kontroli. Obowiązek taki wynika z art. 19d ust. 4 ustawy. W szczególności w aktach brak jest ww. pokwitowania odbioru protokołu. Mając na uwadze w szczególności art. 19f ustawy, dopiero ustalenie, że osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną oraz to taka właśnie osoba podpisała protokół kontroli (art. 19c ust. 1 w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy), mogło stanowić podstawę do uznania ww. protokołu za dowód w sprawie stosownie do art. 19f ustawy, stanowiący podstawę do podjęcia dalszych czynności. Brak również dowodów potwierdzających fakt dokonywania usuwania pieczęci z mięsa. Niewątpliwie też brak zdjęć (poza kwestią tego, czy sporządzony protokół kontroli mógł stanowić dowód w sprawie) dodatkowo uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, kiedy skarga winna zostać oddalona,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i poprzez uwzględnienie skargi pomimo, iż istniały przesłanki do jej oddalenia,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organy administracji weterynaryjnej nie wyjaśniły sprawy w sposób dostateczny,

- art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego niezastosowanie i zobowiązanie organów administracji weterynaryjnej do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy,

- art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że protokół z kontroli, w stosunku do którego nie wniesiono zastrzeżeń określonych w tym przepisie, ma charakter wiążący co do stanu faktycznego i może być zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej podstawą do podejmowania dalszych czynności, w tym wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednoznacznie w treści środka odwoławczego, na której z podstaw przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. oparł środek zaskarżania (skargę kasacyjną), niemniej przywołuje jednak określne przepisy prawa naruszone, według kasatora, przez Sąd I instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skargi kasacyjnej od wyroku – uchylającego zaskarżoną decyzję w przedmiocie kary pieniężnej – można przywołać następujące niestaranności: w zarzucie odnoszącym się do naruszenia art. 77 k.p.a. p.p.s.a. wskazuje się ogólnie na naruszenie 77 k.p.a. zupełnie pomijając okoliczność, że ten artykuł obejmuje 4 różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Analogiczna usterka dotyczy zarzutu naruszenia art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej obejmującego 6 różnej treści jurydycznej ustępy (ust.).

Wiodącym zagadaniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki uznał, że zrealizowana kontrola weterynaryjna, w tym protokół z przeprowadzonej kontroli, której ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego są istotne dla wydanej decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną – nie odpowiada w pełni wymogom (warunkom) prawnym. Kluczowym w sprawie jest brak pewności w kwestii udziału kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej w toku przeprowadzonej kontroli weterynaryjnej oraz po jej zakończeniu. Wokół powyższego skupiają się zarzuty środka odwoławczego.

Na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, że sprawowany w ważnym interesie publicznym (ochrona zdrowia publicznego) przez organy Inspekcji Weterynaryjnej nad działalnością podmiotów nadzór zapobiegawczy oraz nadzór bieżący – a w jego ramach kontrola – jest unormowany właściwymi przepisami prawa, w tym w szczególności normami ustawy z dnia 24 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1077 z późn. zm., dalej ustawa). Wynika to z konstytucyjnej reguły, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w graniach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli przeprowadzona kontrola zawiera ustalenia, wskazujące na naruszenia wymagających przestrzegania przepisów prawa – wzorców postępowania – adresowanych do podmiotu kontrolowanego, to zazwyczaj organ administracji publicznej (organ kontroli) ma obowiązek podjęcia odpowiednich działań prawnych, m. in. wydawania decyzji administracyjnych, których przedmiotem są nakazy, zakazy czy sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne. W myśl art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli (por. A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 107–121).

W warunkach demokratycznego państwa prawnego zauważyć należy, iż aby ustalenia ("wyniki") z przeprowadzonej kontroli – z gwarantowanym przez porządek prawny odpowiednim udziałem podmiotu kontrolowanego w tych czynnościach – mogły stanowić wiążącą podstawę do wydania przywoływanych wyżej różnej natury jurydycznej decyzji administracyjnych to zrealizowana kontrola, w tym utrwalający (dokumentujący) jej przebieg i ustalenia protokół z kontroli oraz inne wytworzone (sporządzone) w toku kontroli dokumenty (dowody) winny czynić zadość przepisom prawa. Istotna rola przypada tutaj zazwyczaj protokołowi z kontroli, który wraz z powiązaną z nim dokumentacją z przeprowadzonej kontroli (np. załącznikami) jest odmianą dokumentu urzędowego. Jak stanowi art. 76 k.p.a. § 1: dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przewidziany w wielu przepisach ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej udział kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej w toku kontroli oraz po jej zakończeniu – w formach określnych w ustawie (np. art. 19c ust. 1, art. 19e ust. 1) – jest jednym z elementarnych wymogów prawidłowo przeprowadzonej kontroli weterynaryjnej. Brak wymaganego prawem w/w udziału kierownika podmiotu kontrolowanego (osoby upoważnionej) może mieć wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych leżących u podstaw nałożenia kary pieniężnej, co podkreśla judykatura (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1864/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Zapewnieniu wiarygodności dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu podmiotowi kontrolowanemu ochrony jego praw, służy przewidziana w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej możliwość zgłoszenia w terminie 7 dni zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Przepis ten określa uprawnienia podmiotu kontrolowanego dotyczące podpisania protokołu kontroli, wniesienia do niego zastrzeżeń, oraz odmowy podpisania protokołu kontroli. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli nie stanowi ona przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli. Jest to jedyny przypadek zawarty w ustawie, gdzie bez podpisu strony protokół kontroli może stanowić podstawę do wydania decyzji (art. 19e ust. 6). Organy Inspekcji Weterynaryjnej, w przypadku braku podpisu strony, mają obowiązek umieścić wzmiankę o odmowie podpisania protokołu i zgodnie z art. 19e ust. 6 ustawy mogą wykonywać dalsze czynności związane z przeprowadzoną kontrolą. Brak podpisu strony w takim przypadku w żaden sposób nie uniemożliwia działań Inspekcji.

Ponadto orzecznictwo zaznacza, że na gruncie dyspozycji art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zostało wyraźnie wskazane, że protokół kontroli ma zawierać podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli, ewentualnie wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli. Z treści powołanego przepisu wynika, że zarówno podpis kontrolującego, jak i kontrolowanego mają taką samą wagę. Brak któregokolwiek z tych podpisów powoduje, że protokół jest obarczony istotnymi brakami i nie może stanowić dowodu w sprawie. Analizowana regulacja prawna wskazuje, że podmiot kontrolowany w toku postępowania jest uprawniony, a nie zobowiązany do przedstawiania dowodów, czy wskazywania uchybień w pracy organu administracji publicznej. To wyłącznie organ administracji publicznej jest prawnie zobowiązany do rzetelnego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz do prawidłowego udokumentowania przeprowadzanych czynności, w tym właściwego (prawidłowego) sporządzenia protokołu z kontroli zgodnie z odpowiednimi wymogami przewidzianymi w prawie (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 728/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile przeprowadzona kontrola weterynaryjna stwierdza ("ujawnia") w czasie jej przebiegu nieprawidłowości – naruszenia przepisów prawa (wzorców postępowania) – to organ kontroli jest zobowiązany w określonej prawem formie te nieprawidłowości udokumentować ("zabezpieczyć dowody"). Bowiem tylko poczynione na podstawie prawa i w granicach prawa ustalenia organu kontroli z odpowiednim udziałem podmiotu kontrolowanego mogą być elementem materiału dowodowego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym prowadzącym do wydania odpowiednich decyzji nadzorczych (administracyjnych), których przedmiotem są wspomniane nakazy, zakazy czy sankcje administracyjne, w tym kary pieniężne.

Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli – jak podkreśla orzecznictwo – nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1, art 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Oznacza to, że decyzja organu nakładająca na stronę sankcję w postaci kary pieniężnej powinna być oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontrolnym. Tylko w wypadku prawidłowego sporządzenia takiego dokumentu organ może powoływać się na okoliczności w nim stwierdzone i wydać stosowną decyzję w tym nakładającą sankcję pieniężną (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 728/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wykonując sądowoadministracyjną kontrolę instancyjną podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że z akt sprawy, a w szczególności z treści protokołu, w żaden sposób nie wynika, czy osoba, której podpis widnieje pod protokołem kontroli, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną (stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy). Poza zbieżnością jego nazwiska z nazwiskiem Skarżącego brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.

Sąd odwoławczy podziela stanowisko, że nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że skarżący nie otrzymał egzemplarza protokołu kontroli. Obowiązek taki wynika z art. 19d ust. 4 ustawy, w myśl którego jeden egzemplarz protokołu kontroli przekazuje się podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem, drugi włącza się do akt kontroli. W szczególności w aktach brak jest ww. pokwitowania odbioru protokołu.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku – mając na uwadze w szczególności art. 19f ustawy, że dopiero ustalenie, że osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną oraz to taka właśnie osoba podpisała protokół kontroli (art. 19c ust. 1 w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy), mogło stanowić podstawę do uznania ww. protokołu za dowód w sprawie stosownie do art. 19f ustawy, stanowiący podstawę do podjęcia dalszych czynności.

Powyższe czyni nieuzasadnionymi wszystkie zarzuty sformułowane w środku odwoławczym.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.