I OSK 1522/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 812/22 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 812/22, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 23 marca 2022 r., nr SKO.NP/4115/107/2022, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z 16 lutego 2022 r., nr GOPS-5222/41/ŚP/2022, o odmowie przyznania A. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką T. K..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła A. W. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej - p.p.s.a.) Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej – u.ś.r.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co miało miejsce w tej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji oraz, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w okresie od 1 września 2021 r., a więc od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, do 4 stycznia 2022 r. (dnia śmierci osoby wymagającej opieki) skarżącej przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką T. K., w sytuacji gdy skarżąca miała przyznany, wcześniejszą decyzją, specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, przez co zachodził w tym okresie zbieg obu świadczeń, jako przyznanych z tego samego tytułu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowiły przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zatem z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać wyłącznie jedno ze świadczeń. Przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

Stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wskazać jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Wójt Gminy B. decyzją z 16 listopada 2021 r., nr GOPS-5223/74/SZO/2021, przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką T. K.. Decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 31 stycznia 2022 r., kiedy to Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 163 k.p.a. i art. 32 u.ś.r., decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr GOPS-5223/34/SZO/2022, uchylił z dniem 5 stycznia 2022 r. decyzję własną z 16 listopada 2021 r., nr GOPS-5223/74/SZO/2021, z powodu śmierci osoby wymagającej opieki w dniu 4 stycznia 2022 r.

W tych realiach dopiero na skutek wydania decyzji z 31 stycznia 2022 r. o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie skutku tego nie miało złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 16 września 2021 r. wraz z jej oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym z uwagi na śmierć matki skarżącej w dniu 4 stycznia 2022 r. bezcelowe stało się orzekanie przez organ o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 5 stycznia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na względzie ust. 2 art. 24 u.ś.r., jak i okoliczność, iż w decyzji z 31 stycznia 2022 r. została wskazana data, z jaką uchylona została decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy - należało uznać, że brak było prawnej możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2021 r. (zgodnie z jej żądaniem) do dnia 4 stycznia 2022 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżąca w tym okresie wciąż miała prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ) u.ś.r. stanowiło przeszkodę do równoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.

Z powyższych przyczyn należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., okazały się niezasadne.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.