I OSK 1358/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1450/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr 1448/11 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętej pod drogę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy: pismem z dnia 14 grudnia 2005 r. S. G. i W. G. złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr 61/1 o pow. 125 m2 i nr 64/1 o pow. 325 m2 z obrębu 28 zajętą pod drogi publiczne (gminne) ul. [...] i ul. [...].

Decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w L., zajętej pod część ulicy [...] (dz. nr 61/1 o pow. 0,0125 ha) oraz część ul. [...] (dz. nr 64/1 o pow. 0,0325 ha), w obrębie ewidencyjnym 28 uregulowanej w KW [...].

Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. G. i M. W. za nieruchomości położone w L., oznaczone jako działki ewidencyjne nr 61/1 i 64/1 na łączną kwotę 157 050,00 zł, zobowiązując jednocześnie Gminę L. do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. od wskazanej wyżej decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty L.

Na tę decyzję Gmina L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi, że oparł się na zawyżonej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości oraz zarzuciła, że biegły bezpodstawnie uznał, iż na rynku lokalnym nie istniały transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości odszkodowania.

Wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż działki ewidencyjne nr nr 61/1 i nr 64/1 z obrębu 28 zostały przejęte z mocy prawa na własność Gminy L. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. Wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. w dniu 27 października 2010 r. operatu szacunkowego. W operacie rzeczoznawca przyjęła do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji dokonanych w latach 2008 – 2010.

Zdaniem Sądu analiza powyższego operatu wskazuje, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, a przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) niezastosowanie art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 27 października 2010 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne;

b) art. 153 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 27 października 2010 r. spełnia wymogi określone w tym rozporządzeniu, podczas gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. , poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 czerwca 2011 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, ze nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 325 m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, metoda wyceny zbyt pochopnie przyjęta przez rzeczoznawcę w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, prowadzi do zawyżenia wartości wycenianych gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy).

Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej Gminy zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Zważyć należy, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonując analizy operatu szacunkowego pod względem formalnym, nie stwierdził wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go jako dowodu wadliwego w sprawie. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że nie był on zobligowany do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK322/06. Jak wynika z akt sprawy skarżąca z tej możliwości jednak nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji.

W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym dowodem. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut o naruszeniu art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, iż opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie gruntu. Skarżąca gmina uważa natomiast, że organy nie ustaliły prawidłowo słusznego odszkodowania, ponieważ sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest wadliwy, co doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, o czym była już mowa powyżej.

Przypomnieć należy, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom, o czym była już mowa.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99, OTK 2000/2/60 oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 OTK-A2004/7/66). Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter.

Do ustalenia wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości.

Natomiast zgodnie z art. 153 ust. 1 powołanej ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 27 października 2010 r. i uznać należy, że rzeczoznawca zastosował powyższe przepisy. Zarzucając zaś Sądowi błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanych przepisów skutecznie nie podważono przyjętych przez rzeczoznawcę ustaleń.

Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 ust. 1 w związku z art. 129 pkt 3 oraz art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.