I OSK 1349/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2281/19 w sprawie ze skargi K. P., K. P., M. W. i P. W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r., nr DO-4-6613-675-AD/16 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących K. P., K. P., M. W. i P. W. solidarnie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2281/19 uchylił postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 czerwca 2019 r. nr DO-4-6613-675-AD/16 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 kwietnia 2018 r. nr DO-4-6613-675-RF/16, zawieszające postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 2 września 1965 r. do czasu ostatecznego zakończenia przed Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 24 stycznia 1951 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "C[...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju. Wyrok zaskarżono w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego tj.,:

1. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej ,,k.p.a.", w zw. z art 3 ust.2 i art.4 ust 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 945) w zw. z art 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że innym organem w rozumieniu ww. przepisu nie jest inny organ w znaczeniu funkcjonalnym, którym jest w szczególności Minister wydający rozstrzygnięcie w ramach kompetencji przyznanych mu w związku z kierowaniem odrębnym działem administracji rządowej, lecz tylko inny organ w ujęciu ustrojowo-organizacyjnym ;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 100 § 1 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że

- zagadnieniem wstępnym może być na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko sprawa będąca przedmiotem wszczętego postępowania;

- do wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania zagadnienia wstępnego (w rozważanym przypadku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) dochodzi dopiero w chwili wystosowania przez organ do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez lakoniczne i niespójne uzasadnienie przez Sąd I instancji oceny, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie będzie mógł zawiesić postępowanie w sprawie oceny orzeczenia z 1965 r. o przejęciu przedsiębiorstwa ze względu na zagadnienie wstępne polegające na ocenie legalności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 24.01 .1951 r. nr GP1-H-02-922150, w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, gdyż obydwa postępowania będą prowadzone przez ten sam organ, tj. przez Ministra Rozwoju;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz art 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił czy zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 2 września 1965 r. nr OR-0075/Ka-30 o przejęciu przedsiębiorstwa m.in. na skutek błędnego uznania, że organ był obowiązany do zbadania, czy wniosek złożony do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia z dnia 24 stycznia 1951 r. doprowadził do "skutecznego wszczęcia postępowania";

3. art. 122 i 119 pkt 3 w zw. z art 90 § 1 i 2 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy pomimo powzięcia przez Sąd wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, a w konsekwencji zaniechanie przez Sąd ustaleń co do aktualnego stanu postępowania przed ministrem właściwym do spraw gospodarki w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 24 stycznia 1951 r., a także uniemożliwienie stronom zajęcia stanowiska i poinformowania sądu o ww. okolicznościach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1.o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 czerwca 2019 r. nr DO-4-6613€7tAD/16,

2. ewentualnie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

4. przeprowadzenie rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.),

5. dopuszczenie jako dowodów w sprawie:

-postanowienia Ministra Rozwoju z dnia 20.12.2019 r. nr DP111.025.1.77.2018.JW, DP-lll-025-20-18-JW19 o zawieszeniu postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 24 stycznia 1951 r. nr GP1-H-02-922150, w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "C[...]", - zawiadomienia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr DP.111.025.1.77.2018.JW, DP-lll-025-20-18-JW19 o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia z dnia 24 stycznia 1951 r.

Odpowiedź na skargę wnieśli K. P., K. P., M. W. i P. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało na wstępie wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, te i niżej przywołane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty, biorąc pod uwagę ich charakter i konstrukcję, winny być rozpoznane łącznie.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ nie ustalił jednoznacznie, czy toczy się postępowanie przed Ministrem Przedsiębiorczości i Technologii w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z 24 stycznia 1951 r. Nie wyjaśnił tym samym, czy zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 2 września 1965 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe, gdyż podstawowym warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest to, aby postępowanie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było w toku, a więc było wszczęte. Jest to podstawowa przesłanka możliwości skorzystania przez organ orzekający z trybu zawieszenia postępowania z urzędu (tak NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1144/09).

Z akt administracyjnych, które zostały przekazane Sądowi I instancji wraz ze skargą powyższa okoliczność nie wynikała. W tym miejscu trzeba podkreślić, że art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten koresponduje z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a powołanej wyżej ustawy, wedle którego organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz z art. 55 § 2 ustawy, który uprawnia sąd do rozpoznania skargi na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi wątpliwości, jeśli organ nie zastosował się, mimo nałożenia grzywny, do obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 ustawy. Z powyższego wynika, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnymi akta administracyjne. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Skoro zatem wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego orzeczenia Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu.

Dodać jeszcze należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją (trzecią) postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego powinny być dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Istotny jest przy tym stan faktyczny na moment wydania zaskarżonego aktu. Nie jest natomiast rolą Sądu poszukiwanie dowodów, które mogłyby potwierdzać prawidłowość stanowiska organu. Jak słusznie bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/2009, "w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty".

Z tych też przyczyn również nie mogły podlegać uwzględnieniu wnioski dowodowe zawarte w skardze kasacyjnej, gdyż w istocie prowadziłoby to do dokonania ustaleń faktycznych na etapie postępowania kasacyjnego, co w świetle wyżej przedstawionego stanowiska jest niedopuszczalne.

Podobnie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 122 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione zatem od woli skarżącego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 90 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje jedynie na możliwość sądu administracyjnego skierowania sprawy na posiedzenie jawne, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego. Ponadto niezależnie od sposobu procedowanego trybu, czy to na rozprawie z udziałem stron, czy w trybie uproszczonym, w świetle zebranego materiału dowodowego to Sąd I instancji uprawniony był do dokonania wszechstronnej oceny prawnej i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie akt sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji także dokonanie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 3 ust.2 i art.4 ust 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 945) w zw. z art 5 § 2 pkt 4 k.p.a. polegającą na błędnym uznaniu, że innym organem w rozumieniu ww. przepisu nie jest inny organ w znaczeniu funkcjonalnym, lecz tylko inny organ w ujęciu ustrojowo-organizacyjnym oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art 100 § 1 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zagadnieniem wstępnym może być na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko sprawa będąca przedmiotem wszczętego postępowania.

Jak wynika z treści postawionych zarzutów, strona skarżąca kasacyjnie nie w pełni zrozumiał powody, z jakich Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu prowadzonego postępowania nadzorczego. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał wyłącznie na brak ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego, które pozwalałyby ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji poprzestał jedynie na formalnej kontroli zaskarżonego postanowienia i stwierdził, że przyczyny, na których organ oparł swoje stanowisko, są co najmniej przedwczesne. W rezultacie, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające, zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ( w uzasadnieniu omyłkowo podano art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a.). Bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, pozwoli na ocenę czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkujące zawieszenie postępowania administracyjnego.

Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie koncentrują się na przyjętych przez Sąd powodach uchylenia zaskarżonego przepisu, lecz odnoszą się do nietrafności stanowiska odnoście rozumienia przesłanki "inny organ", zawartego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem, takiej oceny Sąd pierwszej instancji wiążąco nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarte w końcowej części uzasadnienia wywody dotyczące zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 listopada 2019 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju mają charakter wyłącznie teoretyczny, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie oceniał jeszcze kwestii pierwszoplanowej tj. czy w przedmiotowej sprawie wystąpił prejudykat powodujący konieczność zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych samych przyczyn za niezasadne należało uznać zarzuty opisane w pkt I ppkt 2 petitum skargi.

Także kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegający na lakonicznym i niespójnym uzasadnienie przez Sąd I instancji oceny, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie będzie mógł zawiesić postępowanie w sprawie oceny orzeczenia z 1965 r. o przejęciu przedsiębiorstwa ze względu na zagadnienie wstępne polegające na ocenie legalności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 24 stycznia 1951 r. nr GP1-H-02-922150, w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, gdyż obydwa postępowania będą prowadzone przez ten sam organ, tj. przez Ministra Rozwoju - należy uznać za niezasadny.

Jak zauważa się w nauce prawa, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy owo uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366, wyrok NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1570/21). Taki przypadek w niniejszej sprawie nie występuje.

Reasumując, wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki, po dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia, zasadnie uchylił postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 18 czerwca 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 kwietnia 2018 r. przyjmując, że w przedmiotowej sprawie nie został prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, a tym samym także nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. A dopiero prawidłowe ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwolą dokonać oceny, czy zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..