I NSW 1862/25
POSTANOWIENIE
Sąd Najwyższy w składzie:
Dnia 25 czerwca 2025 r.
SSN Paweł Wojciechowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Aleksander Stępkowski
SSN Adam Redzik
w sprawie z protestu wyborczego M.P.
przeciwko wyborowi Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
przy udziale Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej oraz Prokuratora
Generalnego
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych
25 czerwca 2025 r.,
wyraża opinię, że protest jest niezasadny.
Adam Redzik
[SOP]
Paweł Wojciechowski Aleksander Stępkowski
UZASADNIENIE
M. P. (dalej także: Wnosząca protest), 16 czerwca 2025 r. wniosła na
podstawie art. 82 § 1 i § 2 k.wyb. protest dotyczący – jak wskazała: „naruszenia
przepisów o prowadzeniu kampanii wyborczej oraz ciszy wyborczej”. Wniosła o
stwierdzenia „naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego w zakresie zakazu
prowadzenia agitacji wyborczej w okresie ciszy wyborczej” oraz o „uwzględnienie
protestu w toku badania ważności II tury wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej przeprowadzonych w dniu 1 czerwca 2025 r.”
I NSW 1862/25
2
W uzasadnieniu wyjaśniła, iż „na ogrodzeniu budynku Ochotniczej Straży
Pożarnej i Biblioteki w K. (gmina D.), który został wyznaczony jako lokal
Obwodowej Komisji Wyborczej nr […], zauważyłam baner wyborczy jednego z
kandydatów-X.Y. Baner był umieszczony w sposób widoczny dla osób
przybywających do lokalu wyborczego.” Jak wskazała po jej interwencji w u
przewodniczącego Obwodowej Komisji Wyborczej baner został usunięty. Wskazała,
że w jej opinii doszło do „istotnego naruszenia ciszy wyborczej, która zgodnie z art.
107 § 1 i 2 oraz art. 498 Kodeksu wyborczego zabrania prowadzenia agitacji w dniu
głosowania. Zakaz ten dotyczy również eksponowania materiałów wyborczych w
pobliżu lokalu komisji, zwłaszcza że taka obecność mogła mieć wpływ na wolę
wyborców i naruszać zasadę równości kandydatów.”
Prokurator Generalny w stanowisku z 23 czerwca 2025 r. wskazał,
że protest M. P. nie spełnia warunków określonych w przepisach art. 321 § 1 w zw.
z art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego, a to nie odpowiada ustawowemu pojęciu
zarzutów protestu wyborczego. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że Wnosząca
protest wskazała w swym piśmie, że w dniu 1 czerwca 2025 r. zauważyła baner
wyborczy jednego z kandydatów – X. Y., który umieszczony był w sposób widoczny
dla osób przybywających do lokalu wyborczego, umiejscowionego w budynku
Ochotniczej Straży Pożarnej i Biblioteki w K. (gmina D.). Na tej podstawie
Protestująca wskazała, że doszło do naruszenia ciszy wyborczej, dodając że z racji
miejsca ekspozycji - bezpośrednio przy lokalu wyborczym — oraz czasu (dzień
głosowania), sytuacja ta mogła wpłynąć na wynik głosowania, przynajmniej w skali
lokalnej. Protest został zatem skonkretyzowany, ale mimo tego nie spełnia on
wymogów protestu wyborczego. Opiera się on bowiem na założeniu (domniemaniu),
że wskazany w nim baner wyborczy mógł mieć wpływ na wynik głosowania, mimo
braku jakichkolwiek podstaw do sformułowania takiego wniosku.
Co istotne – jak wskazał Prokurator Generalny – sama Wnosząca protest
nie wskazała w swym piśmie, że umiejscowienie wskazanego baneru wpłynęło
na jej decyzje wyborczą.
Niezależnie od powyższego Prokurator Generalny zwrócił uwagę,
że z protestu nie wynika, że baner został umieszczony we wskazanym miejscu
w dniu 1 czerwca 2025 r. (a więc w okresie ciszy wyborczej), lecz że w tym dniu
I NSW 1862/25
3
Wnosząca protest stwierdziła jego obecność w tym miejscu. Nie wykazała ona
zatem naruszenia ciszy wyborczej, lecz odnotowała fakt, iż w dniu ponownego
głosowania w wyborach Prezydenta RP baner wyborczy znajdował się
w określonym miejscu. W ocenie Prokuratora Generalnego w oparciu o informacje
przekazane przez Wnoszącą protest nie jest możliwe ustalenie naruszenia art. 107
Kodeksu wyborczego, w szczególności wykazanie, że okresie ciszy wyborczej
prowadzona była agitacja wyborcza - we wskazanym przez nią lokalu wyborczym
lub w budynku, w którym lokal ten się znajduje. Prokurator Generalny podkreślił.,
że sama Wnosząca protest nie była świadkiem takiej agitacji, a obecność baneru
wyborczego w miejscu przez nią wskazanym nie jest tożsama z agitacją wyborczą.
Zakaz prowadzenia agitacji wyborczej rozumieć zaś należy jako zakaz emisji
wszelkich audycji radiowych i telewizyjnych o charakterze agitacyjnym, a także
podejmowania działań agitacyjnych w formie wywieszania nowych plakatów,
roznoszenia ulotek, wydawania nowych publikacji prasowych o charakterze
agitacyjnym, umieszczania w Internecie treści o charakterze agitacji wyborczej.
Zakaz ten nie obejmuje natomiast plakatów wywieszonych wcześniej, a także
informacji agitacyjnych (sondażowych) opublikowanych w prasie lub
zamieszczonych na stronach internetowych przed dniem objętym zakazem agitacji
wyborczej. Wywieszone wcześniej plakaty, a także treści zamieszczone
w Internecie nie muszą być usuwane w dniu objętym zakazem prowadzenia
agitacji wyborczej (F. Rymarz, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz,
red. W. Czaplicki, Warszawa 2018, teza 6 do art. 107). Zdaniem Prokuratora
Generalnego Wnosząca protest nie wykazała, że baner umieszczony został
w okresie ciszy wyborczej (w tym w dniu głosowania), a zatem nie jest możliwe
przyjęcie że naruszono ciszę wyborczą. Co istotne, wskazać należy, że agitacja
wyborcza w lokalu wyborczym oraz na terenie budynku, w którym ten lokal się
znajduje, jest zabroniona (art. 107 § 2 Kodeksu wyborczego). W związku z tym
Prokurator Generalny wskazał, że skoro zakaz, o którym mowa w art. 107 § 2
Kodeksu wyborczego obejmuje wyłącznie lokal wyborczy i budynek, w którym
lokal ten znajduje się, to przywołany przepis nie znajduje zastosowania do terenu
wokół tego budynku. Jak już wskazano, protestująca nie wykazała, że w lokalu
wyborczym lub w budynku, w którym lokal ten się znajduje, miało dojść do agitacji
I NSW 1862/25
4
wyborczej zaznaczając, że przedmiotowy baner umieszczony został na ogrodzeniu
budynku, które to miejsce w świetle powyższego nie mieści się w dyspozycji
tego przepisu, a zatem jego umiejscowienie nie było niezgodne z prawem.
Reasumując, Prokurator Generalny zajął stanowisko, w którym uznał,
że podniesione okoliczności uzasadniają pogląd o pozostawieniu protestu
wyborczego bez dalszego biegu, jako niespełniającego wymogów ustawowych.
Państwowa Komisja Wyborcza w stanowisku z 23 czerwca 2025 r.
stwierdziła, że Wnosząca protest nie przedstawiła zarzutów dotyczących
przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego,
ani naruszenia przepisów Kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników
głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów.
Według opinii Państwowej Komisji Wyborczej w proteście nie sformułowano
zarzutów, które nawiązywałyby do określonych w art. 82 § 1 Kodeksu wyborczego.
Mając na uwadze powyższe Państwowa Komisja Wyborcza wyraża opinię,
że protest nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych dla protestu
wyborczego i powinien pozostać bez dalszego biegu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 129 ust. 2 Konstytucji RP wyborczy przysługuje prawo
zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności wyboru Prezydenta
Rzeczypospolitej na zasadach określonych w ustawie. Zasady te zostały zawarte
w przepisach ogólnych art. 82 i art. 83 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks
wyborczy (dalej także: k.wyb.) oraz w odniesieniu w odniesieniu do wyborów
Prezydenta RP w przepisach szczególnych art. 321-323 k.wyb.
Materialnoprawne podstawy protestu wyborczego określone są w art. 82
§ 1 pkt 1 i 2 k.wyb. zgodnie z którym przeciwko ważności wyborów,
ważności wyborów w okręgu lub wyborowi określonej osoby może być wniesiony
protest z powodu:
1. dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, określonego w rozdziale XXXI
Kodeksu karnego, mającego wpływ na przebieg głosowania, ustalenie wyników
głosowania lub wyników wyborów lub
I NSW 1862/25
5
2. naruszenia przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników
głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów.
Wymagania formalne protestu określono w art. 321 k.wyb. Zgodnie z art. 321
§ 3 k.wyb. wnoszący protest powinien sformułować w nim zarzuty oraz przedstawić
lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty. Zestawienie tego przepisu
o charakterze procesowym, z materialnoprawnymi podstawami protestu
wyborczego nie pozostawia wątpliwości, że w proteście wyborczym można
podnieść tylko takie zarzuty, które przewiduje Kodeks wyborczy.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanego protestu wyborczego,
należy wskazać, że Wnosząca protest sformułowała zarzut naruszenia
art. 107 § 1 i 2 k.wyb. oraz art. 498 k.wyb., a także przedstawiła dowód w postaci
fotografii plakatu wyborczego.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że naruszenie art. 107 § 1 i 2 k.wyb.
(naruszenie zakazu prowadzenia agitacji wyborczej w trakcie ciszy wyborczej)
nie jest przestępstwem określonym w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, a jedynie,
zgodnie z art. 498 k.wyb. w związku z art. 516 k.wyb., wykroczeniem
zagrożonym karą grzywny, a zatem zarzuty wskazane w proteście nie mieszczą się
w zakresie przedmiotowym protestu wyborczego określonym w art. 82 § 1
pkt 1 k.wyb., w którym mowa jest o „przestępstwie przeciwko wyborom”,
określonym w rozdziale XXXI Kodeksu karnego.
W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że w orzecznictwie Sądu
Najwyższego przyjmuje się, iż przepis art. 107 § 1 k.wyb. nie jest przepisem
dotyczącym głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów
w rozumieniu art. 82 § 1 pkt 2 k.wyb. (zob. postanowienia Sądu Najwyższego
z 11 czerwca 2015 r., III SW 57/15; z 22 listopada 2019 r., I NSW 264/19).
Jak zwracał uwagę Sąd Najwyższy, „nawet przy szerokim rozumieniu pojęcia
„przepisów dotyczących głosowania”, którą zaprezentował Sąd Najwyższy
w uchwale dnia 18 października 2012 r., III SW 4/12 (OSNP 2013 nr 5-6, poz. 70),
nie można uznać, że mieszczą się w nim przepisy regulujące przebieg
kampanii wyborczej. Z treści art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego wynika,
że chodzi w nim o naruszenia przepisów, których dopuścił się właściwy
organ wyborczy (Państwowa Komisja Wyborcza, okręgowa komisja wyborcza,
I NSW 1862/25
6
obwodowa komisja wyborcza). Tylko zatem przepisy regulujące formalne procedury,
mające zastosowanie do postępowania przed ustawowymi organami wyborczymi,
da się zakwalifikować „jako przepisy dotyczące głosowania, ustalenia wyników
głosowania lub wyników wyborów”. Stąd też przedmiotem protestu nie mogą być
zarzuty przeciwko prowadzonej kampanii wyborczej” (zob. postanowienie
z 11 czerwca 2015 r., III SW 57/15). Jednocześnie jednak w orzecznictwie
Sądu Najwyższego uznawano za dopuszczalne protesty dotyczące prowadzenia
agitacji wyborczej w lokalu wyborczym (zob. m.in. postanowienia
Sądu Najwyższego: z 12 listopada 2001 r., III SW 84/01; z 31 lipca 2020 r.,
I NSW 4032/20).
O ile zatem przepisy dotyczące prowadzenia kampanii poza lokalem
wyborczym (art. 107 § 1 k.wyb.) nie wchodzą w zakres przedmiotowy protestu
określony w art. 82 § 1 pkt 2 k.wyb., o tyle zarzut naruszenie ciszy wyborczej
w lokalu wyborczym lub w budynku w którym znajduje się lokal (art. 107 § 2 k.wyb.)
wchodzi w ten zakres przedmiotowy protestu wyborczego,
Przechodząc zatem do zarzutu podniesionego przez Wnoszącą protest
w tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 1 i 2 k.wyb., w dniu
głosowania oraz na 24 godziny przed tym dniem prowadzenie agitacji wyborczej,
w tym zwoływanie zgromadzeń, organizowanie pochodów i manifestacji,
wygłaszanie przemówień oraz rozpowszechnianie materiałów wyborczych
jest zabronione (§ 1). Agitacja wyborcza w lokalu wyborczym oraz na terenie
budynku, w którym ten lokal się znajduje, jest zabroniona (§ 2). Natomiast
zgodnie z art. 498 k.wyb. kto, w związku z wyborami, w okresie od zakończenia
kampanii wyborczej aż do zakończenia głosowania prowadzi agitację wyborczą –
podlega karze grzywny.
Zgodnie z ustawową definicją, agitacją wyborczą jest publiczne nakłanianie
lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności
do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego (art. 105 § 1 k.wyb.).
W świetle tej definicji plakaty wyborcze są formą agitacji wyborczej,
co znajduje dodatkowo potwierdzenie chociażby w treści art. 110 k.wyb.,
który reguluje zasady umieszczania plakatów wyborczych m.in. „na ścianach
budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach
I NSW 1862/25
7
ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach” (§ 1 - § 3) oraz zasady usuwania
tych plakatów (§ 5 -§ 7), w tym w szczególności w art. 110 § 6 k.wyb. wprost mowa
jest o plakatach i hasłach wyborczych oraz urządzeniach ogłoszeniowych
ustawionych „w celu prowadzenia agitacji wyborczej”.
Ustawodawca wprost dopuścił możliwość umieszczanie na różnych
obiektach plakatów wyborczych, co więcej plakaty te mogą pozostawać
na obiektach na których zostały umieszczone przez okres 30 dni od dnia
zakończenia wyborów (art. 110 § 1 i § 2 k.wyb.), co siłą rzeczy oznacza,
iż plakaty te pozostają w miejscach ich umieszczenia także w dniu głosowania,
pomimo tego, że są one widoczne dla osób, w tym dla wyborców zmierzających
do lokalu wyborczego. Jednocześnie jednak w art. 107 § 2 k.wyb. wprowadzony
został bezwzględny zakaz prowadzenia agitacji wyborczej w lokalu wyborczym
oraz na terenie budynku, w którym ten lokal się znajduje, co stanowi lex specialis
w stosunku do normy, wynikającej z art. 110 § 6 k.wyb., a zatem gdyby
plakat wyborczy był umieszczony w lokalu wyborczym lub na terenie budynku,
w którym ten lokal się znajduje, powinien być on zdjęty przed dniem głosowania,
a nie w ciągu 30 dni po dniu wyborów.
Jak też zwraca się uwagę w orzecznictwie i literaturze, zakaz prowadzenia
agitacji wyborczej w dniu głosowania obejmuje zakaz emisji wszelkich audycji
radiowych i telewizyjnych o charakterze agitacyjnym, a także podejmowania działań
agitacyjnych w formie wywieszania nowych plakatów, roznoszenia ulotek,
wydawania nowych publikacji prasowych o charakterze agitacyjnym, umieszczania
w Internecie treści o charakterze agitacji wyborczej itp. Zakaz ten nie obejmuje
natomiast plakatów wywieszonych wcześniej. Wywieszone wcześniej plakaty
nie muszą być usuwane w dniu objętym zakazem prowadzenia agitacji wyborczej
(zob. F. Rymarz, J. Zbieranek [w:] K. W. Czaplicki, B. Dauter, S. J. Jaworski,
A. Kisielewicz, F. Rymarz, J. Zbieranek, Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II,
Warszawa 2018, art. 107. Nb. 6, zob. też postanowienie z 28 lipca 2020 r.
I NSW 117/20).
Należy podkreślić, że w art. 107 § 2 k.wyb. mowa jest o zakazie
prowadzenia agitacji wyborczej w „lokalu wyborczym oraz na terenie budynku,
w którym ten lokal się znajduje”. Natomiast w art. 110 § 1 k.wyb. określającym
I NSW 1862/25
8
zasady umieszczania plakatów pośród obiektów na jakich mogą być wywieszane
plakaty i hasła wyborcze wymienia się m.in. „ściany budynków” oraz „ogrodzenia”,
z których plakaty należy usunąć stosownie do art. 110 § 6 k.wyb. w terminie 30 dni
po dniu wyborów, chyba że znajduje zastosowanie wyjątek z art. 110 § 6a k.wyb.
(kiedy nie ma obowiązku usunięcia plakatu). Łączna analiza wyżej przywołanych
przepisów prowadzi zatem do wniosku, że naruszeniem zakazu agitacji wyborczej
jest pozostawienie w dniu głosowania plakatu wyborczego w samym lokalu
wyborczym lub na terenie budynku, w którym ten lokal się znajduje, natomiast
nie stanowi naruszenia tego zakazu pozostawienie plakatów na innych obiektach,
w tym na przystankach komunikacji publicznej, tablicach i słupach ogłoszeniowych,
ogrodzeniach, pomimo tego że plakaty te są widoczne dla osób przybywających
do lokalu wyborczego.
W realiach niniejszej sprawy Wnosząca protest wskazała, iż plakat
znajdował się na ogrodzeniu budynku w którym znajdował się lokal wyborczy,
co potwierdza załączona do protestu fotografia, a zatem do naruszenia art. 107
§ 2 k.wyb. nie doszło.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy, stosownie do treści art. 323
§ 2 k.wyb. należało wyrazić opinię jak w sentencji.
Adam Redzik
[SOP]
[a.ł]
Paweł Wojciechowski Aleksander Stępkowski
