I GSK 878/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 855/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 855/21 oddalił skargę M. J. (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

Sporne w sprawie było spełnienie przez skarżącą warunku posiadania uprawnień do płatności w 2020 r., określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2) ustawy o płatnościach, w sytuacji gdy do zadeklarowanych działek rolnych nr [...] o łącznej powierzchni 12,12 ha uprawnienia takie zgłosił też inny rolnik.

Organy obu instancji powołując się na wyniki kontroli administracyjnej, w tym krzyżowej, oraz postępowania wyjaśniającego stwierdziły, że wszystkie sporne działki na dzień 31 maja 2020 r. nie były użytkowane przez stronę. Oświadczenie skarżącej o wycofaniu działek nr [...] z wniosku o płatności nastąpiło w dniu 14 października 2020 r. i uznano, że jako spóźnione jest bezskuteczne.

Skarżąca uważała natomiast, że w 2020 r. i na dzień 31 maja 2020 r. była jedynym użytkownikiem działek [...], które posiadała i faktycznie użytkowała w rozumieniu zarówno ustawy o płatnościach jak i prawa unijnego. Natomiast działki nr [...] skutecznie wycofała z wniosku o płatności jako użytkowane przez innego rolnika – J. M.

W wydanym orzeczeniu WSA stwierdził, że organy obu instancji słusznie przyjęły, że w dniu 31 maja 2020 r. skarżąca nie miała żadnej podstawy prawnej do korzystania ze spornych działek. Uzyskała ją dopiero z dniem 15 czerwca 2020 r. z chwilą przejęcia gospodarstwa rolnego obejmującego sporne działki. Do tej daty nie korzystała faktycznie ze spornych gruntów w przedstawionym w uzasadnienie rozumieniu, zwłaszcza nie posiadała uprawnień decyzyjnych, nie mogła odnosić korzyści i ponosić ryzyka finansowego w odniesieniu do działalności rolniczej na spornych gruntach. WSA uznał, że oznacza to konsekwentnie, że nie mogła prowadzić w tym czasie żadnej działalności rolniczej na tych gruntach.

Następnie skarżąca na podstawie art. 173 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. III SA/Wr 855/21 oddalający skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 KPA - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli Skarżącej, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącej oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia faktu, iż Skarżąca w marcu 2020 roku wykonywała prace agrotechniczne polegające na zbieraniu gałęzi, kamieni z pól przed wzejściem traw w celu umożliwienia późniejszego przeprowadzenia koszenia w lipcu 2020 roku.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało wpływ na jej wynik i doprowadziło w konsekwencji do oddalenia skargi,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,11 i art. 107 § 3 KPA polegające na:

a. oddaleniu skargi pomimo, iż organy oparły się na ogólnych, powierzchownych ustaleniach i nie wykazały w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że J. M. posiadał uprawnienie do ubieganie się o płatność z ONW za 2020 rok,

b. dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej M. J. oraz brak podania przyczyn, z powodu których argumentom i twierdzeniom Skarżącej M. J. odmówiono wiarygodności, a tym samym wykluczeniem Skarżącej M. J. powierzchni gruntu zadeklarowanych na działkach wskazanych w treści skargi.

konsekwencji powyższych naruszeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucam naruszenie przepisy prawa materialnego a to:

4. art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2422) poprzez jego niezastosowanie, błędną wykładnie i stwierdzenie, iż Organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "posiadanie" w konsekwencji czego błędnie uznał, iż mimo wykonania przez Skarżącą całości czynności agrotechnicznych w 2020 roku Skarżąca nie była posiadaczem nieruchomości objętej wnioskiem w dniu 31 maja 2020 roku i nie przysługuje jej płatność w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

5. art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, 2320 z późn. zm.) dalej ustawa o płatnościach przez jego błędną wykładnie i uznanie, że Skarżącej nie przysługiwało płatność w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2020.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła:

1. na postawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianym,

3. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę na pewną niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Spostrzeżenie to odnosi się zarówno do warstwy metodologicznej, jak i techniczno-redakcyjnej. Skarga kasacyjna należy do sformalizowanych środków prawnych, wymagających – w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – określonej konstrukcji podnoszonych zarzutów. Powołując przepisy, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; treść dostępna na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zauważyć również, że skarżąca zarzuca w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów, które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie a mianowicie art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2422). W związku z powyższym podniesiony zarzut jest nieskuteczny.

Skarżąca kasacyjnie formułując istotną część zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie zwróciła uwagi na unormowania przepisów art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach, wprowadzających w sprawach dotyczących uzyskiwania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odmienne zasady postępowania w stosunku do przepisów k.p.a. Konsekwencją tego rozwiązania jest pierwszeństwo regulacji szczególnej, w zakresie w niej uregulowanej. Uwaga ta dotyczy przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., których zastosowanie jest w świetle art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy płatnościach wyłączone. Odwoływanie się zatem do słusznego interesu skarżącej, o którym mowa w art. 7 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Podobnie ocenić należy te tezy skargi kasacyjnej, które dotyczą postulowanego obowiązku organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, bo w tej sprawie powinność czynienia ustaleń jest ograniczona przez art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach do rozpatrzenia dostępnego organowi materiału dowodowego.

Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77§ 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy zaznaczyć, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie precyzuje, którego z nich zarzut dotyczy i z tego względu pozostaje on nietrafny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja organu odwoławczego została obszernie i wnikliwie uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Zatem, skoro wyrok Sądu I instancji akceptował poprawne ustalenia, to nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2018r. (sygn. akt I OSK 1351/16, LEX nr 2499032) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W analizowanej sprawie wskazane uchybienia nie zaistniały.

Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę, zgodnie z którą dokonana przez organy ocena dowodów jest prawidłowa. Nie narusza reguł logiki ani doświadczenia życiowego stwierdzenie, że skarżąca nie była w posiadaniu nieruchomości 31 maja 2020 r., pomimo że wykonała pewne prace porządkowe czy dokumentacyjne. Traktować je można wyłącznie jako czynności zmierzające do wejścia w posiadanie nieruchomości w wykonaniu zawartej umowy dzierżawy i po wygaśnięciu stosunku dzierżawnego z poprzednim dzierżawcą. Ze zgromadzonego w tej sprawie materiału wynika, że skarżąca miała świadomość tego, że grunt dzierżawiony jest przez inną osobę i dopiero 15 czerwca 2020 r. mogła w pełnym zakresie z niego korzystać, co zresztą znalazło potwierdzenie w treści zawartej z wydzierżawiającą umowy. Sąd I instancji szczegółowo uargumentował powody, dla których uznał stanowisko organów za trafne i zarzuty skargi kasacyjnej tego nie podważyły. Przekonująco wskazał powody swojego rozstrzygnięcia, zawierając w uzasadnieniu zarówno podstawę faktyczną, jak i rozważania prawne, wzbogacone odwołaniami do orzecznictwa TSUE. Nie można zatem podzielić zapatrywania skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wydawanych przez sądy administracyjne wyroków pod kątem, czy sporządzone przez nie uzasadnienia zawierają konieczne elementy, o których mowa w tym przepisie, a nie - zasadności przeprowadzonej przez sąd instancji kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia posiadanie. W środku odwoławczym nie wyjaśniono, na czym uchybienie czynności wykładni miałoby polegać, w szczególności tego, jak powinno się – zdaniem autora skargi kasacyjnej – pojęcie to rozumieć. Podnoszone natomiast w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestie terminu objęcia w posiadanie spornej nieruchomości należą do sfery ustaleń faktycznych. Tych zaś skarżąca nie podważyła, bo zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.