I GSK 825/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 24/20 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w T. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 13 listopada 2019 r., nr 9004-2019-0057 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w T. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 12 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 24/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej także "Sądem I instancji") oddalił skargę T. Sp. z o.o. w T. (zwanej dalej "skarżącą" lub "spółką") na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (zwanego dalej "Dyrektorem Lubuskiego Oddziału ARiMR") z 13 listopada 2019 r., nr 9004-2019-0057, w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2017 r.

Skarżąca wniosła skargą kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniosła o wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie w trybie at. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), a także zastosowanie normy art. 145 a p.p.s.a. i uchylenie również w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału ARiMR z jednoczesnym zobowiązaniem Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR jako organu II instancji do zmiany swojej decyzji poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żarach z/s w Lubsku i przyznanie skarżącej płatności ONW na rok 2017, o które spółka ubiegała się, zgodnie z jej wnioskiem. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o zasądzenie od ARiMR na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i w konsekwencji nie uwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

2. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit. a, lit. h Rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. h Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b Rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że spółka nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

3. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyjęcie, że skarżąca spółka nie ma prawa do przyznania płatności;

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 Rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie, iż skarżąca spółka podjęła działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

5. niezastosowanie normy art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust. 1a Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. 1d Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżąca nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

6. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

8. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazania istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącej tak w chwili powstania skarżącej spółki jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

9. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem, iż skarżąca nie była posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

10. naruszenie normy art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

11. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

c) § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

d) art. 13, art. 15 ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że spółka jest jednym gospodarstwem rolnym wraz z podmiotami powiązanymi i powinna otrzymać płatność rolnośrodowiskową, ONW, płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności;

II. naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (ustawa zw. PROW 2007-2013) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, tj. naruszenie:

a) normy art. 19 ustawy PROW 2007-2013 zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji;

b) norm art. 10, 18 i 20 ustawy PROW 2007-2013 poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącej, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału stronie w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

2. przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej;

3. przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

4. przepisu art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

5. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW 2007-2013 poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia, iż nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności;

6. przepisu art. 21 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy PROW 2007-2013 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pomięciem obowiązków organów i Sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności;

7. przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (ustawa zw. PROW 2014-2020) poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania:

a) naruszenie art. 24 PROW 2014-2020 i przedłużające się prowadzenie postępowania;

b) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt. 3 i 4 PROW 2014-2020 nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 PROW 2014-2020 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

8. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust 2 ustawy PROW 2007-2013);

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, (art. 7 k.p.a.);

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.);

d) art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania;

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.);

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) – organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki ;

g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

9. rażące naruszenie normy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez faktyczne pozbawienie strony możliwości obrony swych praw w dwuinstancyjnym postępowaniu, poprzez które wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, a także za bezskuteczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach wyroku z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1362/20, wydanego po rozpoznaniu zbieżnych zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu I instancji prezentującego podobną argumentację.

Wstępnie zauważyć wypada, że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powołane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Jeśli orzeczenie to jest błędne, to narusza ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając jednak na względzie uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzić należy, że sam fakt niepowiązania przepisów procedury stosowanej przed organami z przepisami p.p.s.a. nie powoduje po stronie NSA niemożliwości rozpoznania skargi kasacyjnej.

Przechodząc natomiast do regulacji dotyczących podstaw kasacyjnych, zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawodawca zatem jako istotne elementy skargi kasacyjnej wskazuje zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne zostały określone w art. 174 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Z powołanego art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wynika zatem, że podstawa kasacyjna to naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inaczej rzecz ujmując, podstawa kasacyjna oznacza naruszenie prawa, nie zaś sam przepis prawa. W podstawie kasacyjnej musi występować więc naruszenie tego prawa. Zatem w zarzucie kasacyjnym (podstawie kasacyjnej) należy podać postać tego naruszenia (czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie) oraz sposób naruszenia tego prawa, gdyż, jak to już wcześniej zauważono, przepis prawa może być naruszony na wiele sposobów.

Takie rozumienie podstaw kasacyjnych prezentowane jest zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w komentarzach do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie stwierdza się, że skoro art. 174 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób (zgodnie z art. 174 p.p.s.a.) doszło do ich naruszenia. Okoliczność jest ta o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, ale wręcz nawet nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 2348/11, LEX nr 984581). Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd I instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1875/17, LEX nr 2469862). Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji – jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732 ). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej nieodpowiedniej do danego stanu faktycznego. W ramach tej podstawy kasacyjnej należy wyjaśnić dlaczego przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis sąd powinien zastosować (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 233/04, LEX nr 1089160).

W komentarzach wskazuje się, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny – art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 176 p.p.s.a., teza 7, opublikowano: LEX/el. 2021). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego I instancji wymienionego w art. 173 § 1 p.p.s.a.: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA: z 10.07.2007 r., II FSK 886/06, CBOSA; z 26.11.2014 r., I OSK766/13, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie – wyrok NSA z 22.05.2014 r., II FSK 1461/12, LEX nr 1479141 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).

W konsekwencji powyższego, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nieuwzgledniające postaci naruszenia wskazanych przepisów prawa, jak i sposobu naruszenia prawa, należało uznać za nieskuteczne.

W następnej kolejności NSA zwraca uwagę na zmianę wykładni art. 60 Rozporządzenia 1306/2013 w zakresie wykreowania sztucznych warunków do uzyskania płatności, dokonaną przez TSUE w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., C-176/20. Trybunał stwierdził w tym wyroku, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Przypomnieć należy, że wykładnia dokonana przez TSUE ma skutek ex tunc, a wiec obowiązuje od daty wejścia tych przepisów w życie. Zmiana wykładni tego przepisu przez Trybunał znalazła też odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA.

Warto w tym zakresie przywołać wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 3555/18 (LEX nr 3508551), w którym NSA stwierdził, że zwrócić należy uwagę, że w przywołanym wyroku C-176/20 TSUE nie odwołuje się już – jak to uczynił w wyroku C-434/12 – do ustalenia, że działania wnioskodawcy zmierzały wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia, co akcentowała w skardze kasacyjnej spółka. W związku z tym przyjąć należy, że wymienioną przesłankę należy badać szerzej.

W innym orzeczeniu – z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2607/18 (LEX nr 3427594) – NSA skonstatował, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków jest pojęciem nieostrym; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 1995.312.1, dalej: Rozporządzenie nr 2988/95) niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi – jak stanowi ten przepis – do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści.

Dalej NSA zauważa, że w wyroku tym z unormowaniem tym koresponduje art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania", nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013.

Powoływanie się zatem przez skarżącą kasacyjnie spółkę na działanie restrukturyzacyjne, mające na celu uchronienie dwóch spółek – R. i R1 od upadłości, czy też dążenie do poprawy wizerunku w obliczu niewątpliwie zaistniałych sztucznych warunków nakierowanych na uzyskania wyższych płatności – nie mogło odnieść oczekiwanego skutku, o czym będzie jeszcze mowa na dalszym etapie motywowania zapadłego orzeczenia.

Zaznaczyć jednak należy, że powołany wyrok TSUE ma jedynie charakter pomocniczy, gdyż i bez jego uwzględnienia w zaistniałych okolicznościach należało uznać, że do powstania w sprawie sztucznych warunków doszło i odmowa przyznania płatności była usprawiedliwiona. Zaistniały bowiem – co najmniej na dzień składania wniosków o płatności – niezbędne do tego uznania przesłanki, zarówno przesłanka obiektywna, jak i przesłanka subiektywna, przy jednoczesnym braku realizacji celów wynikających z przepisów prawa unijnego, o których mowa w orzecznictwie TSUE. Wyrok Sądu I instancji oddalający skargę należało zatem uznać za zgodny z prawem.

Przechodząc do szczegółowego omówienia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że została ona oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym, należy wskazać, że zgodnie z poczynionymi na wstępie uwagami ogólnymi dotyczącymi zasad sporządzenia szczególnego pisma procesowego jakim jest skarga kasacyjna, skarżąca kasacyjnie spółka w zarzucie sformułowanym w pkt I 1. a i b petitum skargi kasacyjnej nie spełniła wymogu prawidłowej konstrukcji zarzutu, która wymaga precyzyjnego określenia tej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, którego zarzut dotyczy. Ponadto wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa tego środka odwoławczego, jak już wskazano wymaga wskazania nie tylko przepisu, którego naruszenia upatruje skarżąca w zaskarżonym orzeczeniu, ale także wpływu, jaki to naruszenie miałoby wywrzeć na wynik sprawy.

Zamieszczone w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 art. 10, 18 i 20 składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (ustępów). Tymczasem skarżąca nie wskazała, których z nich podniesione zarzuty dotyczą. Także z tego względu pozostają one poza zakresem merytorycznego rozpoznania w toku kontroli instancyjnej. Z kolei w przypadku zarzutu naruszenia art. 19 ww. ustawy skarżąca nie

uzasadniła należycie tego zarzutu i nie wykazała wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt I 1. a i b petitum skargi kasacyjnej wymykają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie zasługują na uwzględnienie.

Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jedn. z 2022r., poz. 2492; dalej zwanej "p.u.s.a.") w pierwszej kolejności wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej ponownie nie dookreślił jednostki redakcyjnej, której zarzut dotyczy. Już z tego względu zarzut ten należało uznać za niewłaściwie skonstruowany.

Ponadto podkreślić należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki – co do zasady – nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; CEBOSA). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.

W konsekwencji za niezasadny uznano zarzut ujęty w pkt II. 2. petitum skargi kasacyjnej.

Za bezpodstawne uznać także należy zarzuty zawarte w pkt II. pkt 3 – 7 petitum skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2298) – wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; tekst jedn. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1105) – organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art.10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi wnioskowanej płatności byłoby zgodne z celami i zasadami Wspólnej Polityki Rolnej. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.

W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej spółki odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów.

Dalej stwierdzić należy, co istotne na gruncie oceny zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Ponownie przypomnieć należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut procesowy musi zawierać wywód, iż uchybienie to (uchybienie danemu przepisowi) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów – to jest z uwagi na to, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wymienione powyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – nie mogły zostać uznane zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. (pkt II. 6. Petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty zawarte w pkt II. 8. f) – g) naruszenia art. 7a i 12 k.p.a., a także w pkt. II. 9. naruszenia art. 136 § 1, § 2, § 3, § 4 i § 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji. Z kolei zarzuty pkt II. 8. a – e petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na to, że przepisów tych nie stosuje się w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do rozpoznania pkt II. 9. wskazać należy, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyroki NSA z: 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, LEX nr 2293611 i 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19, LEX nr 3034280).

Rolą organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie i odniesienie się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu. Na taki charakter organu odwoławczego wskazuje wprost regulacja zawarta w art. 138 k.p.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa katalog decyzji organu odwoławczego, drugi zaś – zakres postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego postępowania dowodowego, które ma doprowadzić do osiągnięcia celu, dla którego jest prowadzone. Jednakże to do organu odwoławczego należy sformułowanie ostatecznej oceny prawnej o charakterze wiążącym w danej sprawie.

W niniejszym postępowaniu właściwy organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął tę samą sprawę, rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu I instancji. Nie może być zatem mowy, o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Tym samym zarzut ten, podobnie jak wcześniej pozostałe zarzuty wprowadzone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należało uznać za bezzasadny.

Wobec nieuwzględnienia zarzutów przepisów postępowania wszelkie zarzuty wymienione w pkt I. 2. 1 – 7 oraz 9 – 11 petitum skargi kasacyjnej wskazujące na niewłaściwe zastosowanie są niezasadne. Przypomnieć w tym miejscu należy, że – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem – nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12; CBOSA). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11; CBOSA). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; CBOSA). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; wyroki NSA z 11 października 2012r., sygn. akt I FSK 1972/11; wyroki NSA z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 2071/09, wyroki NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3217/16; CBOSA).

Niezależnie od powyższego, wskazać dalej należy, że zasadnie Sąd I instancji stwierdził, dokonując rozstrzygnięcia sprawy, że sztuczne warunki należy oceniać nie tylko z punktu widzenia okoliczności powołania danego podmiotu. Sztuczność warunków dla uzyskania płatności należy odnosić również do działań późniejszych. Obok celu powołania spółek badać mianowicie należy sens ukształtowania warunków deklarowanej działalności rolniczej we wszystkich aspektach, w szczególności podmiotowym i ekonomicznym, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy tworzone warunki (również w zakresie struktury agrarnej w ramach grupy podmiotów powiązanych) nie są optymalizowane dla uzyskania zwiększeniu kwot wsparcia w porównaniu z przysługującymi w sytuacji, gdyby takich zabiegów nie podjęto.

Słusznie też dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ocenie nie podlegały jedynie cele powołania znacznej liczby spółek, lecz suma działań składających się na stworzenie takiej struktury gospodarczej (przy wykorzystaniu gruntów, do których rzeczowe i obligacyjne prawa posiadały powiązane kapitałowo i osobowo podmioty), która istniała w momencie składania wniosków, jak również tego, czy obiektywnie da się takim działaniom przypisać inny cel niż maksymalizacja globalnie zsumowanych kwot wsparcia. W przypadku zaangażowanych osób fizycznych badaniu podległy okoliczności dotyczące prowadzenia działalności rolniczej, w szczególności jej rzeczywistego charakteru. Dopiero takie ujęcie stanowi perspektywę oceny istnienia "sztucznych warunków" w rozumieniu art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013.

Za istotne w tych okolicznościach należy uznać ustalenia dotyczące podjętych działań skarżącej kasacyjnie spółki, jak i wszystkich innych podmiotów składających się na tę grupę, a mianowicie łącznie ze spółką (...) spółek kapitałowych i czterech osób fizycznych.

Odnośnie do spółek ustalono, że S.T. oraz J.G. jako jedyni mieli istotny wpływ na ich działalność. Nikt inny nie zasiadał w ich zarządach, jak również nikt inny nie posiadał w ich kapitałach zakładowych, bezpośrednio lub pośrednio, istotnej części udziałów. W przypadku analizowanych spółek kapitałowych, jak również osób fizycznych występujących o płatności, stwierdzono brak podstawowych atrybutów odrębności pod względem technicznym, jak również kierowniczym. Stwierdzono, iż w zarządach wszystkich ww. spółek kapitałowych zasiadały te same osoby, tj. S.T. oraz J.G. Byli oni również ich udziałowcami (bezpośrednio lub pośrednio). Tym samym wszystkie (...) spółek kapitałowych pozostawało pod wyłączną kontrolą tych osób. Nadto spółki kapitałowe zarządzane były w niemal identyczny sposób.

Podmioty te miały tych samych kontrahentów, z którymi zawierane były umowy sprzedaży środków produkcji i którym sprzedawano płody rolne, tych samych doradców rolnych, a prowadzenie rachunkowości zlecały temu samemu podmiotowi. Poza R. Sp. z o.o. niemal żadna ze spółek nie posiadała infrastruktury służącej do prowadzenia działalności rolniczej, tj. maszyn, urządzeń, magazynów przechowalniczych, środków transportu, a wszystkie zabiegi i usługi są zlecane do podmiotów zewnętrznych (w tym podmiotów powiązanych ze S.T. i J.G.). Ponadto wszystkie spółki oraz J.G., jego córka J.G.1, syn Ł.G., a także S.T. wskazywali ten sam adres do korespondencji.

Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika natomiast, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą, o strukturze zasiewów decydowała jedna osoba, decyzje o zakupach nawozów i materiałów siewnych oraz o wykorzystaniu i sprzedaży płodów rolnych, u wszystkich spółek podejmowała ta sama osoba.

Tezę o sztucznych warunkach stworzonych przez te (...) spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne potwierdzają także pewne okoliczności faktyczne związane z nabywaniem środków produkcji (nasion i nawozów sztucznych) i zbieraniem płodów rolnych, w zestawieniu ze złożonymi przez te podmioty wnioskami, z których wynikają żądania przyznania płatności do innych upraw, także związane z uprawianiem innych gruntów rolnych niż własne.

Analiza przedłożonej przez stronę postępowania dokumentacji oraz dokumentacji przedłożonej przez pozostałe spółki i podmioty związane wykazała, iż zakup materiałów produkcyjnych i sprzedaż wyprodukowanych produktów rolnych odbywa się uznaniowo, tj. spółki sprzedawały produkty rolnicze, które nie zostały wyprodukowane w danych gospodarstwach, np. spółka P. w roku 2017 zakupiła materiał siewny kukurydzy oraz sprzedała wyprodukowaną kukurydzę, jednakże zgodnie z oficjalną deklaracją nie posiadała areału kukurydzy w roku 2017 r.

Jak wynika z wyroku Sądu I instancji z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 35/20, dotyczącego spółki R., w sprawach omawianych podmiotów ustalono szereg niespójności wskazujących na swobodne przekazywanie między tymi podmiotami środków produkcji (nasion, nawozów), płodów rolnych, fakturowania przez powiązane podmioty sprzedaży produktów, które nie mogły być wyprodukowane przez daną spółkę, fakturowania usług przez podmioty zewnętrzne, które to usługi w rzeczywistości nie mogły mieć miejsca w przypadku podmiotów widniejących na fakturze. Jedną z wielu takich niespójności jest fakt, iż R. Sp. z o.o. wystawiła w ciężar firmy F. faktury dotyczące sprzedaży kukurydzy. Tymczasem we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017 R. Sp. z o.o. zadeklarowała jedynie trwałe użytki zielone.

Stwierdzono, iż pomimo prawa własności do gruntów rolnych o powierzchni ponad 400 ha w roku 2016 skarżąca kasacyjnie użytkowała grunty będące oficjalnie własnością innej spółki powstałej z podziału spółki R.

Dlatego zasadnie uznano, że podmioty te tworzą jeden organizm gospodarczy, czyli jedno gospodarstwo rolne, które było zarządzane przez S.T. i J.G. W konsekwencji powyższego skarżącej kasacyjnie, jak i pozostałym podmiotom z tej grupy, nie można było przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 2018/1091 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia nr 1307/2013.

W ocenie organu odwoławczego J.G. i S.T. w sposób sztuczny dokonali multiplikacji podmiotów w celu obejścia limitów kwotowych płatności obszarowych przysługujących jednemu gospodarstwu rolnemu.

Organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonały wyliczeń korzyści, jakie uzyskała grupa powiązanych podmiotów ((...) spółek kapitałowych i cztery osoby fizyczne) w wyniku multiplikacji przez te podmioty płatności w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego. W zakresie płatności rolnośrodowiskowych (PRŚ), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PRSK) i płatności rolnictwa ekologicznego (RE) korzyść ta wyniosła 245.540,50 zł. Płatności ONW grupa uzyskała o 120.501,46 zł więcej, a płatności redystrybucyjnej (RDST) – o 62.134,02,51 zł więcej. W zakresie płatności dla młodych rolników (PMR) zysk wyniósł 10.741,00 zł, płatności strączkowych (PSTR) 29.916,60 zł, a jednolitych płatności obszarowych (JPO) 140.583,50 zł.

W świetle powyższego zasadnie w postępowaniu uznano, że działania S.T. i J.G. były ukierunkowane na obejście przepisów: § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust. 4 Rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wparcia bezpośredniego.

Zauważyć należy, że działania S.T. i J.G. były sprzeczne z celami prawa unijnego, ponieważ prowadziły do zwiększenia nierówności w dochodowości gospodarstw rolnych, poprzez ominięcie przepisów dotyczących limitów powierzchniowych, kwotowych i degresywności obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że działania skarżącej nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r.) oraz w art. 4 Rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżąca korzystała bowiem głównie z usług podmiotów powiązanych i nie posiadała własnego zaplecza technicznego. Trudno zatem przyjąć, by jej działalność mogła służyć zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Działanie skarżącej kasacyjnie spółki i podmiotów powiązanych nie służyło również podnoszeniu konkurencyjności. Stwierdzić bowiem trzeba, jak słusznie zauważono w postępowaniu, że cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy – rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyr. z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest wątpliwości, że ustalony sposób maksymalizacji wsparcia z obejściem: mechanizmów modulacji, zakazu łączenia przysługujących alternatywnie płatności, ograniczeń kwotowych i powierzchniowych, stawia beneficjenta w sytuacji ekonomicznie lepszej od producentów unikających optymalizacji niepożądanej z punktu widzenia celów wsparcia. Tym samym konkurencyjność w aspekcie szerszym, nie indywidualnym, w istocie zaburza.

W konsekwencji jako nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. 7. – 8. skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA, nie zasługuje na akceptację główna argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki zmierzająca do wykazania, że powstanie nowych spółek było związane z restrukturyzacją i poprawą wizerunku spółek R i R1. Spółka podnosi w tym zakresie, że czynności restrukturyzacyjne zostały podjęte ze względu na szkodliwe działania zarządu tych spółek, które to działania doprowadziły do strat w wysokości 6 000.000 zł. Ta argumentacja dotycząca poprawy wizerunku i restrukturyzacji mającej polegać na wydzieleniu mniejszych podmiotów i późniejszej sprzedaży nowopowstałych spółek, ich udziałów lub majątku – nie mogła odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego skutku.

Odnosząc się do poprawy wizerunku, przede wszystkim podkreślić należy, że szkodliwe działania zarządu we wskazanych wyżej dwóch spółkach miały miejsce w latach 2008-2012 r. Gdyby rzeczywiście celem powołania nowych spółek miało być poprawienie ich wizerunku, to działania takie odbyłyby się z pewnością bezpośrednio po tym okresie. Wypada więc zauważyć, jak wynika z decyzji organu odwoławczego, że w 2013 r. powołane zostały tylko trzy spółki: 16 kwietnia 2013 r. T.Sp. z o.o., 14 maja 2013 r. T1 Sp. z o.o. i J. Sp. z o.o. Kolejne spółki zostały zaś założone w latach następnych: 7 grudnia 2015 r. zarejestrowano L. Sp. z o.o. i D. Sp. z o.o., 9 grudnia 2015 r. T. Sp. z o.o., 29 stycznia 2016 r. P. Sp. z o.o., a 15 lutego 2016 r. Z. Sp. z o.o. Wypada tez dodać, że R. nie zmieniła nazwy, a byłby to prosty zabieg poprawiający jej sytuację w odbiorze zewnętrznym.

Działaniom restrukturyzacyjnym przeczy zaś rozpoczęcie w tym samym okresie pozyskiwania płatności przez osoby fizyczne: J.G.1 – córkę J.G., Ł.G. – jego syna, samego J.G., a także S.T.

Zarówno J.G.1, jak i Ł.G. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2015, nie posiadając żadnej infrastruktury rolniczej, w tym magazynów przechowalniczych, maszyn, urządzeń i środków transportu. Wszystkie usługi agrotechniczne zlecane były osobom trzecim. Natomiast J.G. i S.T. rozpoczęli składanie wniosków od roku 2014, również nie posiadali żadnej infrastruktury rolniczej, a wszystkie usługi agrotechniczne zlecali osobom trzecim.

W ocenie NSA, niepowołanie wszystkich nowych spółek bezpośrednio po latach 2008-2012, a więc w roku 2013, a także rozpoczęcie w latach 2014 i 2015 pozyskiwania płatności przez cztery osoby fizyczne w sposób jednoznaczny podważa twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki, że powołanie nowych spółek miało na celu restrukturyzację i poprawę wizerunku spółek R. i R.1. Ustalony w sprawie stan faktycznym przekonuje zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że wszystkie działania S.T. i J.G., w tym powołanie nowych spółek, nakierowane były na pozyskanie jak największej kwoty płatności rolniczych.

Wypada jeszcze dodać, że w 2013 r. dokonano sprzedaży udziałów w nowopowstałych spółkach: B., D. i M., jednak żadna z tych spółek nie posiadała gruntów rolnych. Zbyto zatem udziały w spółkach z o.o., które nie posiadały gruntów rolnych i nie mogły przynosić korzyści z tytułu płatności rolniczych. Nowopowstałych spółek, które posiadały grunty rolne i uzyskiwały dochody z płatności rolniczych, nie sprzedano, nie zbyto też udziałów w tych spółkach. Także i ten fakt przekonuje, iż działania te – kreatorów sztucznych warunków: S.T. i J.G. – zmierzały do zachowania gruntów rolnych i uzyskiwania z tego tytułu płatności rolniczych.

Dlatego też postawionych w tym zakresie zarzutów, w szczególności zarzutów dotyczących kwestionowania ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd I instancji w postaci uznania, iż strona działała w wyłącznym celu pozyskania nienależnych płatności, nie można było uznać za usprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.