I GSK 544/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 714/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia

4 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 714/21, oddalił skargę M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku Białej z dnia [...] stycznia 2021 roku, nr [...], prawidłowo zastosował ww. przepisy, podczas gdy wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzje były oparte na nieprawidłowej wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), poprzez oddalanie skargi pomimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej (brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i przekroczenie granic uznaniowości przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i odmowa umorzenia należności z tytułu odsetek, pomimo istnienia przesłanek do umorzenia przedmiotowych należności).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniesionego środka prawnego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku ze sposobem sformułowania postawionych zarzutów kasacyjnych w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, iż wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (patrz: wyrok z 7 maja 2022r. sygn. akt I GSK 2398/18; postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem pomimo, że w niniejszej skardze kasacyjnej postawiono zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie wskazał w istocie na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu tego zarzutu strona przytacza obszerne fragmenty uzasadnień wyroków sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach przedmiotowo tożsamych jednakże czyni to bez odniesienia się do wyroku zakwestionowanego niniejszą skargą kasacyjną w szczególności w kwestii błędnej, zdaniem strony, wykładni art. 28 ust.3a u.s.us. Jedyny fragment dotyczący zaskarżonego wyroku znajduje się na str. 11-12 b skargi kasacyjnej, w którym strona stwierdza, że "brak zastosowania przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i oddalenie skargi stanowi naruszenie art. 151 w zw. z art. 145§1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przy zastosowaniu art. 145 § 2 p.p.s.a." a nadto, że " stan faktyczny potwierdzający złą sytuację majątkową i sytuację wyjątkowa skarżącego oraz biorąc pod uwagę spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. przedmiotowa skarga jest w pełni uzasadniona i skarżący wnosi , jak na wstępie"

Tym samym, uwzględniając powyższe w zestawieniu z treścią zarzutów opisanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należy uznać, że w istocie strona skarżąca faktycznie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W tej sytuacji, zarzuty naruszenia prawa materialnego należało rozpoznać łącznie z zarzutami naruszenia przepisów postępowania zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował (do czego był zobowiązany w świetle treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jakie ustalenia faktyczne zostały dokonane wadliwie na skutek naruszenia wskazanych przepisów postępowania, ani jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazane uchybienia.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ rentowy rozpatrując wniosek strony o umorzenie zaległości składkowych postąpił zgodnie z treścią art. 28 u.s.u.s. według którego należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ust. 3 powołanego przepisu precyzuje okoliczności w jakich może nastąpić uznanie, że nieściągalność jest całkowita. Okoliczności te wskazują na trwałość niemożności uiszczenia zaległych składek.

W myśl ust. 3 a, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ten dotyczy jedynie składek na ubezpieczenia społeczne i nie dotyczy składek na Fundusz Pracy oraz ubezpieczenia zdrowotne. Tymczasem na gruncie rozpatrywanej sprawy nie sposób uznać, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, że skarżący w toku postępowania udowodnił, iż spełnia któryś z powyższych warunków. Podobnie jak nie wykazał, że w jego sprawie zachodzą przesłanki wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365).

Stosownie bowiem do jego postanowień organ rentowy może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochody umożliwiającego opłacenie należności.

Treść § 3 rozporządzenia należy odnieść do konkretnej sytuacji. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi się liczyć z koniecznością zapłaty składek, gdyż to należy do jego obowiązku, zaś odstąpienie od realizacji tego obowiązku na charakter zupełnie wyjątkowy.

Słusznie WSA zaakceptował stanowisko organu, że podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, organ ma obowiązek, zgodnie a art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania.

Przy czym, co trzeba podkreślić, w sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2a ust 1 i 2 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zasadę równego traktowania ubezpieczonych. Jest to pogląd konsekwentnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo w wyroku w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 193/14) a NSA w składzie obecnym również ten pogląd podziela.

Słusznie WSA w Gliwicach zaaprobował, jako prawidłowe, stanowisko organu, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że zarówno powstanie zadłużenia, jak i obecna sytuacja skarżącego, nie były wynikiem klęski żywiołowej bądź wystąpienia szczególnego zdarzenia. Zobowiązany nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności bądź niezdolności do pracy, zaś łączny dochód jego rodziny znacząco przekracza minimum socjalne. Dodatkowo wzmacnia to stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, gdyż wskazuje, że nie doszło do sytuacji, w której zobowiązany mógłby zostać uznany za osobę całkowicie i trwale niezdolną do regulowania swoich zobowiązań.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).