I GSK 513/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 321/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 321/21 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu w punkcie pierwszym stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi; w pkt drugim zasądził od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie na podstawie art. 62 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146, dalej: "ustawa wdrożeniowa") oraz art. 176 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w całości. Centrum wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także Centrum wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Centrum zarzuciło:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;

a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu skarżącego nie odpowiada wymogom wskazanym w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nadto z naruszeniem zasad: przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, niezgodnie z opisem kryteriów zawartych w zawartych w załączniku Nr 3 poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria podczas, gdy:

organ dokonał prawidłowej oceny, iż projekt skarżącego nie spełnia kryterium nr 1, które zostało szczegółowo w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu albowiem nie wpisuje się w typ projektu podlegający dofinansowaniu;

swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1 w brzmieniu: " W ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MSP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID, a nadto poprzez doprecyzowanie iż: "Ocena, czy MSP są dotknięte negatywnie skutkami epidemii COVID-19 zostanie dokonana na podstawie dokumentów księgowych potwierdzających spadek obrotów, wzrost zapasów, dokumentów księgowych lub umów potwierdzających zerwanie łańcucha dostaw, dokumentów księgowych lub innych dokumentów potwierdzających zerwanie/rozwiązanie współpracy z dotychczasowymi partnerami finansowymi i klientami lub innych dokumentów wskazujących negatywne skutki dla przedsiębiorstwa w skutek epidemii COVID-19. Przy dokonaniu oceny należy także wziąć pod uwagę uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19

ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty, albowiem uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19, których to elementów wniosek skarżącego nie zawierał;

organ oceniający projekt, uzasadniając niespełnienie przez projekt wnioskodawcy kryterium nr 1 wskazuje wprost, jest to kontynuacja dotychczasowej działalności poprzez świadome jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka wywołanego skutkami epidemii COVID-19. Kolejne inwestycje w sprzęt będą stanowić dla wnioskodawcy przewagę konkurencyjną, planowana inwestycja bez wątpienia podniesie wartość firmy, ale nie zabezpieczy jej na sytuacje kryzysowe związane z epidemią.

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie zawarte w sekcji E1 Instrukcji wypełniania wniosku w brzmieniu "należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych" jest opisem kryterium nr 1, w sytuacji, gdy sformułowanie to nie ma takiego charakteru, a właściwy opis kryterium nr 1 zamieszczony został w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu i to właśnie ten dokument stanowi wzorzec kontroli wniosku, nie zaś sama Instrukcja wypełniania wniosku, która ma charakter jedynie pomocy technicznej dla wnioskodawcy;

c) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony;

d) art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, że przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt skarżącego w zakresie kryterium nr 1 mimo, że odmienna ocena oznaczałaby wybór do dofinansowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów wiążących zarówno Organ, jak i wnioskodawców, zatwierdzony przez Komitet Monitorujący;

e) art. 61 ust. 8 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawnej przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt skarżącego, mimo, że do przeciwnych wniosków prowadzi materiał dowodowy zgromadzony w sprawie;

f) § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu i § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z nich normy prawnej - polegającą na przyjęciu, że jeżeli skarżący we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, to obowiązkiem instytucji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia/poprawienia omawianego kryterium, w sytuacji, gdy literalne brzmienie § 15 ust. 4 wskazuje na to, że instytucja możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu 2-7 i ma jedynie charakter uprawnienia ekspertów, które może być wykorzystane, aby umożliwić rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku, zrozumienia intencji wnioskodawcy, nie zaś do korygowania jasnych i zrozumiałych treści wniosku, czy też usuwania braków wniosku, które potwierdzały jednoznacznie, iż projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu (kryterium nr 1), a nadto stosownie do §15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

g) § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżący winien zostać wezwany do poprawy wniosku w ramach kryterium 3-7 wobec niespełnienia kryterium 1 w sytuacji, gdy niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

II. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy Sąd nie jest do tego uprawniony, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż ocena projektu skarżącego dokonana została z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

b) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wewnętrznej niespójności tejże kontroli wyrażające się w stwierdzeniu, że "w dokumentacji konkursowej nigdzie w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie zostało wskazane, że celem projektu ma być znalezienie rozwiązań na trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii'''’ przy jednoczesnym przyjęciu, iż " W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii" co doprowadziło Sąd do sprzecznego z rzeczywistością przyjęcia, iż ocena projektu skarżącego dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wkraczają w autonomię organu co do oceny projektu, albowiem decydując o zobowiązaniu organu do wezwania skarżącego do poprawy kryteriów 3 - 7, co wobec treści § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu ma ten wpływ na wynik sprawy, że jest równoznaczne z nakazaniem przez Sąd pozytywnej oceny kryterium nr l;

d) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej informacji i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji, gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o precyzyjnie sformułowane dokumenty konkursowe a nadto zgodnie z zasadami równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej (pkt II ppkt a)-d) petitum skargi kasacyjnej).

W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy Sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga strony zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie dlaczego zarzucane uchybienie natury procesowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może też służyć kwestionowaniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił też wskazania, co do dalszego postępowania. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec tego zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł prowadzić do jego uchylenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 1 i 3 § 1 i 3 p.p.s.a. również nie są zasadne. Przepisy art. 1 i 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W tym kontekście trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów zawiera ogólną normę, stanowiącą podstawę oddalenia skargi przez Sąd, jeśli brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie, jako podstawa rozstrzygnięcia, jeśli Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ. Zgodnie z zaś z treścią art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi Sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Wreszcie nie jest zasadny zarzut dotyczący zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Jak zauważył Sąd I instancji zgodnie z postanowieniami regulaminu konkursu - § 15 w ramach kryteriów nr 1,3,4,5,6 i 7 istniała możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie i uzupełnienia dokumentacji, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku.

Bezzasadne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego t.j. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegający na przyjęciu, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny nr 1, a nadto z naruszeniem zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria, organ wskazał, że swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestionowanego przez Sąd opisu kryterium nr 1, albowiem przyczyną niespełnienia kryterium nr 1 było nieprzedstawienie wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty są nieusprawiedliwione. Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując analizy § 5 Regulaminu należy szczególną uwagę zwrócić na treść wprowadzenia do Regulaminu konkursu. Tak jak wskazał to Sąd I instancji w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Jest to kluczowe zdanie, z którego organ wywodzi, że skarżący nie wykazał, że projekt nie zapobiegnie likwidacji przedsiębiorstwa ani zmniejszeniu zatrudnienia stanowiąc kontynuację dotychczasowej działalności, a co za tym idzie nie wpisuje się w typ projektu konkursowego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w analizowanym § 5 Regulaminu konkursu mowa jest o tym, że realizowane mogą być projekty, których celem jest wsparcie przedsiębiorców negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a nie że realizowane muszą być projekty mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. Trafnie zatem WSA uznał konfrontując powyższe z treścią dokumentacji aplikacyjnej oraz postanowieniami Regulaminu konkursu i instrukcji wypełnienia wniosku, że przeprowadzona ocena wniosku skarżącego w zakresie powyższego kryterium została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a organ powinien swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium. Skoro to kluczowe postanowienie Regulaminu konkursu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie unijne. To postanowienie można zatem odczytywać w taki sposób, że projekty nie muszą, ale mogą być realizowane poprzez wdrożenie nowego modelu biznesowego przedsiębiorstwa. Odnośnie wpływu projektu na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii COVID-19 skarżąca szczegółowo opisała w jaki sposób projekt wpłynie na zmniejszenie tych skutków poprzez zwiększenie obrotów firmy i wzrost przychodów (zakup nowoczesnych maszyn umożliwi oferowanie 5 dodatkowych usług, otwarcie sklepu internetowego także spowoduje wzrost przychodów).

W przypadku braku definicji na gruncie danej dziedziny prawa obowiązuje reguła wynikająca z orzecznictwa, iż w takim przypadku użyte pojęcia należy tłumaczyć zgodnie z ich słownikowym rozumieniem. Sąd Najwyższy w jednej ze swych uchwał zauważa, że jeżeli wolą ustawodawcy jest konkretne rozumienie jakiegoś pojęcia, to definiuje je w sposób wyraźny, tworząc tzw. słownik ustawowy i wyłączając tym samym posługiwanie się przy jego określeniu definicjami zawartymi w przepisach ogólnych, albo znaczeniem przyjętym w potocznym rozumieniu (por. uchwała SN z dnia 14 kwietnia 1994r., sygn. akt III CZP 46/94, OSNC 1994/10/191). Natomiast NSA w uchwale z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. akt FPK 4/99, Pr. Gosp. 2000/2/27 stwierdza, że gdy dany termin nie został zdefiniowany w tekście prawnym należy odwołać się do jego znaczenia potocznego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest też pogląd, że co do zasady interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2017r., sygn. akt I GSK 1009/15, LEX nr 2401714 oraz sygn. akt I GSK 1160/15, LEX nr 2401717).

Podkreślić należy, że w ramach ocenianego projektu wnioskodawca wskazał między innymi cel związany z uzupełnieniem prowadzonej działalności poprzez dodanie nowej usługi. W ocenie organu biorąc pod uwagę analizowany stan faktyczny, w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z dywersyfikacją, a jedynie z poszerzeniem portfela usług oferowanych przez wnioskodawcę. Wnioskodawca w dalszym ciągu będzie działał na tym samym rynku (na rynku usług kosmetycznych i medycyny estetycznej). Swoje nowe usługi będzie kierował do tej samej grupy klientów korzystających z usług kosmetycznych. Co więcej, zdaniem organu, nowe usługi będą tak samo podatne na wahania w sferze gospodarczej powodowane występowaniem pandemii COVID-19 jak usługi dotychczas już oferowane.

W ocenie NSA zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że nakaz przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania powinien odbywać się w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oznacza m.in. obowiązek dokonywania ich oceny zgodnie z opisem kryteriów zawartych w zawartych w załączniku Nr 3 . Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której ocena projektu w ramach danego kryterium dopuszczającego odwołuje się do wymogów, których dane kryterium w opisie nie zawiera.

Zauważyć ponadto należy, że we Wprowadzeniu do Regulaminu konkursu wyraźnie wskazano, że niniejszy konkurs kierowany jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają. Konkurs jest również kierowany do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zmiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Dodatkowo realizacja projektu powinna przyczyniać się do utrzymania miejsc pracy u Wnioskodawcy.

W dalszej kolejności należy wskazać, że Skoro nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego przeprofilować to tyle co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności jest rodzaj lub zakres tej działalności. Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu czyli zmianie branży w której działał wnioskodawca. W rozstrzyganej sprawie celem skarżącego na co zasadnie wskazał WSA była właśnie uzupełnienie prowadzonej działalności poprzez dodanie nowych usług, które stanowią odrębną działalność od prowadzonej dotychczas i skierowanej do nowej grupy docelowej.

Wskazać także należy, że z Instrukcji wypełnienia wniosku sekcja E1. Cel i uzasadnienie projektu wynika, że należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych. Strona skarżąca we wniosku o dofinansowanie (pkt E 1 i E 10) opisała w jaki sposób projekt wpłynie na sytuację gospodarczą firmy oraz w jaki sposób przyczyni się do polepszenia jej sytuacji. Spółka podniosła m.in. że realizacja projektu przede wszystkim wzmocni kondycję firmy osłabioną działaniem pandemii, zapewni wprowadzenie nowych usług (wskutek zakupienia nowoczesnych urządzeń do gabinetu kosmetycznego), zbuduje nowy kanał sprzedaży i poszerzy ofertę sprzedaży kosmetyków (poprzez otwarcie sklepu internetowego), stworzy warunki sprzyjające utrzymaniu zatrudnienia oraz poprawi efektywność i funkcjonowanie firmy przez zwiększoną sprzedaż, a co za tym idzie poprawi się rentowność firmy. Ogólnie rzecz ujmując realizacja projektu zwiększy przychody firmy a tym samym zapewni lepszą jej rentowność, spowoduje uniknięcie redukcji zatrudnienia i doprowadzi do znacznego rozwoju spółki.

Bezzasadny jest tym samym również zarzut naruszenia § 15 ust. 4 i 15 Regulaminu konkursu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. A także zarzut naruszenia § 15 ust. 15 Regulaminu.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów albo spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał wymaganą liczbę punktów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, czy naruszenie tego przepisu wiąże się z jego wadliwą interpretacją czy też z wadliwym zastosowaniem. Konstrukcja zarzutu tego przepisu nawiązuje zaś do przyjęcia, że w rozważanych okolicznościach Organ wadliwie ocenił projekt skarżącego w zakresie kryterium nr 1 mimo, że odmienna ocena oznaczałaby wybór do dofinansowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektów wiążących zarówno Organ, jak i wnioskodawców, zatwierdzony przez Komitet Monitorujący. Tak skonstruowany zarzut oraz jego uzasadnienie w żadnej mierze nie dotyczą bezpośrednio art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Także niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 8 lit. a ustawy wdrożeniowej. Jest to przepis wynikowy dotyczący rozstrzygnięcia jakie może podjąć sąd po rozpoznaniu złożonej skargi. Nie może zarzut dotyczący tego przepisu stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, winien być on połączony z inną regulacją prawną, która w postępowaniu przed organem lub sądem pierwszej instancji została naruszona.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na rzecz Spółki kwotę 240 zł, co stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez reprezentującego skarżącego radcę prawnego, który prowadził sprawę też przed Sądem I instancji.